B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017

Udlændinge- og Integrationsudvalget 2022-23 (2. samling)
B 85 Bilag 2
Offentligt

B 85 - Bilag 2

Offentlig

NOU

Norges offentlige utredninger

2017: 2

Integrasjon og tillit

Langsiktige konsekvenser av høy innvandring

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

Norges offentlige utredninger

2017

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Informasjonsforvaltning

Seriens redaksjon:

Markeder for finansielle instrumenter

Finansdepartementet

Integrasjon og tillit

Justis- og beredskapsdepartementet

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU

Norges offentlige utredninger

2017: 2

Integrasjon og tillit

Langsiktige konsekvenser av høy innvandring

Utredning fra utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 18. desember 2015.

Avgitt til Justis- og beredskapsdepartementet 1. februar 2017.

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Informasjonsforvaltning

Oslo 2017

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

ISSN 0333-2306

ISBN 978-82-583-1315-8

07 PrintMedia AS

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

Til Justis- og beredskapsdepartementet

Utvalg om langsiktige konsekvenser av høy innvandring ble oppnevnt ved

kongelig resolusjon 18. desember 2015. Utvalget legger med dette fram sin

utredning.

Oslo 1. februar 2017

Grete Brochmann

(leder)

Anne Britt Djuve

Cindy Horst

Jan Rose Skaksen

Inger Østensjø

Gunnlaug Daugstad

(sekretariatsleder)

Marie Wenstøp Arneberg

Simen Bjørnerud

Taryn Galloway

Anne Skevik Grødem

Anne Kjerstin Hartløv

Martin Hewitt

Ragnhild Nersten

Øyvind Opland

Karsten M. E. Rieck

Espen Thorud

Tore Eriksen

Truls Nordahl

Sylo Taraku

Erling Holmøy

Haakon Riekeles

Asle Toje

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

Innhold

Del I

1.1

1.2

2.1

2.2

2.3

2.3.1

2.3.2

2.3.3

2.3.4

2.3.5

2.4

2.5

Del II

3.1

3.2

3.2.1

3.2.2

3.2.3

3.3

3.3.1

3.3.2

3.3.3

3.3.4

3.4

3.5

3.6

3.7

4.1

Innledning

.....................................

Perspektiv og sammendrag

.....

Integrasjon og tillit – langsiktige

konsekvenser av høy innvandring

Sammendrag ...................................

Utvalgets mandat, sammen-

setning og arbeid

........................

Utvalgets oppnevning og mandat ..

Utvalgets sammensetning .............

Utvalgets arbeid .............................

Utvalgets møter ..............................

Seminar og møter ...........................

Skriftlige innspill ............................

Studieturer ......................................

Eksterne utredninger ....................

Begreper og betegnelser

vedrørende innvandring og

innvandrere .....................................

Relevante utredninger og

prosesser .........................................

Bakgrunn

......................................

Migrasjon og demografiske

hovedtrekk

....................................

Innledning .......................................

Internasjonal migrasjon .................

Drivkrefter ......................................

Det globale bildet ...........................

Asylsøkere og flyktninger

i Europa ...........................................

Asylsøkere og flyktninger i Norge

Store svingninger i antall

asylsøkere .......................................

Innvandrings- og flyktning-

politikken ........................................

Mottak for asylsøkere og

personer som venter på bosetting

Bosetting av flyktninger

i kommunene ..................................

Migrasjon til og fra Norge .............

Befolkningssammensetning ..........

Framskrivinger av inn- og

utvandring .......................................

Oppsummering ...............................

Utdanning, kompetanse og

opplæring

......................................

Innledning .......................................

5.4.1

5.4.2

5.5

5.5.1

5.5.2

5.5.3

5.5.4

5.5.5

4.2

4.3

4.3.1

4.3.2

4.3.3

4.3.4

4.3.5

4.4

4.4.1

4.4.2

4.4.3

4.5

4.6

4.7

4.8

5.1

5.2

5.2.1

5.2.2

5.2.3

5.2.4

5.3

5.3.1

5.3.2

5.4

Innvandreres utdanningsnivå og

ferdigheter ......................................

Innvandreres deltakelse og

resultater i utdanningssystemet ...

Forskjeller i utdanningsnivå .........

Barnehage ......................................

Grunnskole .....................................

Videregående opplæring ...............

Høyere utdanning ..........................

Særskilt om nyankomne voksne

innvandrere ....................................

Introduksjonsloven ........................

Opplæring i norsk og samfunns-

kunnskap ........................................

Introduksjonsordningen ...............

Læring i arbeidslivet ......................

Godkjenning og komplettering av

utenlandsk utdanning ....................

Samfunnsøkonomisk analyse av

utdanning for voksne flyktninger ..

Oppsummering ..............................

Tilknytning til arbeidslivet

....... 85

Innledning ...................................... 85

Sysselsetting og arbeidsledighet

blant innvandrere ........................... 85

Sysselsetting etter landbakgrunn,

kjønn og alder ................................ 85

Arbeidsledighet .............................. 86

Sysselsetting etter innvandrings-

grunn og botid ................................ 87

Sysselsetting etter utdanningsnivå 89

Arbeidsmarkedspolitikken ........... 91

Bruk av arbeidsmarkedstiltak ...... 91

Effekter av arbeidsmarkedstiltak .. 93

Internasjonalt perspektiv: Norge

som et arbeidsmarked med høye

kompetansekrav ............................. 96

Sysselsettingsrater ........................ 96

Andre relevante arbeidsmarkeds-

områder .......................................... 97

Innvandrernes situasjon

i arbeidslivet ................................... 98

Andel innvandrere i ulike

næringer ......................................... 98

Arbeidstid og undersysselsatte .... 98

Midlertidige stillinger ................... 99

Organisasjonsgrad blant

innvandrere .................................... 100

Innvandrernes lønn og lønns-

utvikling .......................................... 101

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

5.6

5.6.1

5.6.2

5.7

5.7.1

5.7.2

5.7.3

5.8

6.1

6.2

6.3

6.3.1

6.3.2

6.3.3

6.3.4

6.4

6.5

6.5.1

6.5.2

6.5.3

6.6

7.1

7.2

7.2.1

7.2.2

7.3

7.4

7.5

7.5.1

7.5.2

7.6

7.6.1

7.6.2

7.6.3

7.6.4

7.7

7.8

7.9

Relevante utviklingstrekk ved det

norske arbeidsmarkedet ...............

Den teknologiske utviklingen .......

Framskrivning av tilbud og etter-

spørsel etter ulike utdannings-

grupper ............................................

Arbeidsmarkeds- og utdannings-

aktivitet blant unge med inn-

vandrerbakgrunn ............................

Aktivitet etter utdanningsnivå .......

Sysselsetting og yrke .....................

Sysselsetting og utdanning blant

enslige mindreårige flyktninger ...

Oppsummering ...............................

Mottak av velferdsytelser

..........

Innledning .......................................

Velferdsytelser og annen inntekt ..

Mottak av utvalgte trygdeytelser ..

Kommunale ytelser ........................

Helserelaterte ytelser og dag-

penger ..............................................

Analyser av botidseffekter .............

Familieytelsene ..............................

Mottak av utvalgte trygdeytelser

etter landbakgrunn ........................

Insentiver til arbeid ........................

Aktivitetskrav og sanksjoner .........

Kompensasjonsgrader ...................

Stønadseksport ...............................

Oppsummering ...............................

Levekår – inntekt, inkludering

og deltakelse

................................

Innledning .......................................

Lavinntekt og materiell leve-

standard ...........................................

Utviklingen i lavinntekt .................

Bolig og materielle goder ..............

Bosettingsmønster .........................

Helse ................................................

Diskriminering og strukturelle

hindre ..............................................

Diskriminering i arbeidslivet .......

Diskriminering på boligmarkedet

Deltakelse i politikk og sivil-

samfunn ...........................................

Frivillighet og organiserte fritids-

aktiviteter ........................................

Politisk deltakelse ..........................

Statsborgerskap ..............................

Innvandreres følelse av tilhørighet

Ekteskapsmønstre .........................

Kriminalitet .....................................

Oppsummering ...............................

102

103

104

105

107

110

111

112

114

115

116

119

120

121

122

123

124

126

128

130

132

134

136

137

138

139

140

Del III

8.1

8.2

8.3

8.4

8.5

8.6

8.6.1

8.6.2

8.6.3

8.6.4

8.7

9.1

9.2

9.3

9.4

9.5

9.5.1

9.5.2

9.6

9.6.1

9.6.2

9.7

9.8

9.8.1

9.8.2

9.8.3

9.9

10.1

10.2

10.2.1

10.2.2

10.3

10.3.1

10.3.2

10.3.3

Perspektiver og vurderinger

... 143

Samfunnsøkonomiske

konsekvenser av høy

innvandring

..................................

Innledning ......................................

Kilder til inntektsoverføringer ......

Kortsiktige virkninger ...................

Nærmere om inntektsvirkninger ..

Inntektsulikhet ...............................

Konsekvenser for offentlige

finanser av høy innvandring .........

Innledning ......................................

Befolkningsutviklingen .................

Konsekvensene for offentlige

finanser av aldring og innvandring

Nærmere om innvandringens

konsekvenser for offentlige

finanser ...........................................

Oppsummering ..............................

Samhold og tillit

..........................

Innledning ......................................

Likhet som ressurs og problem ...

Integrasjon av innvandrere ...........

Politikk for sosialt og kulturelt

samhold? .........................................

Økende religiøst mangfold ...........

Sekularisering? ..............................

Religionsfrihet og integrering ......

Grenser for toleranse ....................

Kjønnslikestilling ...........................

Barneoppdragelse ..........................

Radikalisering og terror ................

Holdninger til innvandring og

velferdsordninger ..........................

Holdninger til å begrense

rettigheter for nykommere ...........

Innvandreres holdninger til

velferd .............................................

Holdninger til innvandrere og

innvandring ....................................

Oppsummering ..............................

Vurderinger av relevante

politikkområder

..........................

Innledning ......................................

Flyktninger, mottak og bosetting

Flyktning- og innvandrings-

politikken ........................................

Mottak og bosetting ......................

Kvalifisering, utdanning og arbeid

Barn og unge ..................................

Norskopplæring for voksne ..........

Introduksjonsordningen ...............

145

146

147

150

153

154

155

159

161

162

165

167

170

171

173

174

175

176

178

180

182

184

188

189

190

196

197

198

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

10.3.4

10.3.5

10.3.6

10.3.7

10.4

10.4.1

10.4.2

10.5

10.6

11.1

Utdanning for voksne flyktninger

Lønn- og lønnsdannelse .................

Involvering av arbeidsgivere .........

Tiltak som kombinerer opplæring

og arbeid .........................................

Arbeid og insentiver .......................

Velferdsytelser ................................

Skatt .................................................

Systematisk utprøving og

evaluering ........................................

Oppsummering ...............................

201

204

206

207

210

214

215

216

11.2

11.3

Stiliserte hovedtilnærminger til

integrering ...................................... 220

Oppsummering og drøfting .......... 225

Vedlegg

Skjematisk oversikt over

hovedregler for utvalgte velferds-

ytelser ............................................. 227

Utbetalinger av velferdsytelser og

lønns- og kapitalinntekt ................. 244

Viktige forutsetninger bak

beregningene ................................. 245

Overordnede tilnærminger til

integrering

..................................... 219

Innledning ....................................... 219

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

Del I

Innledning

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit« B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 1

Perspektiv og sammendrag

1.1

Integrasjon og tillit – langsiktige

konsekvenser av høy innvandring

den store og langt på vei ukontrollerte tilstrøm-

ningen fra konfliktherjede og vanstyrte land i sør.

Dublinavtalen – som heller ikke hadde fungert

godt før flyktningkrisen – ble åpent ignorert av

det store mottakerlandet Tyskland. Schengen-av-

talen viste seg å være EU-samarbeidets akilles-

hæl. Flyktninger og migranter som greide å

komme seg innenfor Schengen-territoriet, kunne

fritt reise videre til det destinasjonslandet de selv

valgte. Flyktningkrisen åpenbarte følgelig store

svakheter i EUs system for kontroll og ansvarsfor-

deling. Samtidig mobiliserte sivilsamfunnet i flere

land og viste stor vilje til å ta imot flyktninger, men

også avvisende holdninger ble demonstrert. Sett i

forhold til folketallet, ble Norge et av de største

europeiske mottakerlandene i denne situasjonen,

med over 31 000 asylsøkere i 2015 (se kap. 3).

Som resultat av denne utviklingen ble krisetil-

tak satt i verk i alle de store mottakerlandene i

EU/EØS. Grensekontroll ble gjenetablert, rask

retur ved avslag ble trappet opp, midlertidig be-

skyttelse iverksatt og innskrenkning av diverse

rettigheter foreslått for lovgivende forsamlinger.

Sverige, som inntil høsten 2015 hadde represen-

tert et unntak i Europa, med et gjennomgående li-

beralt og positivt syn også på flyktninginnvand-

ring, mottok over 160 000 asylsøkere i løpet av

året, og så seg nødt til å gjennomføre en rekke

innstramninger.

I Norge innførte myndighetene – støttet av en

bred politisk koalisjon – tilsvarende krisetiltak

mot slutten av 2015. I denne ekstraordinære situa-

sjonen oppnevnte regjeringen også utvalget som

skulle utrede «langsiktige konsekvenser av høy

innvandring» (heretter «utvalget»). Utvalget ble

bedt om å utrede konsekvenser av utviklingen for

samfunnsøkonomien, for integrasjonskapasiteten

og for videreutvikling av tillit og samhold i sam-

funnet. Det var følgelig ikke den norske innvand-

ringspolitikken eller asylpolitikken som skulle

utredes.

Asyl- og innvandringspolitikken i Norge og i

andre viktige mottakerland innen EU represente-

rer like fullt helt sentrale rammebetingelser for

Det norske velferdssamfunnet står overfor omstillin-

ger. Økt forsørgerbyrde og mer usikker avkastning

av oljefondet vil kreve økonomiske og velferdspoli-

tiske omprioriteringer. Høy innvandring av perso-

ner med små muligheter for selvforsørgelse vil repre-

sentere en tilleggsutfordring og forsterke presset på

offentlige finanser. Den norske velferdsmodellen er

både en ressurs og et problem når det gjelder inte-

grasjon av innvandrere og etterkommere. Modellen

er sårbar overfor høy innvandring av voksne men-

nesker med lave kvalifikasjoner. Samtidig bidrar li-

ten økonomisk ulikhet og solide utdanningsinstitu-

sjoner til høy mobilitet blant etterkommere av inn-

vandrere. Norge har så langt ikke lyktes godt nok

med å innlemme flyktninger i arbeidslivet. Utval-

gets analyser viser at det er et forbedringspotensial i

den eksisterende integreringspolitikken, men skisse-

rer også alternative tilpasningsstrategier hvis resul-

tatene uteblir, eller de økonomiske rammebetingel-

sene blir vesentlig forverret. Hvis det norske samfun-

net ikke lykkes bedre med integreringen av innvan-

drere og flyktninger fra land utenfor Europa, er det

risiko for at økende økonomisk ulikhet kan spille

sammen med kulturelle forskjeller og svekke grunn-

laget for samhørighet, tillit og samfunnsmodellens

legitimitet.

Den omfattende tilstrømningen av asylsøkere og

flyktninger sommeren og høsten 2015 satte det

norske innvandringsregimet under akutt press.

Antallet asylsøknader var det høyeste noensinne

og omfanget av internasjonale flyktningkriser i

flere konfliktområder parallelt bar bud om at tryk-

ket ville vedvare. Globalt var mer enn 64 millioner

mennesker på flukt (hvorav om lag to tredeler i

eget land), ble det rapportert fra FN. De interna-

sjonale institusjonene var langt på vei handlings-

lammet. I EU fikk flyktningkrisen en sprengkraft

de færreste hadde sett for seg. EUs svakt ut-

viklede felles politikk for innvandring og mottak

av flyktninger brøt i praksis sammen stilt overfor

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 1

hvordan Norge vil kunne lykkes med integrasjo-

nen av nyankomne innvandrere. Oppgaven for

denne utredningen er å vurdere konsekvenser av

høy innvandring. Utvalget har valgt å tolke dette i

betydningen

så høy innvandring at de sentrale in-

stitusjonene, slik de er oppbygget i dag, settes under

betydelig press.

Disse er ikke presise og faste stør-

relser; institusjonene endres og justeres, blant an-

net som følge av økt innvandring, slik at trykket

på ordningene vil variere over tid. Endringstakten

i kjølvannet av flyktningkrisen i 2015 er en illustra-

sjon på dette: Rask handling på mange nivåer – in-

ternasjonalt og nasjonalt – bidro til at ankomsttal-

lene ble drastisk redusert fra desember 2015.

Følgelig er den situasjonen som motiverte

oppnevningen av utvalget, endret i 2016. Mandatet

tilsier like fullt utredning av en fortsatt høy inn-

vandring i årene som kommer. Selv om trykket på

myndighetene og temperaturen i den offentlige

debatten har endret seg som følge av det uvanlig

lave antall asylsøkere i 2016, er det lite som tyder

på at dette vil være en varig situasjon. Konfliktene

som ga opphav til flyktningkrisen i 2015 er ikke

løst, og nye, alvorlige konflikter i andre regioner

presser på. Det er uansett viktig å heve blikket og

analysere hvordan det norske arbeidsmarkedet

og velferdssystemet kan gjøres mer robust over-

for et høyt innvandringspress i årene framover.

Det har vært en betydelig økning av innvand-

ringen til Norge de siste 20 årene, særlig etter EU-

utvidelsene i 2004 og 2007. Nettoinnvandringen av

utenlandske borgere nådde en foreløpig topp i

2011–2012 med om lag 48 000 per år. Ved utgan-

gen av 2015 hadde nesten 850 000 mennesker i

Norge innvandrerbakgrunn – en tredobling siden

år 2000. Drøyt halvparten av disse hadde bak-

grunn fra land i Asia, Afrika mfl. Norge er blant de

landene innenfor OECD som i forhold til folketal-

let har hatt høyest innvandring det siste tiåret, og

befolkningssammensetningen har – i løpet av rela-

tivt kort tid – blitt markant endret som følge av

dette (se kap. 3).

Norge har historisk vært et etnisk og kulturelt

relativt homogent land. Likestilling og likebe-

handling har blitt viktige premisser for oppslut-

ning og legitimitet i norsk politikk etter at de sen-

trale velferdsinstitusjonene kom på plass. Likhet

som sosialt faktum og som normativt ideal kan

være utfordrende for personer med bakgrunn fra

andre kulturer. Samtidig kan deler av majoriteten

være bekymret over at likhetsidealene kan forvi-

tre ved at samfunnet blir mer kulturelt hetero-

gent. Slike spørsmål vekker sterkt engasjement i

det norske samfunnet, og debatten har de senere

årene vært preget av konflikt, ofte med steile fron-

ter i offentligheten. Uenighet om fortolkning av

nå-situasjonen, utsiktene framover og hva man

bør gjøre for å håndtere spenningene, har også

vært til stede innad i utvalget. Utvalgsmedlem-

mene har i noen av spørsmålene som skulle drøf-

tes ikke vært enige, noe som gjenfinnes i form av

til sammen fem merknader i kapittel 9 og 10. Det

har like fullt vært mulig å samles om analysen og

de aller fleste konkrete vurderingene og anbefa-

lingene.

Forholdet til NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon

Utvalgets mandat tar utgangspunkt i den tidligere

utredningen NOU 2011: 7

Velferd og Migrasjon.

Den norske modellens framtid.

I utredningen fra

2011 var arbeidsinnvandring det viktigste anlig-

gendet, men innvandring mer generelt ble også

behandlet. Siden EU-utvidelsene sør og østover i

2004 og 2007 hadde Norge blitt gjenstand for tide-

nes sterkeste tilstrømning av arbeidskraft, noe

som reiste en rekke institusjonelle utfordringer.

NOU 2011: 7 omhandlet tre hovedhensyn,

bære-

kraft, treffsikkerhet

oppslutning:

framskrivnin-

ger av økonomiske og institusjonelle virkninger

for den norske modellen av omfattende innvand-

ring; vurdering av om de sentrale virkemidlene

var formålstjenlige gitt ambisjonen om høyest mu-

lig yrkesdeltakelse; og analyse av sammenhengen

mellom innvandringspolitikken og oppslutning

om velferdsmodellen i befolkningen.

Vårt utvalgs mandat tilsier at analyse av

flykt-

ninginnvandringens

konsekvenser er denne

utredningens viktigste oppdrag. Den foreliggende

utredningen vil i en viss utstrekning ha overlap-

pende tilnærming med NOU 2011: 7. Også dette

utvalget er bedt om å analysere bærekraften i

samfunnsmodellen i lys av høy innvandring, samt

treffsikkerhet i virkemidlene – om de er hensikts-

messig utformet for formålet om best mulig inte-

grasjon. Når det gjelder det tredje punktet, opp-

slutning, er utvalget bedt om å utvide synsfeltet til

også å dreie seg om vilkårene for å opprettholde

samhold og tillit i det norske samfunnet. Økende

ulikhet

– økonomisk, kulturelt og sosialt – blir an-

ført som viktig premiss for analysen av potensialet

for svekket tillit, polarisering og konflikt. Sam-

menliknet med NOU 2011: 7 vil analysene i denne

utredningen ha andre tyngdepunkt og tidvis ulik

retning, fordi det er flyktninger og ikke arbeids-

innvandring fra EU som er utvalgets hovedanlig-

gende.

Flyktninger og deres familiemedlemmer får

ikke opphold

for å

bidra til norsk økonomi. Det er

viktig å holde fast ved at det er prinsipielle for-

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 1

skjeller på arbeidsinnvandring og flyktninginn-

vandring. Men det er like fullt av stor betydning at

de som faktisk skal forbli i Norge, blir integrert

best mulig i arbeidslivet og i samfunnet ellers. Det

er viktig for individene selv, for den norske økono-

mien, for den politiske oppslutningen om en rett-

ferdig og konsekvent asylpolitikk og om alle de

sosiale ordningene nykommerne inkluderes i. Det

er også viktig for å begrense sosiale forskjeller og

spenninger som kan oppstå som resultat av øko-

nomisk ulikhet.

Arbeidsinnvandrere og flyktninger står over-

for ulike regelverk når det gjelder innvandrings-

og integrasjonspolitikk. Norge har ett regelverk

som gjelder flyktninger og deres familier, og et an-

net når det gjelder EØS-innvandrerne. Innvan-

drerne fra EØS-land har fri tilgang i tråd med et

markedsstyrt regime og skal i prinsippet ikke hjel-

pes til innlemming, mens de andre har begrenset

tilgang og et omfattende opplegg for kvalifisering

og integrasjon. Ikke desto mindre er det også fel-

les problemstillinger for de to gruppene, blant an-

net et viktig samspill i form av forsterket lavlønns-

konkurranse når de møtes i arbeidslivet. Personer

med lave kvalifikasjoner konkurrerer ofte om de

samme jobbene i de mest utsatte delene av ar-

beidsmarkedet når det gjelder lønns- og arbeids-

vilkår. Arbeidsinnvandrere som etablerer seg i

Norge, og som faller ut av arbeidslivet, vil også stå

overfor liknende utfordringer som flyktninger når

det gjelder risiko for varig lavinntekt, sosial margi-

nalisering og behov for kompetanseheving og

støtte til livsopphold. Også EU-innvandringen kan

utfordre majoritetens holdninger til inkludering,

mangfold, rettferdighetsvurderinger mv.

Overordnet slo NOU 2011: 7 fast: «Konsekven-

sene av migrasjon for velferdsmodellens utvikling

er avhengig av hvem som kommer, hvilke ressur-

ser de bringer med seg, og i hvilken grad de inte-

greres i norsk arbeids- og samfunnsliv. […] For at

det norske samfunnet skal kunne realisere den

muligheten innvandring representerer, er det vik-

tig å sørge for at nye samfunnsmedlemmer kom-

mer i arbeid og står i arbeid på linje med majori-

tetsbefolkningen så langt det er mulig.»

Innvandring er et svært sammensatt fenomen,

med differensierte virkninger for velferdsstatens

utvikling og for den eksisterende befolkningen i

Norge, inkludert tidligere innvandrere. Innvan-

drere bidrar med en kulturell åpning mot verden

og kan representere kreative tilskudd til økonomi

og samfunn. Ved å delta i arbeidsmarkedet vil

flyktninger bidra til verdiskaping og til å øke skat-

teinntektene. I hvilken grad flyktninger lykkes i

arbeidsmarkedet, avhenger av alder, kompetanse

og etterspørsel. I tillegg kan integrasjonspolitik-

ken påvirke utfallet. Mottakersamfunnets institu-

sjonelle oppbygging og politisk-økonomiske tradi-

sjon har stor betydning for myndighetenes hand-

lingsmuligheter og for hvordan ulike grupper av

innvandrere innvirker på forholdene. De velfunge-

rende norske arbeidsmarkeds- og velferdsinstitu-

sjonene gir gode rammer for integrasjonen av

flyktninger, men NOU 2011: 7 pekte også på sår-

barheter ved den norske modellen stilt overfor in-

ternasjonal migrasjon: Modellen er avhengig av

høy sysselsetting og en relativt jevn lønnsforde-

ling for å opprettholde dagens sjenerøse velferd-

stilbud. Disse forutsetningene utfordres særlig

når sammensetningen i befolkningen endres med

hensyn til kvalifikasjoner. I Norge er lønnsnivået i

enkle, ufaglærte jobber relativt høyt, noe som stil-

ler store krav til produktivitet. Den sammenpres-

sede lønnsstrukturen gjør det ekstra krevende å

innlemme folk med lavere kvalifikasjoner. Denne

typen arbeidskraft har derfor en høyere risiko for

å bli avhengig av offentlige overføringer. Dette er

både en konsekvens av den norske samfunnsmo-

dellens innretning og en utfordring for viderefø-

ringen av modellen, særlig hvis andelen med lave

kvalifikasjoner øker.

Anbefalingene i NOU 2011: 7 må sees i lys av

generelle, pågående reformprosesser i velferds-

og arbeidslivspolitikken for å dempe uheldige

virkninger av demografiske skjevheter og mot-

virke økt bruk av trygdeytelser. En sentral målset-

ting var å øke sysselsettingen, spesielt blant grup-

per som står lengre fra arbeidsmarkedet enn gjen-

nomsnittet, og som har lave kvalifikasjoner. Ho-

vedgrepene i anbefalingene dreide seg om å vri

kontantoverføringer til tjenester der det er mulig,

og å satse tungt på aktivisering, kvalifisering og

tilrettelegging: krav til deltakelse knyttet til ulike

velferdsytelser; grunnleggende utdanning og kva-

lifisering tilpasset innvandrernes utgangspunkt;

og tilrettelegging for at arbeidsgivere lettere skal

kunne ansette personer med innvandrerbak-

grunn.

Disse anbefalingene føyde seg inn i det gene-

relle repertoaret norske myndigheter bruker for å

inkludere marginaliserte grupper i arbeidsmarke-

det. Et viktig bidrag fra NOU 2011: 7 var imidler-

tid å bringe problemstillinger knyttet til personer

med innvandrerbakgrunn sterkere inn i disse all-

menne reformprosessene. Avveininger mellom å

bruke generelle eller mer målrettede tiltak ble en

viktig del av analysene.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 1

Endret kontekst

Utvalget mener hovedlinjene i analysene fra NOU

2011: 7 stadig er treffende for situasjonen i Norge.

En del trekk ved samfunnsøkonomien og arbeids-

livet er imidlertid endret siden 2011, noe som et

stykke på vei har skapt nye betingelser for delta-

kelse og styring. Mens «tilbudssidesjokket» fra

EU-innvandrerne kom i en oppgangsperiode med

høy etterspørsel etter arbeidskraft, kommer det

tilsvarende «sjokket» i kjølvannet av det høye an-

tallet asylsøkere og flyktninger i 2015 i en lavkon-

junktur med reduserte oljepriser, dempet etter-

spørsel, redusert handlingsrom i den økonomiske

politikken og økt ledighet – ikke minst blant tidli-

gere (arbeids)innvandrere som har mistet jobben.

Dette kan heve terskelen for inkludering av ny-

kommere i ordinært arbeid og øke risikoen for at

useriøse aktører utnytter situasjonen ved å tilby

underbetalt, svart arbeid. Situasjonen framstår

som langt mer utfordrende nå enn den gjorde i

2011.

De sammensatte konsekvensene av EØS-inn-

vandringen har blitt tydeligere de siste fem årene.

De fleste økonomiske analyser konstaterer at ar-

beidsinnvandringen i all hovedsak – i det minste

på kort sikt – har vært positiv for norsk økonomi

(se kap. 8). Det har samtidig blitt avdekket noen

strukturelle og institusjonelle virkninger som kan

utfordre den norske arbeidslivs- og velferdsmo-

dellens virkemåte på lengre sikt. Nyere forskning

har avdekket fortrengnings- og fordelingseffekter,

nye sosiale skillelinjer og økt press på arbeids-

livsinstitusjonene i utsatte bransjer. Det pekes

også på at økt ledighet og marginalisering kan gi

økte byrder på velferdsstaten på sikt (se kap. 8).

Det er registrert negative lønnseffekter – sterkest

overfor innenlandske arbeidstakere som ikke har

fullført videregående opplæring og for tidligere

ankomne innvandrere. Samtidig har innvand-

ringens lønnsdempende effekt i særlig en del ar-

beidsintensive tjenestenæringer bidratt til lavere

priser og dermed sterkere kjøpekraft enn man el-

lers ville hatt for et stort flertall av majoritetsbe-

folkningen. Langsiktige virkninger på fagutdan-

ning og kompetanseutvikling i den nasjonale ar-

beidsstyrken har også blitt diskutert. Innvandrere

fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa bidrar mindre

til offentlige finanser enn andre innvandrere fra

EU og den øvrige befolkningen. Dette er fordi de

betaler mindre i skatt, snarere enn at de mottar

mer i ytelser. Selv om det er sterke innslag av mid-

lertidig og sirkulær mobilitet blant EU-innvan-

drerne, er det en økende tendens til varig boset-

ting.

Lavlønnskonkurransen i kjølvannet av EU-inn-

vandringen kan gjøre det vanskeligere for margi-

naliserte grupper å komme seg fra trygd til arbeid

og vil kunne motvirke myndighetenes mål om å

øke yrkesdeltakelsen. Det er vanskeligere å lyk-

kes med aktiveringspolitikk i lavkonjunktur med

økt konkurranse om jobber som krever få kvalifi-

kasjoner.

Arbeidsinnvandringen til Norge nådde en topp

i 2011–2012. Etter dette har det vært en viss ned-

gang i antallet som har kommet hvert år, men

vekst i antallet som bor i Norge. Personer med

innvandrerbakgrunn fra nye EU-land utgjør i dag

over 200 000 personer og har stått for hovedtyng-

den av sysselsettingsveksten i Norge siden 2008,

mens sysselsettingsraten i den øvrige befolknin-

gen har sunket svakt. Om lag 15 pst. av de syssel-

satte i Norge er i dag innvandrere (se kap. 5).

Nå – 13 år etter at EU-innvandringen skjøt fart

– har konsekvensene av arbeidskraftmobiliteten

avtegnet seg klarere, selv om de langsiktige virk-

ningene ennå ikke er materialisert. De samfunns-

økonomiske gevinstene er uomtvistelige, men det

er grunn til aktsomhet med tanke på innvirknin-

gen på arbeidsmarkedets virkemåte og forbruket

av velferdsgoder på lengre sikt. Eksport av vel-

ferdsgoder, som ble trukket fram som et potensi-

elt problem i NOU 2011: 7, har økt i omfang, selv

om nivået ennå er beskjedent (se kap. 6). De sår-

barhetene ved den norske modellen som utred-

ningen avdekket har ikke blitt dempet siden 2011,

snarere tvert i mot.

Situasjonen for innvandrere – sysselsetting og

levekår

Levekårsundersøkelser og annen forskning slår

fast at levestandarden på mange områder er ve-

sentlig lavere for innvandrere og deres barn enn

for majoritetsbefolkningen i Norge, selv om de al-

ler fleste, innvandrere inkludert, har god materiell

levestandard i et internasjonalt perspektiv. Leve-

kårsforskjeller finnes i alle samfunn, men hvis det

er et systematisk mønster at personer med inn-

vandrerbakgrunn opplever dårligere levekår enn

andre grupper i befolkningen, vil det være en ve-

sentlig samfunnsmessig utfordring – spesielt i

land med sterke egalitære normer. I et relativt

egalitært samfunn som det norske vil systematisk

dårligere levekår blant innvandrere forsterke opp-

levelsen av marginalisering, og det vil kunne

svekke livsmulighetene til innvandrernes barn.

Utvalget dokumenterer at innvandrere som

gruppe har lavere sysselsetting og inntekt enn

majoritetsbefolkningen, men at det er stor varia-

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 1

sjon etter landbakgrunn og til en viss grad botid

(se kap. 5 og 6). Mange av de store innvandrer-

gruppene har sysselsettingsrater som er vesentlig

lavere enn de nasjonale gjennomsnittstallene. Det

er som nevnt særlig innvandrere med flyktning-

bakgrunn som har problemer i det norske ar-

beidsmarkedet. Forskere fra Frischsenteret har

vist at riktignok stiger sysselsettingsratene bety-

delig de første årene etter bosetting, men denne

positive utviklingen stopper opp etter noen år. Sys-

selsettingen blant flyktninger flater ut eller vender

nedover etter om lag 7–10 års opphold i Norge

(se kap. 5 og 6). En rimelig forventning ville være

at det blir lettere å komme i/stå i arbeid over tid,

fordi bl.a. språkproblemer kan antas å avta etter

hvert. Disse funnene kan derfor virke overras-

kende. Dette mønsteret er til stede på tvers av bo-

settingskohorter, opprinnelsesland og kjønn (se

kap. 5 og 6). Lav sysselsetting betyr også lave hus-

holdsinntekter. Flyktninger som gruppe har

større sannsynlighet for vedvarende lavinntekt

enn andre grupper i samfunnet, med de følger det

har for andre levekårsforhold (se kap. 7). Barn av

innvandrerforeldre utgjør en stadig økende andel

av fattige barn i Norge. Mer enn halvparten av alle

barn i husholdninger med vedvarende lavinntekt

har innvandrerbakgrunn.

Når det gjelder

utdanning,

er innvandrere en

mer polarisert gruppe enn resten av befolknin-

gen: De er overrepresentert både blant dem med

høy utdanning og dem med lav. I Norge er for-

skjellen i skoleprestasjoner mellom innvandrere

og unge i den øvrige befolkningen noe større enn

gjennomsnittet for OECD-land (se kap. 4). Mange

voksne flyktninger har et kompetansenivå som lig-

ger vesentlig under gjennomsnittet i majoritetsbe-

folkningen, og de deltar relativt lite i utdanning og

annen opplæring. Innvandreres – inkludert flykt-

ningers – medbrakte kompetanse synes i liten

grad å verdsettes i norsk arbeidsliv, og de som har

tatt utdanning i Norge har høyere sysselsettings-

grad enn dem med samme utdanningsnivå fra ut-

landet (se kap. 4 og 5). Ved utgangen av 2016 vet

vi stadig lite om kvalifikasjonene til de flyktnin-

gene som kom i 2015, men indikasjoner fra Sve-

rige og fra tidligere ankomster til Norge fra

samme regioner, tyder på et relativt lavt utdan-

ningsnivå hos mange. I så fall vil de samme utfor-

dringene sannsynligvis gjelde for dagens flyktnin-

ger som for mange tidligere grupper.

Til sammenlikning ser det ut til at etterkom-

mere klarer seg vesentlig bedre innenfor utdan-

ning og arbeid. Samtidig er det en betydelig andel

gutter som ikke fullfører videregående opplæring.

Enkelte flyktninggrupper har også vesentlig

dårligere bolig- og helsesituasjon enn gjennom-

snittet av befolkningen, noe som igjen kan for-

sterke problemer når det gjelder andre levekårs-

forhold og vice versa (se kap. 7). Ved inngangen

til 2016 hadde hver tredje innbygger i Oslo inn-

vandrerbakgrunn, og i noen bydeler er andelen

med innvandrerbakgrunn over 50 pst. Boligsegre-

gasjonen er imidlertid lavere i Norge enn i Sve-

rige og Danmark, og bokonsentrasjonen har ikke

«getto-preg» (se kap. 7). Generelt er det sammen-

henger mellom årsaker til innvandring, boset-

tingsmønster, levekår og deltakelse i samfunnsli-

vet.

Likevel er det alt i alt grunn til å slå fast at

mange innvandrergrupper – også de fra land i

Asia, Afrika mfl. – har relativt gode levekår i

Norge: Mange eier sin egen bolig, og oppnår etter

en del års botid inntekter over lavinntektsgren-

sen. Det er også lite opphoping av helseproble-

mer. Samtidig er det flere trekk som vekker be-

kymring. Økningen i barnefattigdom i Norge er

nesten entydig knyttet til innvandring. Det er ri-

melig å anta at en del innvandrerbarn som vokser

opp i lavinntektsfamilier har et vanskelig utgangs-

punkt for sosial mobilitet gjennom livsløpet, og at

dette kan ha konsekvenser for deres forhold til

majoritetssamfunnet.

Undersøkelser utvalget har gjennomgått, ty-

der også klart på at diskriminering forekommer i

Norge, i både arbeids- og boligmarkedet (se kap.

7). Slike funn er en påminnelse om at integrasjon

er en toveisprosess. Integrasjon krever mye av

innvandrerne selv, men forutsetter også at de ikke

blir møtt av negativ forskjellsbehandling fra sam-

funnet for øvrig. Det er også viktig at innvandrere

bidrar på linje med befolkningen ellers til å opp-

rettholde de demokratiske tradisjonene i Norge,

både gjennom valgdeltakelse og gjennom engasje-

ment i sivilsamfunnet.

Selv om forskjellene i levekår mellom innvan-

drere og resten av befolkningen ikke er alarme-

rende i dagens Norge sammenliknet med andre

europeiske land, kan vedvarende lavinntekt, dis-

kriminering og lav deltakelse på fellesarenaer bli

en barriere for integrering. Varige og systema-

tiske forskjeller i levekår mellom befolknings-

grupper kan oppfattes som et tegn på at integre-

ringspolitikken ikke fungerer godt nok, men også

som et varsel om et negativt utviklingspotensial

når det gjelder samhold og samfunnsmessig tillit.

Tendensen til vedvarende lavinntekt og ustabil

sysselsetting blant flyktninger i Norge bryter med

likhetsidealene i det norske samfunnet og øker fa-

ren for bostedssegregering etter etniske skillelin-

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 1

jer. I tillegg til at økte sosiale kløfter er uheldig i

seg selv og for videreføring av den norske sam-

funnsmodellen, kan opphopning av sosiale proble-

mer i enkelte boligområder også bidra til sosial

uro og til at skepsisen til innvandring og innvan-

drere øker i majoritetsbefolkningen. Sysselsetting

og sosial mobilitet blant grupper med dårlige leve-

kår er derfor svært viktig, ikke bare av velferds-

og utjevningshensyn, men også med tanke på til-

litsbygging. Per i dag viser situasjonen i Norge et

sammensatt bilde. En del innvandrergrupper har

betydelig dårligere levekår enn resten av befolk-

ningen, mens etterkommere ser ut til å klare seg

vesentlig bedre. Selv om utvalget understreker

forbedringspotensialet i gjeldende integrasjonsre-

gime, er det like fullt viktig å ha et ambisjonsnivå

som er tilpasset realistiske mål, også kostnadene

tatt i betraktning. Økt økonomisk ulikhet er trolig

en uunngåelig konsekvens av økt flyktninginn-

vandring, selv med økt satsing på utdanning og ar-

beidsrettede tiltak. Det er imidlertid ubetinget vik-

tig å legge til rette for at innvandreres barn og

norskfødte etterkommere skal sikres de samme

mulighetene som barn i den øvrige befolkningen.

Sosial ulikhet – forskjeller i kultur og livsformer

Utvalget er bedt om å vurdere i hvilken grad fort-

satt høy innvandring kan komme til å påvirke sam-

hold og tillit i Norge og hvilken betydning kultu-

rell og verdimessig ulikhet kan ha i denne sam-

menhengen. Spørsmål knyttet til sammenbin-

dingskreftene eller «limet» i samfunnet har kom-

met sterkere på dagsordenen i Norge etter

århundreskiftet. Det er trolig flere grunner til det

enn kulturelle spenninger mellom innvandrere og

majoritet. Raske endringsprosesser som globali-

sering, individualisering, sekularisering og digita-

lisering representerer inngripende endringer i

menneskers livsverden og har medvirket til å

skape uro i deler av befolkningen når det gjelder

utviklingen videre. Kulturelt mangfold og verdi-

konflikter som følge av innvandring spiller trolig

sammen med disse andre forandringene på måter

som er lite håndgripelige og vanskelige å analy-

sere. Dette utvalget kan ikke analysere denne

kompliserte helheten. Vårt anliggende i denne

delen av mandatet er mer snevert å diskutere hvil-

ken innvirkning høy innvandring, særlig av flykt-

ninger, kan ha på mulighetene for å opprettholde

den samfunnsmessige tilliten velferdsmodellen er

avhengig av, og hvordan myndigheter og samfunn

kan bidra til å forebygge polarisering og konflikt:

Hvordan kan relativt homogene velferdsstater,

med høye ambisjoner om materiell trygghet, del-

takelse og sosial utjevning, håndtere utfordrin-

gene knyttet til kulturelt mangfold? I hvilken grad

er det

rimelig

å stille krav til kulturell tilpasning

når nykommere med lovlig opphold er inntekts-

sikret fra dag én? Hvordan reproduserer slike sta-

ter samfunnsmessig lojalitet, medvirkning og soli-

daritet under nye forhold? Med andre ord: Hvor-

dan kan man anerkjenne kulturelle forskjeller

uten samtidig å svekke de båndene som holder

samfunnet sammen?

Økt kulturelt og verdimessig (religiøst) mang-

fold har samme tosidige virkning som innvand-

ring mer allment: Det er en mulighet og en utfor-

dring, og det er en del forutsetninger som må

være til stede for at det skal være et tilfang sna-

rere enn et utgangspunkt for økte spenninger.

Dette er et normativt ladet temaområde, og det er

knapt mulig å finne både en analyse og en politisk

strategi som skaper bred konsensus.

Hvis den norske velferdsstaten i seg selv kan

sees som en viktig del av et samfunnsmessig lim,

reises nye problemstillinger når nye, større grup-

per av mennesker som ikke har hatt grunnsosiali-

seringen i landet, innvandrer og bosetter seg. I

den grad de oppfattes som representanter for kul-

turell forskjellighet, har særskilte behov og/eller

blir utsatt for samfunnsmessig marginalisering,

kan de også bidra til å utfordre både velferdssta-

tens virkemåte og fellesskapets legitimitetsgrunn-

lag.

«Tillit» er sårbart, og tillit er heller ikke en fast

størrelse. Tillitsnivået i samfunnet er vanskelig å

måle presist. Det kan argumenteres for at kom-

pleksiteten i moderne samfunn – uforståeligheten

av den avanserte teknologien samfunnet bygger

på, kommunikasjons-revolusjonen, globaliserin-

gen og ikke minst endringstempoet – stiller høy-

ere krav til generalisert tillit enn tidligere sam-

funnsforhold. Samtidig kan forutsetningene for å

opprettholde denne abstrakte tilliten være svek-

ket gjennom den samme kompleksiteten.

Det har vært og er tverrpolitisk oppslutning

om velferdsstatens grunnstruktur i Norge. Noe av

forklaringen på denne stabiliteten er trolig at den

norske arbeidslivs- og velferdsmodellen er foran-

kret i institusjonelle ordninger, har legitimitet og

bred representasjon, er støttet av organisasjonene

i arbeidslivet og sivilsamfunnet og over lengre tid

har levert gode resultater. Denne historisk ut-

viklede legitimiteten kan settes på prøve gjennom

to viktige mekanismer (se kap. 9). Hvis det viser

seg rent faktisk at modellen

fungerer dårligere

i en

situasjon med etnisk/kulturelt mangfold (og/eller

omfattende arbeidsmigrasjon) gjennom at ar-

beidsmarkedspolitiske eller velferdspolitiske mål-

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 1

settinger ikke innfris, kan modellens legitimitet

komme under press. For det andre kan støtten til

solidariske løsninger (universelle/sjenerøse vel-

ferdsordninger og likhetsorientert lønnsdan-

nelse) forringes ved at

befolkningen blir økonomisk

og kulturelt mer sammensatt:

Kanskje vil større de-

ler av majoritetsbefolkningen reservere full til-

gang til velferdsgodene for de norskfødte – eller

foretrekke private markedsløsninger – og færre

vil da trolig gi støtte til lønnsutjevning.

Sviktende tillit til nykommere i samfunnet kan

bunne i forskjellige ting. Et viktig spørsmål er om

det handler om

normer

eller

atferd.

Er det nykom-

mernes levemåte – religiøsitet og kulturuttrykk –

eller er det graden av deltakelse (i arbeidsliv og

sivilsamfunn) som eventuelt skaper misnøye? Og i

hvilken grad påvirker majoritetens forventninger

tillitsutviklingen?

Internasjonal forskning viser motstridende

funn når det gjelder disse spørsmålene. I Skandi-

navia argumenterer flere forskere for at det ikke

er etnisk mangfold i seg selv som er problemet,

men en kombinasjon av sosial ulikhet, økende kul-

turell heterogenitet og etnisk segmentering. Se-

gregering og opphopning av sosiale problemer i

innvandrertette områder er uheldig for den sam-

funnsmessige tilliten. Dette spørsmålet er ikke be-

lyst empirisk i norsk forskning, men det er grunn

til å tro at en kombinasjon av religion, tradisjon,

lav utdanning, lav yrkesdeltakelse og dårlige leve-

kår blant minoriteter samlet kan skape sosiale rea-

liteter som påvirker holdninger i majoriteten.

Statsviterne Per Mouritsen og Bo Rothstein leg-

ger vekt på utfordringen for den solidariske sam-

funnskontrakten i en sjenerøs velferdsstat: faren

for å underminere de

gjensidighetsnormene

sam-

funnsmodellens legitimitet er tuftet på (se disku-

sjon i kap. 9). I tråd med dette, vil et

samspill

mel-

lom økt kulturell og økonomisk ulikhet kunne på-

virke følelsen av samhold. Hvis de som systema-

tisk tilhører lavinntektsgruppene og i liten grad

deltar i arbeidslivet, også er de som oppleves som

kulturelt og verdimessig mest annerledes, kan til-

liten settes på prøve.

Et godt samfunn er avhengig av gjensidig tillit

mellom innbyggerne. Majoritetsbefolkningen har

et vesentlig ansvar for at tillitsbygging overfor inn-

vandrerbefolkningen skal lykkes. Eksempler på

radikalisering i muslimske miljøer er de facto et

tegn på sviktende tillit til det norske samfunnet i

enkelte grupper, men også langt mindre ytterlig-

gående tilbaketrekning fra samfunnet er uheldig

ut fra et integreringsperspektiv. Ansvarsplasserin-

gen i slike sammenhenger kan alltid diskuteres,

men det er uansett i samfunnets interesse å motar-

beide prosesser som kan utvikle seg til utmelding

og marginalisering. Innvandrere og deres etter-

kommere må få anerkjennelse fra majoriteten for

at de er en legitim del av det nasjonale fellesska-

pet. Oppbygging av tillit forutsetter et tydelig ar-

beid mot diskriminering. Diskriminering under-

streker manglende anerkjennelse og kan for-

sterke en utvikling av mistillit.

Det er få velprøvde og treffsikre politiske vir-

kemidler i dette farvannet. Politisk styring for å

oppnå samhold, tillit og oppslutning kan lett få util-

siktede konsekvenser. Myndighetene har like fullt

noen svært viktige indirekte redskaper til rådig-

het, nemlig de sentrale samfunnsmessige institu-

sjonene. Nyere forskning gir støtte til hypoteser

om at gode styringsprinsipper – upartiskhet, etter-

prøvbarhet og effektivitet – er helt sentralt for

dannelsen av samfunnsmessig tillit, i tillegg til so-

sialisering gjennom et likebehandlende utdan-

ningssystem. Tillit til politi og rettsvesen står i en

særstilling, men også tilliten til at det offentlige

forvalter samfunnets ressurser på en fornuftig

måte, er viktig. Denne institusjonelle tilliten er av-

gjørende for befolkningens vilje til å betale skatt,

som igjen er grunnleggende for finansieringen av

velferdsstaten. De institusjonelle forutsetningene

som ligger til grunn for høy tillit i norsk arbeidsliv,

kan også ha betydning for hvorvidt innvandrere

opplever at de likebehandles og respekteres på ar-

beidsplassen eller ikke. Mange av de typiske inn-

vandreryrkene kjennetegnes imidlertid av lav or-

ganisering og uryddige arbeidsforhold, noe som

kan gi grobunn for usikkerhet og mistillit.

Utvalget vil som hovedtilnærming anbefale at

den grunnleggende metoden for inkludering og

samfunnsmessig integrasjon som har virket i det

norske samfunnet gjennom mange år, også legges

til grunn overfor nye samfunnsborgere. I praksis

betyr dette å satse på at integrasjon av nye sam-

funnsmedlemmer og deres etterkommere gjen-

nom et økonomisk, sosialt og demokratisk med-

borgerskap på lengre sikt også vil virke overfor

innvandrere: at arbeid, sosiale rettigheter og

stemmerett, i tillegg til sosialisering gjennom sko-

len, vil dempe kultur- og verdimessige spenninger

over tid, og at den samfunnsmessige tilliten blir

skapt og gjenskapt under nye forhold som konse-

kvens av denne tilnærmingen.

Dette er langsomt virkende mekanismer som

vil ha størst effekt for etterkommerne. Etterkom-

mergenerasjonen i Norge er ennå ung, så noe en-

delig svar på hva som skjer over tid, har vi ikke.

Men det som finnes av forskning om etterkomme-

res tilpasning til norske forhold og liberal-demo-

kratiske grunnverdier, gir grunn til en viss opti-

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 1

misme (se kap. 9). Barn av innvandrere har bety-

delig sosial mobilitet ved hjelp av utdanning. Ikke

alle sosioøkonomiske forskjeller utjevnes, men et-

terkommeres sosiale oppdrift er vesentlig høyere

enn for majoritetsungdom med tilsvarende bak-

grunn, og forskjellene fra majoriteten minsker. Et-

terkommerne beveger seg også langt i retning

majoritetsungdom når det gjelder viktige verdis-

pørsmål som likestilling og homofili. Prosessen

der etnisk tilhørighet blir gradvis mer irrelevant

for livsmulighetene, ser ut til å være på rett spor

for store grupper. Likevel ser det ut til at tilpasnin-

gen når det gjelder samfunnsmessig tillit har kom-

met kortere enn på andre områder etter en gene-

rasjon. Tilpasningsprosessen skjer tilsynelatende

i ulik takt langs forskjellige dimensjoner: Økono-

misk «opphenting» og tilegnelse av samfunnsmes-

sige normer og verdier går raskere enn endringen

når det gjelder tillit.

For å lykkes i å opprettholde et høyt tillitsnivå i

det norske samfunnet, er det avgjørende at ny-

kommere inkluderes på de sentrale samfunnsare-

naene. En god politikk for å skape tillit og dempe

potensialet for konflikt og polarisering vil i Norge

måtte bygge på en aktiv levekårspolitikk – kvalifi-

sering og aktivisering for arbeid; grunnleggende

utdanning; tilretteleggelse for representasjon; ak-

tiv motarbeiding av diskriminering og utvikling av

samhandlingsarenaer i sivilsamfunnet. Utvalget

har ønsket å legge vekt på å følge dette som ho-

vedtilnærming.

I tillegg til den institusjonelle hovedtilnærmin-

gen – satsing på langsomme utjevnings- og sosiali-

seringsmekanismer – påpeker utvalget like fullt at

det kan være nødvendig også å utvikle en tydeli-

gere politikk for forventnings- og normdannelse

på kortere sikt. Utvalget anbefaler myndighetene

å utarbeide nasjonale retningslinjer for utdan-

ningssektoren og offentlig tjenesteyting. Slike ret-

ningslinjer kan knytte seg til bruk av religiøse

symboler, der ansiktstildekkende plagg står i en

særstilling, og til krav om fritak fra undervisning

eller arbeidsoppgaver som kan hindre integrasjon

i arbeids- og hverdagslivet. Det bør være noen

klare grenser for hvor mye den enkelte kan kreve

at omgivelsene skal tilpasse seg hans eller hennes

spesielle behov. Felles nasjonale retningslinjer på

disse sentrale områdene kan være en hjelp for in-

stitusjonenes ansatte i de konkrete situasjonene

der beslutninger må tas, og det vil også fremme li-

kebehandling på tvers av regioner. Tre utvalgs-

medlemmer har ønsket andre prinsipielle vurde-

ringer på området kultur, samhold og tillit (se kap.

9.9.).

Normer for hva som ansees som akseptabel at-

ferd på samfunnets felles arenaer har vært og er

kontroversielt. Det vil være stor uenighet om både

innhold og omfang i slike retningslinjer. Utvalget

ser ikke dette som noe problem. Åpen debatt om

diskriminering av minoriteter på den ene siden og

samhandlingsproblemer, verdikonflikter og intern

undertrykking i minoriteter på den andre siden,

er nødvendig for å utvikle samfunnsmessig tillit

og videreutvikle demokratiet. Viktige verdikon-

flikter fortjener oppmerksomhet og saklig debatt.

Trolig betyr debatten i seg selv mye for gjensidig

tilvenning og nytenkning, selv om polarisering og

høy temperatur på kort sikt kan skape pessi-

misme. Konflikter kan ikke avskaffes, og de er en

uomgjengelig ingrediens i utviklingen av tillit og

integrasjon.

Utvalget legger til grunn at det er mulig å opp-

rettholde opplevelsen av tillit og samhold i det

norske samfunnet, også under forhold med «høy

innvandring», men anerkjenner at dette kan være

krevende. To forhold avgjørende for å lykkes: Om-

fanget av innvandringen må over tid være i sam-

svar med absorberingskapasiteten i arbeidsmar-

kedet og i velferdssystemet, og nykommere må

inkluderes på de sentrale arenaene i samfunnet.

Heri ligger det store og løpende utfordringer for

norske politikere og organisasjoner, og nye og

mer treffsikre redskaper vil måtte utvikles gjen-

nom systematisk prøving, kunnskapsinnhenting

og politiske brytninger. Norske politikere har på

tvers av blokkene støttet både en videreføring av

grunntrekkene i den norske velferdsmodellen og

en humanitært orientert flyktningpolitikk basert

på gjeldende internasjonale konvensjoner. Det vil

også i fortsettelsen måtte være en kontinuerlig ba-

lansegang mellom disse hensynene.

Justeringer i arbeids- og velferdspolitikken – kort og

lengre sikt

Når det gjelder mandatets problemstillinger knyt-

tet til virkemidlenes treffsikkerhet og mottaks- og

integreringsapparatets funksjonsdyktighet, legger

utvalget vekt på å se de ulike stadiene i sammen-

heng, og å fremme kombinerte løsninger for økt

sysselsetting og integrasjon. I utvalgets mandat er

høy innvandring en forutsetning for analysene, og

det legges til grunn at flyktninger og deres fami-

lier utgjør en stor andel av innvandringen.

Utvalgets oppgave er altså å anbefale justerin-

ger eller forbedringer av integrasjonspolitikken,

for å sikre at velferdsordningene kan oppretthol-

des på et høyt nivå i en situasjon med stor til-

strømning av flyktninger. Utvalget anerkjenner at

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 1

det er en sammensatt og vanskelig oppgave. Uav-

hengig av antall asylsøkere og flyktninger står vel-

ferdsstaten overfor en periode med voksende for-

sørgerbyrde gjennom aldring av befolkningen –

kombinert med en mer usikker finansiering. Et

høyt antall nykommere med svake eller usikre ar-

beidsmarkedskvalifikasjoner, som ikke snakker

norsk og som vil oppfatte vesentlige sider ved det

norske samfunnet som fremmed, er en tilleggsut-

fordring (se kap. 8). Regjeringen legger våren

2017 fram en ny perspektivmelding (se kap. 2).

Perspektivmeldingen vil belyse viktige utfordrin-

ger for norsk økonomi, for offentlige finanser og

for videreføring av de norske velferdsordningene.

Norge har en omstillingsdyktig og produktiv øko-

nomi med en godt kvalifisert arbeidsstyrke og

høy yrkesdeltakelse. Stigende levealder fører til at

befolkningen gradvis vil eldes både i Norge og i

de fleste andre industriland. Høy levealder er et

tegn på et godt samfunn. Samtidig kan en økende

andel eldre i befolkningen belaste offentlige fi-

nanser hvis avgangsalderen fra arbeidslivet ikke

endrer seg tilsvarende. Pensjonsfondet må forven-

tes å bidra mindre til finansieringen av offentlige

utgifter målt i forhold til verdiskapingen i fast-

landsøkonomien. Disse utfordringene forsterkes

dersom også en økende andel av befolkningen i

yrkesaktiv alder blir stående utenfor arbeidslivet.

Flere innvandrere i Norge betyr at deres tilpas-

ning i arbeidslivet blir svært viktig også for utvik-

lingen i norsk økonomi og offentlige finanser.

Siden utvalget har «høy innvandring» som pre-

miss for analysene og er bedt om å vurdere juste-

ringer og forbedringer i integrasjonspolitikken, er

det viktig å være klar over potensielle priorite-

ringskonflikter som kan oppstå mellom kvalitet og

omfang når det gjelder offentlige tiltak.

Enhver realistisk økonomisk ramme vil be-

grense politikkens ambisjoner. Utvalget har ikke

hatt mulighet til å tallfeste eller drøfte en slik

ramme nærmere og har ikke beregnet hva de

foreslåtte tiltakene vil medføre av kost- eller nytte-

effekter. Utvalget har imidlertid gjort noen bereg-

ninger som viser forholdet mellom nytte og kost-

nader i utdanningstiltak (se kap. 4).

Bevisstheten om en økonomisk ramme er like

fullt en årsak til at flere av utvalgets anbefalinger

kan framstå som relativt nøkterne. Premisset om

høy innvandring har trukket i samme retning,

særlig fordi utvalget legger til grunn at en større

del av innvandrerne enn tidligere vil være flykt-

ninger. Det er en åpenbar konflikt mellom sjene-

røse tilbud til den enkelte flyktningen og antall

flyktninger som kan nyte godt av disse tilbudene.

Skal rammen brukes opp på raus hjelp til ganske

få eller på nøktern hjelp til ganske mange?

Det hører med i dette bildet at kostnaden ved

å integrere flyktninger for den øvrige befolknin-

gen vil være høyere i Norge enn i mange andre

land. Det følger av ambisjonen om å videreføre en

relativt jevnt fordelt levestandard som i historisk

og global sammenheng er på et svært høyt nivå.

Da må innvandrernes levestandard relativt raskt

opp på det norske nivået. For en del innvandrere

er det urealistisk å regne med at de vil klare dette

selv gjennom arbeid. I så fall må en betydelig inn-

tektsutjevning skje ved overføring fra norskfødte

via skatter eller kutt i offentlig velferd. Den nor-

ske velferdsstaten krever at de yrkesaktives ar-

beidsinnsats finansierer ikke bare de yrkesaktives

forbruk, men også forbruket til innbyggere som

ikke jobber, og samfunnets fellesgoder. Den er

derfor sårbar for en økning i andelen av befolknin-

gen som må forsørges av offentlig velferd, enten

dette skjer ved økning av andelen eldre, vekst i an-

tall uføre, arbeidsledige og syke, svak gjennom-

strømning i utdanningssystemet eller innvandring

av voksne med svak kompetanse og produktivitet.

Utvalget vil påpeke at det ikke finnes noen en-

kle grep som setter Norge i stand til å ta imot et

svært høyt antall flyktninger, uten at dette vil gå ut

over fordeling eller velferd. Grensene for

systemets bæreevne – der justeringene vil måtte

være så omfattende at vi beveger oss over i en an-

nen type samfunnsmodell – vil ikke være mulig å

fastsette presist, og en rekke politiske valg vil

virke inn og avgjøre hvorvidt et slikt «vende-

punkt» eventuelt vil inntreffe. «Bæreevne» er ikke

noen absolutt økonomisk størrelse. Politiske be-

slutninger om utforming av velferdsytelser, skatt,

lønn og andre forhold som påvirker balansen i mo-

dellen er en kontinuerlig prosess, hvor politikken

løpende vil kunne tilpasses endrede forutsetnin-

ger og behov. Modellens bærekraft er således i

siste instans avhengig av politiske prioriteringer.

Utvalget har valgt å dele denne mer framtids-

rettede delen av utredningen i to: For det første

kommer utvalget med vurderinger og anbefalin-

ger for forbedringer av det integrasjonsregimet

Norge har nå. For det andre presenteres en mer

overgripende, analytisk del, der vi ved hjelp av tre

overordnede tilnærminger, viser hvordan en ulik

vekting og kombinasjon av forskjellige tilnærmin-

ger kan være gjenstand for politiske valg, med

ulike risikofaktorer knyttet til de forskjellige alter-

nativene.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 1

1. Forbedringer i det gjeldende regimet

Det har vist seg vanskelig å finne tilstrekkelig ef-

fektive og treffsikre arbeidsmarkedstiltak for å in-

kludere flyktninger – særlig dem med lave kvalifi-

kasjoner – i norsk arbeidsliv (se kap. 5). Like fullt

er det rom for forbedringer og justering i det inte-

grasjonsregimet Norge har nå, for å kunne oppnå

målsettingen om å bevare samfunnsmodellens ho-

vedtrekk og samtidig motta «et høyt antall» flykt-

ninger. Så langt må tiltakene som har vært an-

vendt, betraktes som moderat vellykkede, selv om

nye ordninger som introduksjonsprogrammet de

senere årene har representert en fruktbar ny-

tenkning på feltet. Selv om opphentingen er bety-

delig blant etterkommere av innvandrere, dvs. at

forskjellen i sysselsetting mellom denne gruppen

og andre ungdommer er vesentlig redusert, er det

stadig et betydelig gap når det gjelder innvandrer-

generasjonen. I et scenario med

vedvarende høy

innvandring

av personer med lave kvalifikasjoner

vil behovet for å gjøre forbedringer og effektivise-

ringer være presserende. Særskilte problemstil-

linger knyttet til denne typen høy innvandring

dreier seg dels om en potensiell svekkelse av det

organiserte arbeidslivet, dels om framvekst av

økonomiske gråsoner preget av manglende kon-

trakter, underbetaling og svart arbeid. I tillegg

kommer presset på velferdsytelsene og de direkte

utfordringene for velferdssystemets bærekraft.

Hvis norske myndigheter ikke klarer å motvirke

disse utviklingstendensene, kan det i tillegg til de

økonomiske effektene bidra til å svekke den sam-

funnsmessige tilliten. For å sette velferdsstaten i

stand til å møte økt innvandring må integrerings-

evnen styrkes. Det er derfor viktig å identifisere

de trekk og mekanismer ved den norske velferds-

og arbeidslivssystemet som utfordres av høy inn-

vandring, og å vurdere hva som kan gjøres for at

det skal bli mer motstandsdyktig og i større grad

tjene som en ressurs i håndteringen av disse utfor-

dringene.

Aktivisering og arbeidslinje

Det er så godt som konsensus i Norge om betyd-

ningen av «arbeidslinja» for å opprettholde den

norske samfunnsmodellen. Høy sysselsetting sik-

rer verdiskaping og bidrar til å finansiere velferds-

staten. Betydningen av å satse tungt på arbeids-

livsintegrasjon av innvandrere er derfor like ukon-

troversielt. For den enkelte gir arbeid en mulighet

til forsørgelse og styring av eget liv. I tillegg gir ar-

beid tilgang til sosialt miljø, kompetansebygging,

læring av språk og kultur og bedre helse. For

samfunnet som helhet er arbeidsdeltakelse fra

flest mulig samfunnsborgere en forutsetning for å

finansiere sjenerøse velferdsordninger for dem

som ikke kan arbeide. Finansieringen av velferds-

staten i Norge baserer seg tungt på inntekter som

skapes gjennom arbeid via direkte og indirekte

beskatning.

Innvandrere fra de fleste land i Asia, Afrika

mfl. (landgruppe 3) har erfaringsmessig relativt

lav yrkesdeltakelse, og de forsørges derfor i

større grad enn andre grupper av det offentlige i

stedet for av eget arbeid (se kap. 5 og 6). I hvilken

grad flyktningene vil lykkes i å komme i arbeid,

avhenger av den enkeltes kompetanse og alder, si-

tuasjonen på arbeidsmarkedet og de økonomiske

insentivene til å søke arbeid – som for andre grup-

per i befolkningen – og det vil påvirkes av hvor

vellykket integreringspolitikken er.

I Norge har den aktive arbeidsmarkedspolitik-

ken forsøkt å bøte på både problemer med man-

glende kvalifikasjoner og svake arbeidsinsentiver

for en del trygdemottakere. Man har forsøkt både

å imøtekomme tilgjengelighetskravet og å over-

vinne kvalifikasjonsbarrierene. Utvalget har måt-

tet spørre seg om kombinasjonen av tiltak har

vært feil vektet eller for dårlig koplet, om man

ikke har satset nok, eller om utfordringene rett og

slett har vært for store gitt arbeidsmarkedets ab-

sorberingsevne, velferdsmodellens innretning og

det omfattende tilbudet av (billig) arbeidskraft fra

nye EU-land. Selv under høykonjunkturen på be-

gynnelsen av 2000-tallet klarte man ikke å redu-

sere sysselsettingsgapet mellom innvandrere og

majoritetsbefolkningen i vesentlig grad.

Utvalget mener at hovedgrepene som ble an-

befalt i NOU 2011: 7 –

aktivisering, kvalifisering

tilrettelegging

– stadig er helt sentrale når målet er

å integrere lavt kvalifiserte innvandrere i det nor-

ske arbeidslivet. Aktivisering representerer en

dreining fra rene inntektsoverføringer til mer sys-

tematisk satsing på tilbud om aktivitet i form av til-

passet arbeid eventuelt med arbeidsrettede lønns-

tilskudd og/eller kvalifisering, kombinert med

graderte ytelser og aktivitetskrav knyttet til helse-

relaterte stønadsbehov. Utvalget mener at aktivi-

sering i størst mulig grad bør gjelde i inntekts-

sikringsordningene allment, og at slike krav bør

håndheves med styrke og konsekvens. Det er po-

tensielt økonomiske gevinster ved mer systema-

tisk aktivisering, men aktivitetstilbud er også vik-

tig av hensyn til integrasjon og helse for den en-

kelte. Utvalget mener det stadig finnes et betyde-

lig forbedringspotensial i gjennomføringen, ikke

minst når det gjelder samordning, kopling og pro-

gresjon mellom ulike ledd i tiltakskjeden. Drei-

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 1

ning av kontantoverføringer mot tjenester kan

også videreutvikles.

Tilrettelegging for å få arbeidsgivere til å an-

sette personer med lave kvalifikasjoner og usikker

produktivitet, har blitt enda viktigere siden 2011

på grunn av den omfattende tilstrømningen av

flyktninger i 2015, men også fordi norske arbeids-

givere fortsatt har et stort arbeidskrafttilbud til-

gjengelig gjennom innvandring fra EU-land. Disse

vil for arbeidsgivere ofte framstå som mindre risi-

kofylt å rekruttere enn flyktninger. Lønnstilskudd

kan være et tiltak som demper arbeidsgiveres ri-

siko, samtidig som det bør sees nærmere på ulike

former for praksis i arbeidslivet kombinert med

tydelige mål om kvalifisering og kompetansehe-

ving.

Utdanning og kvalifisering

Utvalget mener det er nødvendig å legge større

vekt på utdanning og kvalifisering som ledd i en

langsiktig integrasjonsstrategi. Ett utvalgsmedlem

har her gjennom en merknad ønsket en annen til-

nærming (se kap. 10.3.). Erfaringsmessig har

flyktninger større problemer enn andre innvan-

drergrupper i det norske arbeidslivet, og en av de

viktigste grunnene til det er mangel på utdanning

og kvalifikasjoner som etterspørres i det norske

arbeidsmarkedet. Satsing på kvalifisering blir

enda viktigere når norsk økonomi går inn i en pe-

riode med svekket etterspørsel og skjerpet kon-

kurranse om jobber med lave krav til kvalifikasjo-

ner.

Utvalget ser derfor satsing på mer

effektiv

ut-

danning og kvalifisering som en nøkkelfaktor for å

øke sysselsettingen av flyktninger i norsk arbeids-

liv, og i en del tilfeller vil dette kreve mer langsik-

tige utdanningsløp. Investering i kompetanse vil

dermed også være en nøkkel til å bedre situasjo-

nen for denne gruppen når det gjelder andre leve-

kårsmål. Utdanning er et sentralt virkemiddel når

det gjelder kvalifisering til, og mobilitet i, arbeids-

livet, funksjonsdyktighet i samfunnet og utvikling

av tillit hos den enkelte.

Når utvalget legger såpass stor vekt på å oppri-

oritere utdanning og kvalifisering blant flyktning-

gruppene, er det flere grunner til det. Forskning

viser at sysselsettingen blant innvandrere og de-

res etterkommere er høyere jo høyere utdanning

de har, selv om den like fullt er lavere enn for den

øvrige befolkningen – på alle utdanningsnivåer.

Innvandrere som har tatt utdanningen i Norge,

har også vesentlig høyere sysselsetting enn inn-

vandrere med samme utdanningsnivå fra utlandet

(se kap. 4 og 5). Denne merverdien av norsk ut-

danning gjelder i særlig grad flyktninger. Dette

kan tyde på at påbygging av utenlandsk utdanning

med noe utdanning fra Norge kan ha høy sam-

funnsøkonomisk lønnsomhet. Utvalget anbefaler

følgelig å satse på dette. Det er vesentlig at inn-

vandrere får godkjent sin medbrakte utdanning.

Utdanning og kvalifisering er imidlertid kost-

bare og til dels langsiktige virkemidler. Den sam-

funnsøkonomiske lønnsomheten avhenger i stor

grad av en usikker sysselsettingseffekt og av hvor

lang tid det tar å fullføre utdanningen (se kap. 4).

Utvalget understreker derfor betydningen av ef-

fektive løsninger i form av differensierte tilnær-

minger og kompletterende løp.

For å motvirke at innvandrere som kommer

som barn og norskfødte etterkommere av innvan-

drere stiller med et dårligere utgangspunkt enn

andre barn, vil utdanningssektoren være avgjø-

rende. Skolen har en nøkkelfunksjon i å sikre

kunnskap som jevner ut mulighetene for sam-

funnsdeltakelse og læring, og å sørge for normativ

og verdimessig sosialisering, som kan styrke følel-

sen av gjensidig tillit og tilhørighet. For ungdom

med innvandrerbakgrunn kan det å lykkes i skole

og høyere utdanning være særlig viktig, fordi de

ofte står svakere enn majoritetsungdom når det

gjelder nettverk og andre ressurser («kulturell og

sosial kapital»). Studier viser også at både innvan-

drere og deres etterkommere som kan skilte med

høyere utdanning fra Norge, i mindre grad enn

andre opplever negativ forskjellsbehandling på ar-

beidsmarkedet (se kap. 7).

Forskning viser at det i et livsløpsperspektiv er

samfunnsmessig lønnsomt å investere betydelig i

utdanning tidlig i livet (se kap. 4). Etterkommere

av innvandrere og barn som innvandrer i svært

ung alder, vil kunne nye godt av det generelle bar-

nehage- og skoletilbudet i Norge. Det er på kort

og lang sikt svært viktig at også disse barna lyk-

kes i skolen, og mye tyder på at kvaliteten i oppføl-

gingen av dem kan forbedres. Utvalget har identi-

fisert noen barrierer som barn og unge som inn-

vandrer til Norge, møter i dagens utdanningssys-

tem, og foreslår at myndighetene utvikler kunn-

skapsbaserte tiltak for en mer effektiv overgang

til det norske skolesystemet, og at det satses vi-

dere på å øke barnas deltakelse i utdanning før og

etter den obligatoriske grunnskolen.

Introduksjonsprogrammet er myndighetenes

viktigste redskap for å få nyankomne flyktninger

raskt i arbeid eller utdanning, med mål om at de

skal bli økonomisk selvstendige hurtigst mulig.

Utvalget mener at introduksjonsprogrammet bør

styrkes når det gjelder både organisering, innhold

og kopling til arbeidslivet. Utvalget understreker

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 1

at det er et betydelig behov for bedre samordning

mellom ulike sektormyndigheter, ikke minst mel-

lom utdannings- og arbeidsmarkedsmyndighe-

tene. I tillegg understreker utvalget behovet for

standardiserte moduler, slik at tilbudet blir kvali-

tetssikret på landsbasis.

Norskopplæringen for voksne blir ofte framhe-

vet som en flaskehals i integreringsprosessen.

Personer med dårlige norskkunnskaper kan i liten

grad nyttiggjøre seg tilbudene i Arbeids- og vel-

ferdsetaten. Flere utredninger har påpekt at

norskopplæringen bør bli mer tilpasset og at man

i større grad bør tilby språkopplæring knyttet til

arbeid og i sammenheng med ordinær utdanning.

Flere andre utvalg har anbefalt at lærerkompetan-

sen bør styrkes (se kap. 4).

Flyktninger er en svært heterogen gruppe når

det gjelder utdanningsbakgrunn, og favner alt fra

analfabeter til personer med doktorgrad. Utvalget

vil sterkt understreke betydningen av tidlig kart-

legging av utdannings- og kompetansenivået hos

de nyankomne, for å kunne effektivisere tilpas-

ning av utdannings- og kvalifiseringstilbudet. Tid-

lig registrering og eventuell godkjenning av med-

brakt utdanning kan hindre passivisering og redu-

sere offentlige utgifter på lengre sikt. Utvalget me-

ner det bør utvikles utdanningsløp som kan gi

rask komplettering av innvandreres medbrakte

yrkeskvalifikasjoner og utdanning. Innvandrere

med liten eller ingen grunnleggende utdanning el-

ler yrkeserfaring bør få et tilpasset grunnskoleløp

som vektlegger norsk språk og ferdigheter som er

nødvendige i arbeids- og samfunnslivet, og som

samtidig kvalifiserer for videregående opplæring.

Slike utdanningsløp bør påbegynnes og så langt

som mulig gjennomføres innenfor introduksjons-

programmet.

Mottak og bosetting

Det er ikke innenfor utvalgets mandat å komme

med forslag til selve organiseringen av mottaks-

systemet. Situasjonen når det gjelder mottak, har i

2016 vært preget av det store antallet asylsøkere

som kom høsten 2015. De høye ankomsttallene

har skapt en rekke utfordringer, både sett fra den

enkelte søkers perspektiv, for kommunene og for

staten. Det er en økende politisk bevissthet om at

det bør tilrettelegges for tidlig innsats i asylsøker-

løpet, særlig når det dreier seg om barn. Også i

Norge har det den senere tid skjedd en utvikling i

retning mer arbeidsretting, flere aktiviteter og

større krav til egeninnsats.

Utvalget understreker betydningen av norsk-

opplæring, informasjon om norske samfunnsfor-

hold og kompetansekartlegging for voksne i mot-

tak, også for dem som venter på svar på søknaden.

Utvalget er også opptatt av at barn og unge i mot-

tak kommer raskt inn i det ordinære tilbudet i bar-

nehage og skole, av hensyn til deres livskvalitet

og språkutvikling.

Når det gjelder bosettingsordningen for flykt-

ninger, tar utvalget utgangspunkt i at denne fort-

satt skal bygge på frivillige avtaler med kommu-

nene – så langt det går – for å få bosatt alle det er

behov for. Den store tilstrømningen i 2015 og på-

følgende bosettingsrekord i 2016 har vist at kom-

munene har evne til ekstrainnsats under uvanlige

forhold. Imidlertid bør det utarbeides en bered-

skapsordning i tilfeller der kommunene ikke til-

byr nok plasser og svært mange flyktninger må

vente lenge på bosetting. Utformingen av en slik

ordning, og hvilke konsekvenser den kan ha for

ansvarsdelingen mellom stat og kommune, må

utredes. Utvalget har ikke hatt kapasitet til å vur-

dere organisatoriske spørsmål, men peker på at

det er behov for en helhetlig analyse av sammen-

henger, flaskehalser og samordning når det gjel-

der asylsaksbehandling og mottakssystem for

asylsøkere samt utforming av ordningen med bo-

setting av flyktninger og introduksjonsprogram

mv. i kommunene.

Helhetlig tilnærming

Oppsummert vil utvalget understreke betydningen

av å utvikle en mer helhetlig kjede av tiltak som

mobiliserer aktørene og utnytter tilpasningsevnen

i arbeidslivs- og velferdsmodellen. Utvalget ønsker

med endringsforslagene å understreke betydnin-

gen av å starte integrasjonsprosessen så tidlig som

mulig, samtidig som man bør være forsiktig med å

gi de mest attraktive tilbudene (utdanning og ar-

beidstillatelse) til dem med minst sannsynlighet

for varig opphold. Dette er ingen lett balansegang.

Videre understreker utvalget betydningen av å få

leddene i tiltakskjeden til å henge bedre sammen

og gi muligheter for differensierte, langsiktige,

men ikke nødvendigvis langvarige kvalifiserings-

og integreringsløp. Satsing på arbeid og utdan-

ning/kvalifisering bør i større grad sees i sammen-

heng og i størst mulig grad inngå i introduksjons-

programmet.

Utvalget mener det er et forbedringspotensial i

det eksisterende integrasjonsregimet, og det er en

stor gevinst ved alle som kommer i arbeid. Ambi-

sjonene om å øke sysselsettingen blant flyktnin-

ger er en viktig målsetting, men må vurderes opp

mot investeringskostnadene. Tiltak rettet mot

flyktninger bør så langt mulig ikke ta form av sær-

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 1

tiltak. Noen av tiltakene som foreslås, vil også

være relevante for andre grupper som står langt

fra arbeidslivet.

2. Overordnede tilnærminger – politiske valg

De samfunnsøkonomiske framskrivningene un-

derstreker betydningen av å øke sysselsettingen,

særlig blant flyktninger (se kap. 8). Dette er viktig

av hensyn til velferdsmodellens bærekraft både i

økonomisk og politisk forstand, og det er viktig av

hensyn til den enkelte innvandreren. Varig uten-

forskap vil øke ulikhetene og de sosiale skillene i

det norske samfunnet, øke risikoen for uro, mistil-

lit og konflikt, og det vil kunne svekke velferdsmo-

dellens og det politiske systemets legitimitet. Det

er ikke tvil om at den innsatsen som må til for å

øke sysselsettingen blant flyktninger i Norge ve-

sentlig, vil være kostbar og krevende. Vi har i de

konkrete anbefalingene forutsatt at det er mulig å

videreutvikle dagens hovedinnretning på velferds-

modellen i Norge, med en kombinasjon av relativt

høy grunnsikring, høy yrkesaktivitet og aktiv inn-

sats for å videreutvikle en kvalifisert arbeids-

styrke.

I det eksisterende norske integrasjonsregimet

har myndighetene gradvis beveget seg fra en poli-

tikk der rettighetsfestet grunnsikring har vært do-

minerende til i stadig sterkere grad å legge vekt

på sysselsettingsfremmende tiltak. Det har følge-

lig allerede vært rom for å justere tilnærmingen til

integrasjon av innvandrere innenfor rammene av

den norske velferdsmodellen.

For å tydeliggjøre politiske handlingsalternati-

ver har utvalget formulert tre overordnede tilnær-

minger som vi har kalt

rettighetsorientert universa-

lisme, markedsorientert tilpasning

sosial investe-

ring.

De tre tilnærmingene har ulik innretning:

Den første er konsentrert om velferdsrettigheter,

inntektssikring og utjevning av levekår; den andre

har hovedvekten på arbeidsmarkedets virkemåte,

lønnsdannelse og fleksibilitet; og den tredje til-

nærmingen legger hovedvekt på investering i

kompetanse, kvalifikasjonsutvikling og sosial kapi-

tal. Det norske integrasjonsregimet, slik det fram-

står i dag, utgjør allerede en pragmatisk kombina-

sjon av disse sporene. Nye koplinger av strategier

og virkemidler vil trolig trengs for å ruste model-

len til å tåle økt omfang, takt og endret sammen-

setning av innvandringen, gitt ulike utviklings-

scenarioer for norsk økonomi og samfunn. Målet

for utvalget har vært å tydeliggjøre premisser for

politiske valg av strategi. En mer systematisk eva-

luering og innhenting av kunnskap om hva som

virker, vil være en viktig forutsetning for å lykkes.

Alle tilnærmingene inkluderer politiske virke-

midler, som i ulik grad allerede er tatt i bruk i den

norske blandingsmodellen. Utdanning, inkludert

sterkt subsidierte barnehager for de minste

barna, og vektlegging av kvalifisering og attføring

for voksne arbeidstakere har elementer av sosial

investering. Introduksjonsprogrammet for flykt-

ninger, egne arbeidsmarkedstiltak for minoritets-

språklige, og en lang rekke mer avgrensede pro-

sjekter rettet mot innvandrere som står langt fra

arbeidsmarkedet, gjenspeiler denne tilnærmingen

på integreringsområdet. Samtidig er minste-

sikringsnivået i det norske samfunnet relativt sje-

nerøst, med høye minsteytelser innen uføretrygd,

arbeidsavklaringspenger, sykepenger og dagpen-

ger. Alle disse trekkene samsvarer med den uni-

verselle, rettighetsbaserte tilnærmingen. Det stil-

les likevel aktivitetskrav til mottakerne av mange

av disse ytelsene. Dette gjelder oppfølgingskra-

vene i de fleste langtidsytelsene, og aktivitetsplik-

ten for mottakere av økonomisk sosialhjelp. Ar-

beidslinja i velferdsstaten, som blant annet inne-

bærer at det skal lønne seg for flest mulig å ar-

beide, er i tråd med både en markedsorientert til-

nærming og solidariske normer som ligger til

grunn for velferdsstatens framvekst – «gjør din

plikt, krev din rett».

Det er risikofaktorer knyttet til alle tilnærmin-

gene. For eksempel vil en sterkere prioritering av

velferdsrettigheter og inntektssikring i tråd med

den første tilnærmingen kunne føre til lavere sys-

selsetting, økt skattebyrde og i verste fall «subsidi-

ert isolasjon» eller segregering. Den markedsori-

enterte tilnærmingen vil kunne øke lavlønnskon-

kurransen og presse ned lønnsnivået i utsatte

bransjer. Som følge av dette kan også ytelsesnivå-

ene måtte senkes for at det skal lønne seg å jobbe,

med risiko for økt fattigdom og marginalisering

som følge. Strategier bygd på «sosial investering»

er svært ressurskrevende med hensyn til både

økonomi, administrasjon og personell. Den stiller

også store krav til motivasjon hos «brukerne».

«Feilinvesteringer» og sviktende resultater vil

tære på systemets legitimitet.

Hensikten med de overordnede tilnærmin-

gene er å vurdere sammenhenger mellom premis-

ser, tiltaksstrategier og mulige utfall av politiske

valg når myndighetene framover skal tilpasse inte-

grasjonspolitikken til andre økonomiske og sosi-

ale forutsetninger. Hvordan man vil styrke evnen

til integrering, avhenger av hva man betrakter

som de viktigste arenaer, forutsetninger og virke-

midler i integreringsarbeidet.

De tre overordnede tilnærmingene kan gi opp-

hav til ulike retninger for velferdsstatlig reform

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 1

for å styrke integreringskapasiteten i årene som

kommer. Behovet for tilpasninger og eventuelt

mer grunnleggende dreininger vil være avhengig

av hva som skjer i norsk økonomi, av omfang og

sammensetning av innvandringen og av hvor godt

norske myndigheter lykkes med en kraftigere sat-

sing på integrasjon i arbeids- og samfunnslivet.

Hvis de mer kortsiktige reformene utvalget har

anbefalt innenfor det eksisterende integrasjonsre-

gimet ikke lykkes godt nok, vil nye strategier

høyst sannsynlig presse seg fram. Med andre ord,

hvis satsingen på kvalifisering og utdanning – «so-

sial investering» – kombinert med arbeidsrettede

tiltak ikke fungerer etter hensikten, vil trolig en

kombinasjon av reduserte velferdsytelser og økt

skattenivå komme på dagsordenen. Dersom lav-

lønnskonkurransen blir mer omfattende over tid,

vil det gjøre aktivisering vanskelig. Jo mer utvik-

lingen nærmer seg det rendyrkede markedsalter-

nativet, jo vanskeligere vil det være å opprettholde

den eksisterende arbeidslivs- og velferdsmodel-

len. Hvis vesentlige kutt i ytelser blir nødvendig i

framtiden, vil det også være politiske valg knyttet

til om disse skal ramme alle samfunnsborgere, el-

ler om det skal etableres graderte ytelser med

ulike velferdssystemer for nykommere og utlen-

dinger.

Avslutning

NOU 2011: 7 konkluderte med at selve utformin-

gen av den norske velferdsmodellen gjør den sår-

bar for internasjonal mobilitet, men at det likevel

hadde gått bra for mange grupper, og at sysselset-

tingsnivået blant innvandrere i Norge var høyere

enn i de fleste andre europeiske land. I enkelte

grupper, derimot, var yrkesaktiviteten foruro-

ligende lav – særlig i enkelte flyktninggrupper. I

denne utredningen har oppdraget vært å se sær-

skilt på flyktninger som gruppe. Flyktninger er en

særegen kategori blant innvandrere. De gis opp-

hold uavhengig av om de vil bidra til økonomisk

vekst og utvikling. Flyktningpolitikken har vært en

viktig del av den norske støtten til det internasjo-

nale menneskerettighetsregimet, og Norge har

vært forpliktet i tråd med FNs flyktningkonven-

sjon. Det har vært politisk konsensus om denne po-

litikken, selv om det har vært partipolitisk strid om

hvordan forpliktelsene skulle fortolkes og praktise-

res i konkrete saker. Flyktningkrisen i 2015 fram-

kalte sammensatte reaksjoner i norsk politikk og

offentlighet. Det ble mobilisert mye lokalt engasje-

ment, mottaksviljen var sterk i store deler av be-

folkningen, men omfanget, takten og utsiktene

framover skapte også en ny bekymring. Bekymrin-

gen dreide seg blant annet om kapasiteten og ev-

nen i det norske velferdsapparatet til å integrere

uforholdsmessig store grupper i løpet av kort tid.

Takt og omfang påvirker mottakersamfunnets ka-

pasitet og evne til å innlemme nykommere – både

sosialt, kulturelt og økonomisk. Det som måtte fin-

nes av verdikonflikter, vil bli forsterket hvis et høyt

antall mennesker som oppfattes som vesentlig an-

nerledes, kommer i løpet av kort tid. Om majorite-

ten skal kunne akseptere fortsatt høy innvandring,

må den være trygg på at det skjer innenfor stabile,

forutsigbare og tillitsbaserte rammer.

Utvalget understreker at selv om velferdsmo-

dellen er sårbar overfor store innslag av personer

med lave kvalifikasjoner, er den også en ressurs

for å fremme langsiktig integrasjon. Dette reflek-

teres i sterk grad av at mange etterkommere av

innvandrere gjør det svært bra på viktige sam-

funnsområder – både i utdanning og i arbeidsliv. I

tillegg tyder undersøkelser på at etterkommere

langt på vei tilpasser seg majoritetens normer og

verdier. De sentrale institusjonene i det norske

systemet later til å legge et godt grunnlag for inte-

grasjon av både barn som ankommer tidlig, og

innvandreres etterkommere. Dette er vesentlig og

nødvendig for den langsiktige videreføringen av

den norske samfunnsmodellen. Samtidig er det

også nødvendig å lykkes bedre for innvandrerge-

nerasjonen.

Utvalget har derfor lagt vekt på en del mer

kortsiktige tiltak og forbedringer for å øke syssel-

settingen blant flyktninger. Dette er nødvendig av

hensyn til offentlige finanser, av hensyn til innvan-

drerne selv og med tanke på videreutvikling av

den samfunnsmessige tilliten som den norske mo-

dellen er avhengig av. En rød tråd i denne utred-

ningen er risikoen for at vedvarende høy innvand-

ring vil skape økt ulikhet når det gjelder inntekt,

levekår og sysselsetting. Høy innvandring inne-

bærer også en risiko for verdikonflikter og kultu-

relle motsetninger. Deltakelse i arbeidslivet er og

må være den viktigste veien ut av lavinntekt eller

fattigdom. Bedret integrasjonsevne i det norske

samfunnet er vesentlig for å motvirke økt ulikhet

og segregering, der innvandrere kommer syste-

matisk svakere ut enn den øvrige befolkningen. Å

motarbeide diskriminering er en viktig del av

dette arbeidet. Det norske samfunnets evne til å

håndtere mangfold må styrkes – i arbeidslivet, i

utdanningen og i sivilsamfunnet – og ulike grup-

per vil trenge forskjellig oppfølging ut fra ulikhe-

ter i bakgrunn.

Men integrasjon handler også om samfunnet

selv, at samfunnet opprettholder de mekanismene

og samholdskreftene som ligger til grunn for de-

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 1

mokratiet, rettsstaten og velferden for borgerne. I

norsk sammenheng vil det dreie seg om å videre-

føre hovedtrekkene i den norske velferdsmodel-

len, med et velordnet arbeidsliv og en sjenerøs og

likebehandlende velferdsstat, men også gjennom

sosialisering til samfunnets sentrale verdigrunn-

lag: menneskerettigheter, likestilling og et liberal-

demokratisk styresett.

1.2

Sammendrag

Kapittel 2 Utvalgets mandat, sammensetning og

arbeid

Kapitlet gir en oversikt over utvalgets mandat,

sammensetning og arbeid. Noen sentrale begre-

per gjennomgås.

Kapittel 3 Migrasjon og demografiske hovedtrekk

Kapitlet beskriver drivkrefter for og omfanget av

internasjonal migrasjon og utviklingen i antall

asylsøkere og flyktninger i Norge. Innvandrings-

og flyktningpolitikken skisseres, med vekt på inn-

stramminger i 2015 og 2016, og det blir redegjort

for ordningene som gjelder asylmottak og boset-

ting av flyktninger.

Videre omtales inn- og utvandring til Norge,

med vekt på innvandrings- og landbakgrunn. Ved

inngangen til 2016 utgjorde innvandrere og deres

etterkommere født i Norge til sammen 850 000

personer. Det vil si over 16 pst. av befolkningen.

Hvordan innvandringen til Norge vil utvikle seg

framover, er svært usikkert. Det er forventet en

(fortsatt) nedgang i nettoinnvandringen fra EU-

landene i Sentral- og Øst-Europa og en økning fra

land i Asia, Afrika m.fl.

Kapittel 4 Utdanning, kompetanse og opplæring

Kapitlet beskriver innvandrere og deres etterkom-

meres utdannings- og kompetansenivå og delta-

kelse i formell utdanning og annen opplæring. En

del utfordringer og barrierer i dagens utdannings-

tilbud og kvalifiseringstiltak blir identifisert. Vi-

dere går kapitlet inn på den samfunnsøkonomiske

lønnsomheten av lønnet arbeid, og at denne er til

dels vesentlig høyere enn de samfunnsøkono-

miske kostnadene av den utdanningen som trolig

er et premiss for at innvandrerne får arbeid.

Innvandrere er overrepresentert blant både

høyt utdannede og lavt utdannede. Utdanningsni-

vået blant flyktninger er lavere enn blant andre

innvandrere. Innvandreres og særlig flyktningers

medbrakte kompetanse verdsettes i liten grad i

det norske arbeidsmarkedet. Flyktninger som har

utdanning fra Norge, har nesten like høy syssel-

setting som den øvrige befolkningen, men flykt-

ninger deltar lite i utdanning og annen opplæring.

Etterkommere av innvandrere klarer seg betyde-

lig bedre enn innvandrere i utdanningssystemet.

Innvandrere som kommer som barn, synes å ha

utfordringer med å håndtere norsk skole, selv om

de kom i førskolealder.

Introduksjonsprogrammet er myndighetenes

viktigste tiltak for nyankomne voksne flyktninger.

Målet er at 70 pst. skal være i arbeid eller utdan-

ning etter endt program, men dette oppnås på

langt nær for alle. Det er store forskjeller mellom

kvinner og menn og mellom ulike kommuner, noe

som kan tyde på at det er et forbedringspotensial.

Det synes å være samfunnsøkonomiske gevin-

ster knyttet til å bygge ned barrierer i utdan-

ningssystemet, som raskere godkjenning av med-

brakt utdanning, mer effektive opplæringsløp og

mulighet for komplettering av utdanning framfor å

ta lange opplæringsløp i Norge.

Kapittel 5 Tilknytning til arbeidslivet

Kapitlet beskriver innvandreres og deres etter-

kommeres tilknytning til arbeidsmarkedet. Inn-

vandringsgrunn er viktig for hvilken tilknytning

innvandrere har til arbeidsmarkedet. Videre er

det store forskjeller mellom kvinner og menn. Få

flyktninggrupper oppnår like høy sysselsetting

som den øvrige befolkningen. Dette henger

sammen med at Norge har et arbeidsmarked med

høye kompetansekrav. Innvandreres medbrakte

kompetanse synes å bli lite verdsatt i det norske

arbeidslivet, og overkvalifisering er langt mer van-

lig blant utenlandsfødte enn innenlandsfødte.

Innvandrere med bakgrunn fra Asia, Afrika

mfl. (landgruppe 3) er overrepresentert blant sys-

selsatte i helse- og sosialtjenester. De sysselsatte

flyktningene har både lavere sysselsetting og job-

ber færre timer i uken enn majoritetsbefolknin-

gen, og kan således defineres som undersyssel-

satte. Innvandrere fra landgruppe 3 er også i

større grad midlertidig ansatte.

Det beskrives også kort ulike arbeidsmarkeds-

tiltak og innvandreres deltakelse i ulike tiltak samt

tilgjengelig kunnskap om effekter av arbeidsmar-

kedstiltak for innvandrere. Innvandrere er over-

representert blant personer på arbeidsmarkeds-

tiltak, særlig innvandrere med bakgrunn fra land-

gruppe 3. Etterkommere av innvandrere med bak-

grunn fra landgruppe 3 har høyere deltakelse i

arbeid og utdanning enn innvandrere på samme

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 1

alder, men fremdeles noe lavere enn de unge i den

øvrige befolkningen.

Kapittel 6 Mottak av velferdsytelser

Kapitlet beskriver innvandreres mottak av ulike

velferdsytelser. Lavere sysselsettingsrater blant

en del innvandrergrupper innebærer at de ofte er

overrepresentert som mottakere av en rekke vel-

ferdsytelser og -tjenester. Selv om velferdsytelser

som andel av samlet inntekt faller over tid for

flyktninger og familieinnvandrere, ligger nivået

selv etter mange år i Norge over nivået for befolk-

ningen ellers. Dette gjelder spesielt for kvinner.

Velferdsytelser utgjør en betydelig lavere andel av

inntektene til arbeidsinnvandrere og nordiske inn-

vandrere, selv om det øker noe med botid.

Mottaket av økonomisk sosialhjelp er høyt for

personer med bakgrunn fra Asia, Afrika mfl.

(landgruppe 3). Andelen som mottar sosialhjelp er

lavere for de med lang botid, men fremdeles på et

vesentlig høyere nivå enn for befolkningen for øv-

rig. Analyser av botidseffekter blant flyktninger vi-

ser at det er en sterk økning i andelen mottakere

av uføretrygd og andre helserelaterte ytelser, et-

ter hvert som botiden i Norge øker.

Analyser av kompensasjonsgradene for ulike

innvandrergrupper viser at kompensasjonsgra-

dene for en del ytelser er høyere for innvandrere

fra landgruppe 3 enn for andre grupper. Innvan-

drere er mer sensitive enn befolkningen ellers for

endringer i kompensasjonsgrader i ytelsene når

det gjelder hvor mange som går over på ytelsen

og hvor mange som går over i arbeid.

Kapittel 7 Levekår – inntekt, inkludering og deltakelse

Kapitlet gjennomgår sentrale sider ved innvandre-

res og deres etterkommeres levekår. Temaer som

omtales er inntekt og materiell levestandard, bolig

og bosettingsmønster, helse, diskriminering og

strukturelle hindre, deltakelse, ekteskapsmønster

og kriminalitet.

Hovedbildet er at de fleste innvandrere klarer

seg godt i Norge. Etter noen års botid oppnår de

fleste inntekter over fattigdomsgrensen, og

mange kjøper sin egen bolig. Tendensene til bo-

stedssegregering er mindre enn i mange andre

land, også i Skandinavia. Samtidig er det sider ved

innvandrernes levekår som gir grunn til bekym-

ring: andelen barn som lever i en lavinntektsfami-

lie er høy, og personer med innvandrerbakgrunn

deltar mindre enn andre i sivilsamfunnsorganisa-

sjoner og i det politiske liv. Det er godt dokumen-

tert at diskriminering forekommer, og flere stu-

dier dokumenterer også at innvandrere begår noe

mer kriminalitet enn personer i befolkningen for

øvrig

Kapittel 8 Samfunnsøkonomiske konsekvenser av høy

innvandring

Kapitlet søker å svare på mandatpunkt 2 og 3,

gjennom å belyse hvordan fordeler og ulemper

ved innvandring kan tenkes å fordele seg på den

eksisterende befolkningen og på de nye innvan-

drerne.

De som trolig har klarest fordel av innvand-

ringen, er innvandrerne selv. Flytting til Norge vil

for mange øke levestandarden mye og raskt. Det

gjelder både for arbeidsinnvandrere og for flykt-

ninger, selv om flyktninger per definisjon kommer

for å få beskyttelse.

For den eksisterende befolkningen er virknin-

gene av innvandring mer sammensatte. Økt inn-

vandring gir økt konkurranse i deler av arbeids-

markedet og i mange tjenestemarkeder. Det bi-

drar til lavere prisvekst, som kommer alle forbru-

kere til gode.

Den samlede fordelen av lavere priser blir mer

uklar og mer ujevnt fordelt når man tar hensyn til

at lavere priser skyldes lavere lønnskostnader. Jo

lettere norske arbeidstakere på kort sikt kan er-

stattes av innvandrere, desto mer utsatt er de iso-

lert sett for press nedover på lønn og arbeidsmiljø.

På lengre sikt er det gevinster å hente hvis ar-

beidstakerne som slutter i en type jobb, øker sin

kompetanse og får høyere lønn i den jobben de

går til.

Stigende levealder er tegn på et godt samfunn.

Samtidig kan det bli en utfordring for arbeidsinn-

sats og statsfinanser hvis avgangsalderen fra ar-

beidslivet ikke endrer seg tilsvarende. Utfordrin-

gen med en aldrende befolkning forsterkes der-

som også en økende andel av befolkningen i yrke-

saktiv alder blir stående utenfor arbeidslivet. Flere

innvandrere i Norge betyr at deres tilpasning i ar-

beidslivet blir svært viktig også for utviklingen i

norsk økonomi og offentlige finanser.

Kapittel 9 Samhold og tillit

Kapitlet søker å svare på mandatpunkt 1, som et-

terspør en drøfting av forutsetninger for samhold

og tillit i det norske samfunnet i lys av høy inn-

vandring. I kapitlet vurderes sammenhengen mel-

lom økt ulikhet – økonomisk, sosialt, kulturelt og

verdimessig – og mulighetene for å videreføre til-

litsgrunnlaget den norske velferdsstaten er så av-

hengig av. I kapitlet diskuteres hvilke politiske til-

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 1

nærminger og tiltak som kan bidra til å opprett-

holde og videreføre fellesskapsfølelsen. Hoved-

argumentet er at opplevelsen av samhold og sam-

funnsmessig tillit videreføres best ved å satse på

inkludering av innvandrere gjennom samfunnets

viktigste institusjoner, som arbeidsliv og utdan-

ning. Gitt den norske velferdsmodellen, vil en poli-

tikk for å skape tillit og dempe potensialet for kon-

flikt måtte inneholde følgende viktige elementer:

levekårspolitikk og økonomisk utjevning – pri-

mært gjennom kvalifisering og aktivisering for ar-

beid; grunnleggende utdanning; motarbeiding av

diskriminering og utvikling av fellesarenaer i sivil-

samfunnet. I tillegg til denne hovedtilnærmingen,

framhever kapitlet behovet for en tydeligere for-

ventningsdannelse når det gjelder krav til norsk

medborgerskap: Støtte til demokrati, likestilling

og barns rettigheter, samt deltakelse i arbeidsliv

og sivilsamfunn. Klarere nasjonale retningslinjer

bør utarbeides når det gjelder rom for tilpasninger

og fritak i utdanning og arbeidsliv.

Kapittel 10 Vurderinger av relevante politikkområder

Kapitlet søker å svare på mandatpunkt 4, og gir ut-

valgets vurderinger av hvor det er mulig å gjøre

noen forbedringer innenfor den eksisterende poli-

tikken. Utvalget har avgrenset seg til å se på den

særskilte politikken rettet mot flyktninger og inn-

vandrere, det vil si mottakssystemet, bosettings-

politikken og integreringspolitikken. I tillegg vur-

deres relevante sider av den generelle utdan-

nings-, arbeidslivs- og velferdspolitikken. Vedva-

rende høy innvandring, særlig av flyktninger, vil

kunne få stor betydning for kapasiteten til ordnin-

ger og tjenester på mange samfunnsområder. En

viktig avveining for vurderingene er hvordan man

kan redusere barrierene til arbeid eller utdanning

for flyktninger, uten at det samtidig – med en viss

sannsynlighet – gjør Norge mer attraktivt for asyl-

søkere. Videre gjelder det hvordan man kan gjøre

investeringer til riktig tid i flyktningers liv i Norge,

når flyktninger ikke følger et ordinært forløp gjen-

nom utdanning og arbeidsliv. Dessuten er det

spørsmål om hvordan det kan skapes insentiver

for arbeidsgivere til å rekruttere arbeidstakere de

antar er mindre produktive, og tilrettelegges for

kvalifiseringsløp i arbeidslivet, uten at dette påvir-

ker arbeidsmarkedets virkemåte mer generelt.

Analysene bygger videre på konklusjonene i NOU

2011: 7, der aktivisering, kvalifisering og tilrette-

legging representerte de viktigste anbefalingene.

Disse overordnede redskapene må fortløpende ut-

vikles og justeres i tråd med viktige endringer i

samfunnsøkonomien og i intensiteten i tilstrøm-

ningen. De bør også justeres og utvikles i tråd

med de systematiske evalueringene dette utvalget

anbefaler av alle større satsinger.

Kapittel 11 Overordnede tilnærminger til integrering

Kapitlet søker å svare på mandatpunkt 5, alterna-

tive strategier for å kunne møte utfordringer i til-

knytning til fortsatt høy innvandring. Kapitlet tar

utgangspunkt i at tillempingene av politikken som

diskuteres i kapittel 10 kan vise seg å være util-

strekkelige i en situasjon med vedvarende svært

høy tilstrømning, og drøfter tre mulige hovedstra-

tegier for integrering under endrede forutsetnin-

ger. Hver av strategiene tar utgangspunkt i, og

rendyrker, elementer i det eksisterende integre-

ringsregimet. De tre strategiene omtales som hhv.

rettighetsorientert universalisme, markedsorien-

tert tilpasning og sosial investering.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 2

Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

2.1

Utvalgets oppnevning og mandat

prosent av dem med innvandrerbakgrunn kan

komme til å ha bakgrunn fra land i Asia, Afrika,

Latin-Amerika og Europa utenfor EØS.

Bærekraften i det norske velferdssamfun-

net avhenger av høy sysselsetting blant alle i

yrkesaktiv alder. Flyktninger og deres familie-

medlemmer er, med noen unntak, blant grup-

pene med lavest sysselsetting, spesielt når det

gjelder kvinner. For at Norge skal kunne opp-

rettholde velferdsordningene på et nivå og

med en standard vi har vært vant til, må innvan-

drere til Norge raskt komme i arbeid og opp-

rettholde høy sysselsetting over tid.

NOU 2011: 7

Migrasjon og velferd – den nor-

ske modellens framtid

er fortsatt aktuell som et

utgangspunkt for å analysere og vurdere sam-

menhenger mellom arbeidsmarked, inntekts-

sikring og integreringsprosesser i Norge.

Utredningen ble imidlertid laget i en periode

der stor arbeidsinnvandring og høy etterspør-

sel etter arbeidskraft var dominerende fakto-

rer. Nå er utfordringen først og fremst en kraf-

tig økning i antall asylsøkere og flyktninger.

Det er derfor behov for en ny gjennomgang.

Innvandring fører til økt mangfold i samfun-

net, nye impulser og kulturell utveksling. Vari-

asjon bidrar til nytenking, innovasjon og kreati-

vitet. Samtidig kan større økonomisk, sosial,

kulturell og verdimessig ulikhet utfordre felles-

skapsfølelsen mellom innbyggerne og tilliten

til myndighetene, og kunne påvirke oppslutnin-

gen om velferdsordninger. Det kan også skape

motsetninger og opplevelse av utrygghet. Slike

tendenser kan bli forsterket dersom mange

unge ikke deltar i arbeid eller utdanning og blir

marginalisert. NOU 2011: 14

Bedre integrering

– Mål, strategier og tiltak

drøftet bl.a. spørsmål

som fellesskap, verdier og konfliktløsning og

kan være nyttig som bakgrunn for videre ana-

lyse.

For å bedre kunnskapsgrunnlaget for poli-

tiske beslutninger er det viktig å analysere mu-

lige forløp av innvandringen og vurdere virk-

ningene av ulike tiltak som kan bidra til at flykt-

Utvalg om langsiktige konsekvenser av høy inn-

vandring – heretter omtalt som utvalget – ble opp-

nevnt ved kongelig resolusjon 18. desember 2015

og fikk følgende mandat:

1. Bakgrunn

Innvandringen til Norge har vært rekordhøy

det siste tiåret. Ut fra folketallet har innvand-

ringen vært blant de aller høyeste blant OECD-

land. Toppen ble nådd i 2011–2012 med en år-

lig innvandring på nærmere 80 000 personer, i

hovedsak på grunn av den sterke veksten i ar-

beidsinnvandring etter EU-utvidelsene i 2004

og 2007. De siste par årene har denne innvand-

ringen avtatt noe igjen. Siden sommeren 2015

har derimot antall asylsøkere, i hovedsak unge

menn, økt svært raskt. Dersom mange av disse

får tidsbegrenset opphold, vil det få stor betyd-

ning for innvandringstallene de neste årene og

vil også kunne få konsekvenser for kjønnsfor-

delingen blant innvandrere.

Myndighetene er langt mer involvert når

det gjelder flyktninger og deres familiemed-

lemmer enn arbeidsinnvandrere, både fra land

innenfor og utenfor EØS. De må selv ordne

med forsørgelse og bolig og er henvist til å be-

nytte det ordinære tjenestetilbudet og har ikke

tilgang til introduksjonsordningen for nyan-

komne. Begge typer innvandring bidrar likevel

til økt etterspørsel etter boliger og behov for ut-

bygging av offentlige tjenester på ulike områ-

der, f.eks. utdanning og helse.

Sammensetningen av den norske befolk-

ningen endres markert som følge av innvand-

ringen. I den siste befolkningsframskrivingen

fra SSB (2014) viste mellomalternativet fortsatt

sterk befolkningsvekst i tiårene framover, pri-

mært drevet av flere innvandrere. Andelen

med innvandrerbakgrunn (innvandrere og de-

res barn) ble anslått til vel 30 prosent i 2055 og

utover, sammenliknet med nærmere 16 pro-

sent i dag. Videre er det anslått at om lag 60

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 2

ninger og andre innvandrere blir aktive sam-

funnsborgere. Økt kunnskap styrker mulighe-

tene for å møte utfordringene samfunnet står

overfor som følge av høy innvandring og flere

flyktninger.

2. Problemstillinger

1. Utvalget skal vurdere i hvilken grad fortsatt

høy innvandring kan komme til å påvirke sam-

hold og tillit i Norge. Viktige spørsmål er i hvil-

ken utstrekning og hvordan innvandringen kan

føre til større økonomisk, sosial, kulturell og

verdimessig ulikhet, hvilken betydning dette

vil kunne ha for samfunnsutviklingen på sikt og

for forholdet mellom ulike befolkningsgrup-

per. Utvalget skal også drøfte hva som kan bi-

dra til å redusere faren for polarisering og kon-

flikt og styrke fellesskaps- og trygghetsfølelsen

i befolkningen.

2. Utvalget skal belyse de samfunnsøkono-

miske konsekvensene av høy innvandring og

av at en økende andel av befolkningen har inn-

vandrerbakgrunn. Utvalget skal beskrive hvilke

forutsetninger om omfang og sammensetning

av framtidig inn- og utvandring til Norge og ut-

viklingen i norsk økonomi mv. som legges til

grunn for analysen.

3. Utvalget skal vurdere hvordan norsk øko-

nomi bør og vil bli tilpasset fortsatt høy inn-

vandring, særlig av flyktninger. Viktige spørs-

mål er den betydning innvandringen vil kunne

ha for arbeidsmarked, arbeidslivsforhold, lønns-

dannelse, utvikling i sysselsettingsrate, arbeids-

styrkens kompetanse, forsørgelsesbyrde og

offentlige finanser.

4. Utvalget skal analysere sammenhengen

mellom velferdsordninger og innvandring til

Norge. Herunder skal utvalget analysere og

vurdere om gjeldende generelle inntekts-

sikringsordninger, arbeidsmarkeds- og kvalifi-

seringstiltak, utdanningstilbud og annet offent-

lig tjenestetilbud er hensiktsmessig utformet

og dimensjonert i en situasjon der flyktninger

og deres familie utgjør en stor andel av inn-

vandringen. Utvalget skal også vurdere hvor-

dan de særskilte ordningene som gjelder mot-

tak av asylsøkere og bosetting, opplæring og

kvalifisering av flyktninger, bidrar til at de raskt

kommer i arbeid og deltar aktivt i samfunnsli-

vet.

5. Utvalget bør på bakgrunn av egne analy-

ser og vurderinger skissere alternative strate-

gier for å kunne møte utfordringer i tilknytning

til fortsatt høy innvandring. Kunnskap og erfa-

ringer fra sammenliknbare land bør trekkes

inn i analysen.

3. Generelt

I Tillegg 1 til Prop. 1 S (2015–2016) varsler Re-

gjeringen at det skal legges fram en stortings-

melding om integreringspolitikk våren 2016.

Andre kommende stortingsmeldinger kan

også være relevante for utvalgets arbeid, bl.a.

en melding om livslang læring og utenforskap.

Videre varsler Regjeringen i samme Tillegg 1

en vurdering av regler for medlemskap i folke-

trygden, botidskrav og retten til bostedsrela-

terte ytelser, med sikte på innstramminger,

samt at det skal nedsettes et utvalg som skal

vurdere sentrale sider ved utlendingslovgivnin-

gen, sett i sammenheng med andre lands lov-

givning og internasjonale forpliktelser. Det er

dessuten satt ned et utvalg som ser på ytelser

til barnefamilier. Resultater fra disse og andre

relevante utredninger og meldinger bør, så

langt det er mulig innenfor tidsrammen for ar-

beidet, tas med i utvalgets analyser og vurde-

ringer.

Utvalgets arbeid skal kunne være et innspill

til Regjeringens perspektivmelding, som skal

legges fram vinteren 2017.

Utvalget vil få et eget sekretariat, adminis-

trativt tilknyttet Justis- og beredskapsdeparte-

mentet. Utvalget kan ved behov innhente faglig

bistand og innspill underveis, blant annet fra

ressurs- og kompetansemiljøer og berørte

myndigheter. Utvalget vil også disponere mid-

ler til å kunne sette ut oppdrag, i den grad det

er behov for å supplere kunnskapsgrunnlaget.

Utvalgets rapport skal legges fram innen 1.

februar 2017.

Utvalget avga sin utredning til Justis- og bered-

skapsdepartementet 1. februar 2017.

2.2

Utvalgets sammensetning

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

– professor Grete Brochmann, utvalgsleder,

Oslo

– forskningssjef Anne Britt Djuve, Oppegård

– spesialrådgiver Tore Eriksen, Oslo

– seniorforsker Erling Holmøy, Oslo

– forskningssjef Cindy Horst, Oslo

– fylkesdirektør Truls Nordahl, Stavanger

– rådgiver Haakon Riekeles, Oslo

– forskningssjef Jan Rose Skaksen, København

– rådgiver Sylo Taraku, Drammen

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 2

–

forskningsdirektør Asle Toje, Oslo

direktør Inger Østensjø, Stavanger

Utvalget har hatt et sekretariat som har vært ledet

av Gunnlaug Daugstad (Justis- og beredskaps-

departementet) og med følgende medlemmer:

seniorrådgiver Marie Wenstøp Arneberg (Kunn-

skapsdepartementet),

seniorrådgiver

Simen

Bjørnerud (Finansdepartementet), seniorråd-

giver Taryn Galloway (Arbeids- og sosialdeparte-

mentet), seniorrådgiver Anne Skevik Grødem

(Justis- og beredskapsdepartementet), seniorråd-

giver Anne Kjerstin Hartløv (Arbeids- og sosialde-

partementet), seniorrådgiver Martin Hewitt

(Arbeids- og sosialdepartementet), seniorrådgiver

Ragnhild Nersten (Arbeids- og sosialdepartemen-

tet), seniorrådgiver Øyvind Opland (Arbeids- og

sosialdepartementet), seniorrådgiver Karsten

Marshall Elseth Rieck (Finansdepartementet) og

seniorrådgiver Espen Thorud (Justis- og bered-

skapsdepartementet).

om lag 80 personer. Det ble holdt fire forberedte

innlegg på seminaret, i tillegg til to forberedte

kommentarer. Innledere og kommentatorer var:

– professor Grete Brochmann, utvalgsleder

– seniorforsker Erling Holmøy, utvalgsmedlem,

om innvandring og offentlige finanser

– forskningsleder Anne Britt Djuve, utvalgsmed-

lem, om muligheter og utfordringer når det

gjelder arbeidsintegrering av flyktninger

– professor Staffan Kumlin, Institutt for sam-

funnsforskning ved Göteborgs universitet, om

velferd, oppslutning og tillit

– direktør Inger Østensjø, utvalgsmedlem, kom-

mentar

– fylkesdirektør Truls Nordahl, utvalgsmedlem,

kommentar

Deltakerne hadde mulighet til å komme med inn-

spill under seminaret og i etterkant per e-post til

utvalget.

Utvalgsleder og sekretariatet avholdt et møte

26. august 2016 med Arbeids- og velferdsdirekto-

ratet, ved arbeids- og velferdsdirektør Sigrun Våg-

eng og direktør Erik Oftedal.

Videre avholdt utvalgslederen og sekretariatet

et møte 22. september 2016 med Integrerings- og

mangfoldsdirektoratet, ved direktør Libe Rieber-

Mohn, assisterende direktør Bjørn Holden, strate-

gidirektør Ragnhild Nissen Lie, seksjonsleder for

rapportering og styring Benedicte Falch-Monsen

og seksjonsleder Katarina Heradstveit.

2.3

Utvalgets arbeid

2.3.1 Utvalgets møter

Utvalget har i løpet av perioden fra januar 2016 til

desember 2016 gjennomført 10 møter over 15 mø-

tedager. Ett av møtene ble avholdt i København,

mens de øvrige møtene ble avholdt i Oslo. Utval-

get har invitert flere innledere til møtene:

– professor Steinar Holden, Økonomisk institutt,

Universitetet i Oslo

– seniorrådgiver Silje Vatne Pettersen, Statistisk

sentralbyrå

– samfunnsøkonom Bjørn Gran og sjefsøkonom

Roger Bjørnstad, Samfunnsøkonomisk analyse

– fagdirektør Pia Buhl Girolami, Integrerings-

avdelingen, Justis- og beredskapsdepartemen-

tet

– fagdirektør Nina Gran, KS

– direktør Oddbjørn Raaum, Frischsenteret

– forsker Jon Horgen Friberg, Fafo

– sjef for PST Marie Benedicte Bjørnland

– forsker Ådne Cappelen, Statistisk sentralbyrå

2.3.2 Seminar og møter

Utvalget avholdt et åpent seminar 17. mars 2016 i

forbindelse med et utvalgsmøte. Seminaret hadde

som formål å gi ulike aktører mulighet til å

komme med innspill tidlig i prosessen. Det deltok

2.3.3 Skriftlige innspill

Det ble opprettet en e-postadresse der alle som

ønsket, har kunnet sende innspill til utvalget. Inn-

spillene ble lest nøye og tatt inn i utredningspro-

sessen.

Utvalget inviterte i tillegg de største av ar-

beidslivets organisasjoner til å komme med skrift-

lige innspill, i tillegg til at de ble invitert til å møte

utvalget i utvalgsmøtet 17. juni 2016. Deltakere på

møtet var

– Virke v/Stian Sigurdsen

– NHO v/Kristina Jullum Hagen

– KS v/Bente Stenberg-Nilsen

– Spekter v/Hilde Singsaas

– Akademikerne v/Nina Sverdrup Svendsen

– LO v/Liv Sannes

Skriftlige innspill fra partene er tilgjengelig på ut-

valgets nettside www.regjeringen.no/inko-utval-

get.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 2

2.3.4 Studieturer

Utvalgslederen, deler av utvalget og sekretariatet

gjennomførte 8. juni 2016 en studietur til Stock-

holm. Følgende etater ble besøkt:

– Arbetsförmedlingen v/Jennie K. Larsson, Per-

nilla Kling, Sara Petersson og Josefine Carnolf

– Utbildningsdepartementet v/Christina Hassel,

Anita Carlstedt og Carl-Johan Stolt

– Arbetsmarknadsdepartementet v/Emil Plisch

– Delegationen

för

migrationsstudier

(www.delmi.se) v/Joakim Palme (leder) Olof

Åslund, Pieter Bevelander, Kristof Tamas (se-

kretariatsleder), Caroline Tovatt, Sara Thal-

berg, Anton Ahlén. Eksterne forskere: Jens

Rydgren (professor i sosiologi ved Stockholms

universitet), Pernilla Andersson Joona (dosent

i nasjonaløkonomi ved Stockholm universitet),

Per Lundborg (professor i nasjonaløkonomi

ved Stockholms universitet) og John Hassler

(professor i økonomi ved Stockholms universi-

tet, leder av det svenske finanspolitiske rådet)

Utvalget og sekretariatet gjennomførte en studie-

tur til København 15.–16. september i forbindelse

med et utvalgsmøte. Følgende personer deltok på

utvalgets møte:

– Jacob Nielsen Arendt, professor, Det Nationale

Institut for Kommuners og Regioners Analyse

og Forskning

– Carsten Koch, formann for Beskæftigelses-

rådet

– Karen Hvid Vestergaard, avdelingssjef, Vejle

kommune

– Tanja Franck, direktør i Udlændingestyrelsen

Norge. I denne forbindelse bestilte utvalget tre

notater:

– Professor Per Mouritsen ved Aarhus universi-

tet utarbeidet notatet «Effekten af etnisk he-

terogenitet og ulighed på generaliseret tillid og

velfærdsstatens legitimitet».

– Forsker Jon Horgen Friberg ved Fafo utarbei-

det notatet «Assimilering på norsk. Sosial mo-

bilitet og kulturell tilpasning blant ungdom i

det flerkulturelle Oslo og Akershus».

– Førsteamanuensis Torbjørn Skardhamar ved

Universitetet i Oslo utarbeidet en kunnskaps-

oppsummering om innvandrere og kriminali-

tet: «Innvandrere og kriminalitet – en litteratur-

gjennomgang».

2.4

Begreper og betegnelser

vedrørende innvandring og

innvandrere

Utvalget har hatt et vidt mandat, og utredningen

spenner over en rekke forskjellige temaer knyttet

til innvandring, innvandrere og deres barn født i

Norge.

Utredningen har i stor grad benyttet seg av al-

lerede eksisterende tallgrunnlag og analyser og

derfor lagt seg nær opptil de definisjoner og kate-

gorier som foreligger i dette materialet. Mange av

beskrivelsene og analysene baserer seg på regis-

terstatistikk, som igjen baserer seg på Statistisk

sentralbyrås (SSBs) kategorier og betegnelser.

Migrasjon, inn- og utvandring

Begrepet

migrasjon

dekker både innvandring til

og utvandring fra et område. Vanligvis vil inn- og

utvandring dreie seg om kryssing av statsgrenser,

men i faglitteraturen kan betegnelsen også bru-

kes om kryssing av andre territorielle grenser.

Migrasjonen kan være frivillig eller ufrivillig, lov-

2.3.5

Eksterne utredninger

Utvalget har hatt en kort virkeperiode og begren-

sede ressurser til å sette i gang større eksterne

utredninger. Utvalget har derfor i stor grad bygd

på eksisterende kunnskap.

Mandatet ber utvalget vurdere hvordan norsk

økonomi bør og vil bli tilpasset fortsatt høy inn-

vandring, herunder betydningen av innvandring

på offentlige finanser. Utvalget ba Statistisk sen-

tralbyrå (SSB) om å oppdatere og utvide analysen

som ble gjort til NOU 2011: 7

Velferd og migrasjon.

Bestillingen ble tatt inn i en modellkontrakt mel-

lom Finansdepartementet og SSB om vedlikehold

og bruk av DEMEC-modellen.

I mandatet ble utvalget videre bedt om å vur-

dere i hvilken grad fortsatt høy innvandring kan

komme til å påvirke graden av samhold og tillit i

Holmøy, E., Romay, C. P., Sagelvmo, I. & Strøm, B. (2017a).

Bidrag fra innvandrere og norskfødte til offentlige inntekter

og utgifter på lang sikt.

Kommer i serien Rapporter fra Sta-

tistisk sentralbyrå, og Holmøy, E. & Strøm, B. (2017b).

Den

langsiktige betydningen for norsk realøkonomi og offentlige

finanser og av fortsatt innvandring.

Kommer i serien Rap-

porter fra Statistisk sentralbyrå.

Mouritsen, P. (2016).

Effekten af etnisk heterogenitet og ulig-

hed på generaliseret tillid og velfærdsstatens legitimitet.

Nota-

tet er tilgjengelig på www.regjeringen.no/inko-utvalget.

Friberg, J. (2016).

Assimilering på norsk. Sosial mobilitet og

kulturell tilpasning blant ungdom i det flerkulturelle Oslo og

Akershus.

Fafo-rapport 2016:43.

Skardhamar, T. (2016).

Innvandrere og kriminalitet – en lit-

teraturgjennomgang.

Notatet er tilgjengelig på www.regje-

ringen.no/inko-utvalget.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 2

lig eller ulovlig. Migrasjon, inn- og utvandring re-

fererer til en rekke ulike forflytninger. Noen av

dem, særlig migrasjon på grunnlag av flukt, ar-

beid og familie, vil omtales i utredningen.

Offisiell norsk statistikk om omfanget av

inn-

og utvandring

er utarbeidet på grunnlag av opplys-

ninger fra folkeregisteret, dvs. at det er regis-

trerte bosatte personer med lovlig opphold som

inngår i opplysningene. I henhold til folkeregister-

loven må den som flytter, selv melde flytting der-

som oppholdet skal vare i minst seks måneder.

Dette betyr at oversiktene i utredningen over

inn- og utvandring til Norge ikke vil omfatte utlen-

dinger som oppholder seg her kortere enn seks

måneder, og i realiteten vil det oppholde seg per-

soner i Norge uten å være registrert bosatt ifølge

folkeregisteret. Dette gjelder bl.a.

sysselsatte på

korttidsopphold,

det vil si personer som arbeider i

Norge uten å være registrert bosatt. Dette vil også

gjelde

asylsøkere,

som ikke regnes med i den re-

gistrerte innvandringen til Norge før de eventuelt

har fått innvilget oppholdstillatelse (se under).

Innvandringsgrunn

I utredningen refereres det til statistikk og analy-

ser som viser til

innvandring etter innvandrings-

grunn.

Dette er grunnlaget for opphold som fram-

kommer i registreringer i utlendingsforvaltnin-

gens registre, og det er bearbeidet av SSB til de-

mografisk bruk. Nordiske innvandrere omfattes

ikke av statistikk om innvandringsgrunn.

Asylsøkere og flyktninger

asylsøker

er en person som søker om beskyt-

telse (asyl) i Norge, og som ikke har fått søkna-

den sin endelig avgjort.

Begrepet

flyktning

brukes på ulike måter i

ulike sammenhenger. I denne utredningen siktes

det til personer som får oppholdstillatelse og flykt-

ningstatus på grunnlag av en søknad om beskyt-

telse. Begrepet omfatter da også personer som sø-

ker asyl og får opphold på grunnlag av sterke

menneskelige hensyn, tidligere ofte kalt «opphold

på humanitært grunnlag».

Overføringsflyktning,

ofte kalt kvoteflyktning,

er en person som får opphold i Norge som flykt-

ning og bosettes direkte i en kommune når han el-

ler hun kommer hit. Norge har en årlig kvote for

uttak av slike flyktninger. I de fleste tilfeller skjer

uttaket av overføringsflyktninger i samarbeid med

FNs høykommissær for flyktninger, UNHCR.

enslig mindreårig asylsøker

er en person un-

der 18 år som kommer til Norge uten foreldre el-

ler andre med foreldreansvar og søker beskyt-

telse i Norge, men ikke har fått søknaden sin av-

gjort. Hvis den mindreårige asylsøkeren får opp-

hold i Norge på dette grunnlaget, endres beteg-

nelsen til

enslig mindreårig flyktning.

Innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre

SSBs definisjoner av den innvandrede befolknin-

gen ligger til grunn for de statistiske beskrivel-

sene og mye av forskningen i utredningen.

–

Innvandrere

er personer som er født i utlandet

med to utenlandsfødte foreldre og fire uten-

landsfødte besteforeldre, og som på et tids-

punkt har innvandret til Norge. Begrepet inn-

vandrer sier ikke noe om årsaken til innvand-

ring.

–

Norskfødte med innvandrerforeldre

er personer

som er født i Norge med to utenlandsfødte for-

eldre (foreldre som er innvandrere). I utred-

ningen brukes både begrepet

norskfødte med

innvandrerforeldre

etterkommere av innvan-

drere.

Disse to gruppene til sammen omtales i utrednin-

gen som

personer med innvandrerbakgrunn.

kan i utredningen sammenliknes med

hele befolk-

ningen

eller

personer i den øvrige befolkningen.

Den siste kategorien omfatter personer som ikke

inngår i gruppen av personer med innvandrerbak-

grunn. I noen sammenhenger sammenliknes inn-

vandrere med

befolkningen utenom innvandrere.

disse tilfellene inngår etterkommere i den sist-

nevnte gruppen.

SSB publiserer også statistikk og analyser

personer med

annen innvandringsbakgrunn:

– utenlandsfødte med én norskfødt forelder (om

lag 35 000 per 1. januar 2016)

– norskfødte med én utenlandsfødt forelder

(248 000)

– utenlandsfødte med to norskfødte foreldre

(38 500)

Utvalget avgrenser seg fra å se nærmere på disse

gruppene i utredningen. Noen grupper kunne

være interessante å følge, om det viser seg at de

skiller seg fra den øvrige befolkningen på flere le-

vekårsmål. En slik gruppe kan f.eks. være norsk-

fødte med to norskfødte foreldre og fire uten-

landsfødte besteforeldre (i enkelte sammenhen-

ger omtalt som «tredjegenerasjonen»). Foreløpig

Dzamarija, M. (2014).

Oversikt over personer med ulik grad

av innvandringsbakgrunn.

Rapporter 16/2014, Statistisk

sentralbyrå.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 2

er dette en liten gruppe (i underkant av 500 perso-

ner i 2013), og de er unge. En noe større gruppe

er norskfødte med én utenlandsfødt forelder og

fire utenlandsfødte besteforeldre (over 5 000 per-

soner i 2013). Dette er en raskt voksende gruppe

som fordoblet seg fra 2007 til 2013. Halvparten var

da under 4 år, og det er i dag lite grunnlag for å

vurdere hvilken tilpasning disse vil ha i Norge.

Innenlandsfødte og utenlandsfødte

OECD bruker litt andre begreper og kategorier

enn SSB. OECD bruker betegnelsene

utenlands-

født

(foreign-born) og

innenlandsfødt

(native-

born). Utenlandsfødte refererer til personer som

er bosatt i Norge/vertslandet, men er født i utlan-

det. Innenlandsfødte er da alle som er født i

Norge/vertslandet. I utredningen brukes disse

betegnelsene der vi gjengir komparativ statistikk

og analyser fra OECD. I omfang er det noen flere

utenlandsfødte enn innvandrere (se over). Ved

inngangen til 2016 var det i underkant av 700 000

innvandrere i Norge, og i overkant av 770 000

utenlandsfødte. Norskfødte med innvandrerfor-

eldre vil inngå i gruppen innenlandsfødte.

Landbakgrunn

I framstillingene i utredningen brukes både inn-

vandringsgrunn (se over) og landbakgrunn.

Landbakgrunn

viser til innvandreres fødeland. For

norskfødte med innvandrerforeldre viser landbak-

grunn til foreldrenes fødeland. Dersom foreldrene

har ulikt fødeland, benyttes mors fødeland.

Grupperinger basert på landbakgrunn

I framstillinger basert på landbakgrunn benytter

utredningen ulike grupperinger avhengig av

hvilke datakilder som er brukt. Mange analyser

baserer seg på SSBs grupper av landbakgrunn.

SSB bruker i en del sammenhenger betegnelsene

landgruppe 1 og landgruppe 2.

– Landgruppe 1 omfatter EU/EFTA-land, Nord-

Amerika (USA og Canada), Australia og New

Zealand

– Landgruppe 2 omfatter land i Øst-Europa

utenom EU/EFTA,

Asia (inkludert Tyrkia),

Afrika, Sør- og Mellom-Amerika og Oseania

utenom Australia og New Zealand

Denne todelingen er begrunnet i både innvand-

ringsrestriksjoner og migrasjonsmønstre. Innvan-

drere fra EU/EFTA-land har få innvandrings-

restriksjoner og har i stor grad kommet til Norge

på grunn av arbeid. De fleste innvandrere fra land

utenom EU/EFTA har til sammenlikning bak-

grunn som flyktninger og familieinnvandrere. En

innvending mot denne todelingen er at borgere

fra USA, Canada mfl. (i landgruppe 1) er under-

lagt andre innvandringsrestriksjoner enn borgere

fra Norden og øvrige EU/EFTA-land. Likeledes er

det også flere med bakgrunn fra land i Asia, Afrika

mfl. som har bakgrunn som arbeidsinnvandrere.

I utredningen benytter vi oss i stor grad av eksis-

terende forskning og analyser, og vi har derfor en

pragmatisk tilnærming til hvordan vi grupperer

etter landbakgrunn. I mange sammenhenger vil vi

bruke SSBs todeling, men forkortet til

land i EU,

Nord-Amerika mfl.

(landgruppe 1) og

land i Asia,

Afrika mfl.

(landgruppe 2). Det er mange rappor-

ter og forskningsarbeider som anvender andre

grupperinger, og i utredningen har vi i stor grad

benyttet de begrepene som brukes i den aktuelle

teksten.

I utredningen er det i en del av analysene be-

nyttet en

tredeling

av landbakgrunn der hovedfor-

skjellen fra todelingen over er at EU-landene deles

i «gamle» og «nye». I utredningen omtales disse

grupperingene som

landgruppe 1, landgruppe 2

landgruppe 3.

Denne tredelingen er i tråd med

SSBs kategorisering i befolkningsframskrivnin-

gene:

–

Landgruppe 1

omfatter alle vesteuropeiske

land, det vil si land som er med i det «gamle»

EU (før 2004) og/eller EØS og EFTA samt Ca-

nada, USA, Australia og New Zealand. Perso-

ner fra disse landene er i snitt relativt like når

det gjelder fruktbarhet og utvandring, men har

ulike restriksjoner knyttet til innvandring (se

over). Landgruppe 1 vil også omtales som

land

i Vest-Europa, Nord-Amerika mfl.

–

Landgruppe 2

består av de elleve nye EU-lan-

dene i Sentral- og Øst-Europa (EU-medlemmer

i 2004 eller senere): Estland, Latvia, Litauen,

Polen, Tsjekkia, Slovakia, Ungarn, Slovenia,

Kroatia, Bulgaria og Romania. Disse er slått

sammen til én gruppe, ettersom det er fra disse

landene innvandringen til Norge har økt mest

de siste årene. Blant alle EU-land er det disse

Bl.a. Russland, Ukraina, Bosnia-Hercegovina, Serbia, Mon-

tenegro, Albania mfl.

Se bl.a. Høydal, E. (2008). Innvandrerbegreper i statistik-

ken: Vestlig- og ikke-vestlig – ord som ble for store og gikk

ut på dato,

Samfunnsspeilet

2/2008, Statistisk sentralbyrå.

Se bl.a. Tønnessen, M., Cappelen, Å. og Skjerpen, T. (2016).

Befolkningsframskrivingene 2016–2100: Inn- og utvandring,

Økonomiske analyser

3/2016, Statistisk sentralbyrå.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 2

–

elleve landene som har lavest gjennomsnittlig

inntektsnivå og dermed størst avstand til inn-

tektsnivået i Norge. Landgruppe 2 vil også om-

tales som

EU-land i Sentral- og Øst-Europa.

Landgruppe 3

består av «resten av verden», det

vil si resten av Øst-Europa, Afrika, Asia (inklu-

dert Tyrkia), Latin-Amerika og Oseania

(utenom Australia og New Zealand). Statsbor-

gere fra disse landene må søke om tillatelse for

å bo og arbeide i Norge. Denne gruppen er

svært heterogen, og SSB har slått disse lan-

dene sammen først og fremst for å forenkle.

Landgruppe 3 vil også omtales som

land i Asia,

Afrika mfl.

–

Hensikten er å belyse viktige utfordringer for

norsk økonomi, for offentlige finanser og for vi-

dereføringen av de norske velferdsordningene.

Som en del av arbeidet med meldingen arran-

gerte Finansdepartementet fire seminarer.

Seminarene tok for seg ulike spørsmål som sto

sentralt i arbeidet med perspektivmeldingen.

Regjeringen har satt i gang et arbeid med en

stortingsmelding om tros- og livssynspoli-

tikk.

Det skal oppnevnes en ekspertgruppe som

skal utrede løsninger for livsopphold for voksne

som tar grunnskole eller videregående opp-

læring.

2.5

Relevante utredninger og

prosesser

Utvalgets arbeid må sees i sammenheng med at

det parallelt har pågått og fremdeles pågår rele-

vant utrednings- og meldingsarbeid. Mandatet på-

legger utvalget å ta resultatene fra disse med i

analysene og vurderingene så langt det er mulig

innenfor tidsrammen. Det har blitt lagt fram en

rekke forslag til politikk- og lovendringer som har

ulike berøringspunkter med utvalgets arbeid. De

mest sentrale prosessene har vært:

– Stortingsmelding om livslang læring, Meld. St.

16 (2015–2016)

Fra utenforskap til ny sjanse –

Samordnet innsats for voksnes læring,

som ble

lagt fram av Kunnskapsdepartementet 19. fe-

bruar 2016.

– Prop. 90 L (2015–2016)

Endringer i utlendings-

loven mv.

(innstramninger II), som ble lagt

fram av Justis- og beredskapsdepartementet 4.

april 2016.

– Ny stortingsmelding om integreringspolitikk,

Meld. St. 30 (2015–2016)

Fra mottak til arbeids-

liv – en effektiv integreringspolitikk,

som ble lagt

fram av Justis- og beredskapsdepartementet

11. mai 2016.

– Rapporten «Flyktninger og arbeid», som ble

lagt fram av et partssammensatt utvalg til Ar-

beidslivs- og pensjonspolitisk råd 31. mai

2016.

– Forslag til endringer i trygderegelverket i lys

av asylsøkersituasjonen, lagt fram av Arbeids-

og sosialdepartementet 4. juli 2016, med hø-

ringsfrist 1. november 2016.

– Regjeringens arbeid med Perspektivmeldin-

gen 2017, som skal legges fram våren 2017.

Relevante politikkområder har i løpet av utvalgets

arbeidsperiode vært i endring. Utvalget har derfor

ikke lagt vekt på å gi en fullstendig beskrivelse av

de relevante politikkområdene. Utvalget har også

bygd på NOU 2011: 7

Velferd og migrasjon

for slike

beskrivelser.

NOU 2011: 7

Velferd og migrasjon. Den norske

modellens framtid

Velferds- og migrasjonsutvalget så på effekten av

større mobilitet i befolkningen og hva slags utfor-

dringer den norske velferdsmodellen møter på

grunn av mer bevegelse over landegrensene. Ut-

valget hadde et bredt mandat og skulle blant an-

net se på trygdeordninger og virkemidlene i inte-

grerings- og arbeidsmarkedspolitikken. Utvalget

skulle også vurdere om det er sider ved innvand-

ringspolitikken som er spesielt relevante for den

framtidige utformingen av den norske velferdsmo-

dellen. Utredningen inneholdt omfattende beskri-

velser av migrasjonsbildet, demografi, arbeids-

markedstilknytning, inntekt, velferd og levekår.

Utvalget leverte sin innstilling i mai 2011.

NOU 2011: 14

Bedre integrering. Mål, strategi, tiltak

Inkluderingsutvalget var et bredt sammensatt ut-

valg på 17 personer som leverte en utredning om

integrerings- og inkluderingspolitikken i Norge.

Utvalget presenterte omfattende situasjonsbe-

Rapporten er tilgjengelig på: https://www.regjeringen.no/

no/dokumenter/flyktninger-og-arbeid/id2502292/

For mer informasjon om Perspektivmeldingen 2017, se:

https://www.regjeringen.no/no/tema/okonomi-og-

budsjett/norsk_okonomi/perspektivmeldingen-2017/

id2484715/

https://www.regjeringen.no/no/tema/tro-og-livssyn/

arbeidet-med-en-helhetlig-tros--og-livssynspolitikk/

stortingsmelding-om-tros--og-livssynspolitikk/id2511824/

Se Meld. St. 16 (2015–2016)

Fra utenforskap til ny sjanse –

Samordnet innsats for voksnes læring.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 2

skrivelser og løftet fram utfordringer og mulighe-

ter i det flerkulturelle Norge. Med bakgrunn i

dette foreslo de en rekke tiltak for integreringspo-

litikken. Utvalget tok utgangspunkt i foreliggende

forskning og kunnskap på feltet. Utvalget la særlig

vekt på arbeidsliv, utdanning og deltakelse i demo-

krati og sivilsamfunn. Utvalget leverte sin innstil-

ling i juni 2011.

NOU 2016: 15

Lønnsdannelsen i lys av nye

økonomiske utviklingstrekk

Utvalgets mandat var å gjøre en forenklet oppdate-

ring av analysene i NOU 2013: 13

Lønnsdannelsen

og utfordringer for norsk økonomi

(Holden III). Ut-

valget vurderte hvordan nye utviklingstrekk påvir-

ket konklusjonene fra Holden III-utvalgets rap-

port. De nye utviklingstrekkene er først og fremst

fallet i oljeprisen og tilstrømningen av asylsøkere

til Europa. Utvalget skulle vurdere om de nye

utviklingstrekkene hadde vesentlig betydning for

konklusjonene som Holden III-utvalget trakk opp.

Utvalget leverte sin innstilling i september 2016.

Utvalg som skal utrede støtten til barnefamiliene

Regjeringen oppnevnte 19. juni 2015 et utvalg som

ser på støtten til barnefamiliene. Utvalget skal vur-

dere ulike modeller for omfordeling av barnetryg-

den, blant annet behovsprøving. Utvalget skal be-

skrive det offentlige tjenestetilbudet og overfø-

ringsordningene til familier med barn under 18 år.

Utvalget skal gå gjennom barnetrygd, skattefor-

deler, foreldrepenger og engangsstønad, kontant-

støtte, stønad til enslig mor eller far, bidragsfor-

skott, barnetillegg til trygdeytelser, bostøtte fra

Husbanken, barnehagesubsidier, skolefritidsord-

ningen og utdanningsstøtte. Utvalget legger fram

sin innstilling våren 2017.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

2017

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

Del II

Bakgrunn

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit« B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 3

Migrasjon og demografiske hovedtrekk

3.1

Innledning

internasjonal migrasjon og drivkrefter bak migra-

sjon.

Hvordan innvandringen til Norge vil utvikle

seg framover, både når det gjelder årsak og om-

fang, er svært usikkert. Antall asylsøkere er bety-

delig redusert fra 2015 til 2016, og i de senere

årene har det vært en nedgang i arbeidsinnvand-

ringen, selv om nivået fortsatt er høyt i historisk

sammenheng. Statistisk sentralbyrå (SSB) foretar

jevnlig framskrivinger av befolkningen, og publi-

serte i juni 2016 nye framskrivinger, som er pre-

sentert mot slutten av kapitlet.

De siste tjue årene har det vært en klar økning i

innvandringen til Norge. Ut fra folketallet har inn-

vandringen vært blant de aller høyeste sammen-

liknet med andre OECD-land. Den største enkelt-

hendelsen som har påvirket migrasjonen til

Norge, er utvidelsen av EU i 2004, som førte til en

kraftig økning i arbeidsinnvandringen. Samtidig

har innvandringen særlig fra land i Asia og Afrika

økt jevnt siden slutten av 1990-tallet. Den økte inn-

vandringen har ført til at sammensetningen av

den norske befolkningen har endret seg markert,

og at andelen av befolkningen med innvandrer-

bakgrunn har økt betydelig.

Høsten 2015 kom det ekstraordinært mange

asylsøkere til Norge. I løpet av noen måneder økte

tilstrømningen kraftig og på årsbasis ble antallet

nær tredoblet etter å ha ligget nokså stabilt de

foregående årene. Andre land i Europa opplevde

en liknende utvikling.

Utvalget er bedt om å se på langsiktige konse-

kvenser av høy innvandring. I dette kapitlet gjen-

nomgås hovedtrekkene i migrasjonsutviklingen i

Norge de siste tiårene og endringer i befolknings-

sammensetningen som følge av innvandringen.

Det presenteres også tall for den senere tids til-

strømning av asylsøkere. Asylsøkere blir ikke re-

gistrert som innvandrere før de har fått opphold i

Norge, og inngår derfor ikke i statistikken over

innvandrere.

Antall internasjonale migranter på verdensba-

sis har økt betydelig siden årtusenskiftet, selv om

andelen migranter av verdens befolkning fortsatt

er liten. Internasjonal migrasjon er sammensatt av

mange ulike flyttestrømmer, og det er flere grun-

ner til at mennesker velger å flytte over lande-

grenser. I dette bildet utgjør flyktninger bare en

mindre del av migrasjonen, men i 2015 nådde an-

tall flyktninger sitt høyeste nivå siden andre ver-

denskrig. Europa har særlig opplevd en historisk

stor tilstrømning av asylsøkere de senere årene.

Innledningsvis i dette kapitlet ser vi nærmere på

3.2

Internasjonal migrasjon

3.2.1 Drivkrefter

Årlig flytter flere millioner mennesker fra hjem-

landet og bosetter seg i andre land. Dette kan

skyldes at de søker arbeid eller utdanning og

bedre levekår, at de ønsker å leve sammen med

nær familie eller at de er på flukt fra forfølgelse,

undertrykking og væpnet konflikt eller fra natur-

katastrofer og miljøødeleggelser.

En grunnleggende historisk drivkraft for inter-

nasjonal migrasjon har vært etterspørsel etter ar-

beidskraft i mange land og store regionale og glo-

bale forskjeller mellom land når det gjelder inn-

tekt og velferd.

Til tross for at det i begynnelsen

av dette århundret var en periode med relativt høy

økonomisk vekst i flere land i Asia og Afrika, og

lav vekst og krisetendenser i deler av Europa, er

det for store grupper likevel mye å vinne ved å dra

til et europeisk land, både med tanke på trygghet

og velferd. Sterk befolkningsvekst, bl.a. i mange

Se f.eks. McNeill, W. H. & Adams, R. S. (Ed.) (1978).

Human Migration – Patterns and Policies.

Bloomington &

London: Indiana University Press; OECD (2016a).

Perspe-

ctives on Global Development 2017. International Migration

in a Shifting World.

OECD Publishing.

Se også Carling, J. & Talleraas, C. (2016).

Root causes and

drivers of migration.

PRIO paper. Notatet inneholder en

kortfattet drøfting av grunnleggende årsaker til internasjo-

nal migrasjon og politikk for å påvirke slik migrasjon i lys

av nyere forskning og empiri.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 3

afrikanske land, innebærer dessuten at et stort an-

tall unge mennesker har problemer med å finne

arbeid lokalt eller i naboland.

I tillegg kan rask

økonomisk utvikling i første omgang føre til økt

utvandring.

Migrasjonspresset som skyldes de økono-

miske forskjellene, forsterkes av at flere land i

Asia og Afrika er i krise, preget av undertrykking,

konflikter og krig, enten internt eller med andre

land. Mange av disse landene er dessuten lite de-

mokratiske og har myndigheter som viser liten re-

spekt for befolkningens grunnleggende sivile og

politiske rettigheter. Noen er dessuten «sårbare

stater» som er så ustabile og konfliktfylte at

statsmakten har brutt sammen eller er i ferd med

å gå i oppløsning. Land som Somalia, Sør-Sudan,

Syria og Afghanistan er blant de mest sårbare.

Virkningene av de nevnte faktorene for migra-

sjonsutviklingen forsterkes av økt tilgang på infor-

masjon gjennom mediene om hvordan livet kan

være i høyinntektsland. Dessuten blir internasjo-

nal migrasjon mulig for stadig flere gjennom rela-

tivt sett lett tilgjengelige og billige reisemulighe-

ter.

Nettverk av familie, venner og kjente har også

stor betydning for migrasjon. Etter hvert som nye

grupper av migranter får fotfeste i flere land, ska-

pes det transnasjonale nettverk som igjen kan bi-

dra til migrasjon mellom land.

Statenes politikk når det gjelder migrasjon,

kan påvirke både omfang og sammensetning av

migrasjonen. Mange stater legger gjennom inn-

vandringspolitikken og på andre måter aktivt til

rette for å tiltrekke seg etterspurt arbeidskraft,

eventuelt også internasjonale studenter. Tilsva-

rende er det land som tilrettelegger for at deres

egne borgere reiser til andre land for å arbeide og

sende penger hjem. På den annen side forsøker

både stater og en rekke internasjonale aktører

Carling, J. & Talleraas, C. (2016). op.cit. Se også Roopana-

rine, L. (11. juli 2016). Africa's rising population and youth

unemployment challenge.

The Guardian.

Tilgjengelig:

https://www.theguardian.com/global-development-profes-

sionals-network/2013/jul/11/africa-kenya-population-

youth-unemployment; Bish, J. J. (11. januar 2016). Popula-

tion growth in Africa: grasping the scale of the challenge.

The

Guardian.

Tilgjengelig:

https://www.theguar-

dian.com/global-development-professionals-network/

2016/jan/11/population-growth-in-africa-grasping-the-

scale-of-the-challenge; FN-UNDESA (2016)

World Popula-

tion Prospects, the 2015 Revision.

Tilgjengelig: https://

esa.un.org/unpd/wpp/Download/Standard/Population/.

OECD (2016a). Ibid.; Carling, J. & Talleraas, C. (2016).

Ibid.

Fund for peace (2016).

Fragile States Index 2016.

Tilgjenge-

lig: http://fsi.fundforpeace.org/;

Se også OECD (2016b).

States of Fragility 2016. Understan-

ding Violence.

OECD Publishing.

som f.eks. EU å begrense antall mennesker på

flukt og stoppe ulike former for irregulær migra-

sjon.

Tradisjonelt blir det gjerne trukket et skarpt

skille mellom tvungen og frivillig migrasjon, eller

mellom flyktninger og andre migranter. Noen mi-

granter blir drevet på flukt på grunn av krig og for-

følgelse, og de må flykte for å overleve eller unngå

umenneskelig behandling. Andre foretar en mer

eller mindre rasjonell beslutning og velger migra-

sjon som en strategi for å skaffe seg arbeid eller

utdanning og oppnå bedre levekår for seg og sine.

FNs flyktningkonvensjon, det internasjonale asy-

linstituttet og den enkelte stats asyl- og flyktning-

politikk baseres på at det er mulig å trekke et slikt

klart skille mellom flyktninger og andre migran-

ter.

Imidlertid er det ofte flere drivkrefter som lig-

ger til grunn for beslutningen om å flytte. For ek-

sempel finnes det blant asylsøkerne som kommer

til Europa fra land i Asia og Afrika, personer som

flykter fra krig og konflikter eller fra store mil-

jøproblemer som kan ha utspring i klima-

endringer. Samtidig ønsker de fleste migranter

også å bedre levekårene sine og i tillegg kanskje

leve sammen med familiemedlemmer som alle-

rede har flyttet eller flyktet.

Begreper som «mixed migration» og «mixed

flows» brukes gjerne for å vise at det er sammen-

satte motiver og drivkrefter blant migrantene.

Det gjelder også migrasjonsstrømmer der asylsø-

kere fra mange ulike land utgjør en stor gruppe,

slik vi ser i Europa i dag. I tillegg kommer det irre-

gulære migranter, ofre for menneskehandel, stats-

løse personer, enslige mindreårige og andre sår-

bare grupper.

Drivkreftene for internasjonal migrasjon er i

endring. Noen forhold blir forsterket og legger

grunnlaget for økende migrasjon framover. Globa-

lisering og et mer internasjonalisert arbeidsmar-

ked fører til at flere arbeidstakere, både høyt og

relativt lavt kvalifiserte, kan finne arbeid i andre

land. Den omfattende arbeidsmigrasjonen fra nye

EU-land til Nord og Vest-Europa etter 2004 og fra

International Organization for Migration (IOM) beskriver

‘mixed migration’ slik: «The principal characteristics of

mixed migration flows include the irregular nature of and

the multiplicity of factors driving such movements, and the

differentiated needs and profiles of the persons involved.

Mixed flows have been defined as ‘complex population

movements including refugees, asylum seekers, economic

migrants and other migrants’. Unaccompanied minors,

environmental migrants, smuggled persons, victims of traf-

ficking and stranded migrants, among others, may also

form part of a mixed flow.» Tilgjengelig:

https://www.iom.int.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 3

land i Sør-Asia til enkelte rike stater i Midtøsten,

er to eksempler. Et internasjonalisert utdannings-

marked for dem som har nødvendige økonomiske

ressurser og ønske om å skaffe seg en antatt ver-

difull utdanning i et annet land, er et annet forhold

som bidrar til migrasjon.

De siste årene har et økende antall mennesker

flyktet fra krig, voldshandlinger og undertryk-

king, både fra stater i oppløsning eller fra stater

som har store problemer med å gi egne borgere

et minimum av trygghet og framtidshåp. I tillegg

har antallet som er på flukt i eget land, økt betyde-

lig. Mange av disse internt fordrevne kan etter

hvert forsøke å reise videre til andre land. Aksele-

rerende klimaendringer og konsekvensene av

disse kan også føre til økt migrasjon eller for-

sterke eksisterende problemer som driver migra-

sjon.

Både når det gjelder arbeidsmigrasjon og flukt

er det ofte bare én person eller en del av en familie

som flytter eller flykter. Det innebærer at tidligere

migrasjon blir en drivkraft for ytterligere migra-

sjon gjennom familietilknytning.

I tillegg er det blitt en voksende og svært lønn-

som kommersiell virksomhet å «legge til rette

for» irregulær migrasjon. Betydningen av krimi-

nelle nettverk som driver med menneskesmug-

ling, og prisen på tjenestene de tilbyr, øker med

omfanget av kontrolltiltakene som iverksettes for

å kontrollere og stoppe migrasjon.

At det finnes

slike nettverk, som gjør det mulig for flere å

komme seg til attraktive høyinntektsland, kan bi-

dra til økt migrasjon.

Internasjonal migrasjon påvirkes og drives i

noen grad av regelverk og politikk som på ulike

måter, både nasjonalt og internasjonalt, legger

rammer for migrasjon. Det omfatter konvensjo-

ner, avtaler, lover og annet regelverk. Nærlig-

gende eksempler er FNs flyktningkonvensjon,

EU-regler om fri bevegelighet for arbeidskraft,

Schengen-avtalen og liknende regionale avtaler på

migrasjonsområdet. Andre typer organisatoriske

tiltak, som tar sikte på kontroll, regulering eller til-

rettelegging for migrasjon, kan også ha betyd-

ning.

Slike sammenhenger mellom politikk, regu-

leringstiltak og faktisk migrasjon er forsøkt analy-

sert empirisk i norsk sammenheng for perioden

1969 til 2010.

Denne analysen viser bl.a. at innfø-

ringen av såkalt innvandringsstopp for ufaglært

arbeidskraft i 1975, norsk tilslutning til Schengen-

avtalen i 2001 og EU-utvidelsene i 2004 og 2007 på

ulike måter har hatt klar innvirkning på innvand-

ringen til Norge.

3.2.2 Det globale bildet

Internasjonal migrasjon er sammensatt av mange

ulike flyttestrømmer. Asylsøkere og flyktninger

utgjør en relativt begrenset del av det totale antal-

let internasjonale migranter, selv om også slik mi-

grasjon har vokst de siste årene. Størstedelen av

internasjonal migrasjon er knyttet til arbeid eller

familie. Samlet for OECD-landene utgjorde fami-

lieinnvandring 33 pst. av all antatt varig innvand-

ring i 2014.

Innvandring fra land innenfor områ-

der med mer eller mindre fri mobilitet for arbeids-

takere mv., slik det er innen EØS, utgjorde 32 pst.

Mye av denne mobiliteten er basert på arbeid. I til-

legg var 21 pst. av all innvandring arbeidsinnvand-

ring fra land som ikke var omfattet av fri mobilitet,

og tilhørende familieinnvandring. 9 pst. var flykt-

ninger og 5 pst. annen innvandring, bl.a. studen-

ter. Samlet har den varige, årlige innvandringen til

OECD-landene ligget mellom 4 og 5 mill. perso-

ner de siste ti årene.

Denne innvandringen ble

noe redusert pga. finanskrisen i 2008–2009, men

fra 2014 har innvandringen vært klart økende.

Foreløpige tall viser at samlet innvandring til

OECD-landene økte med 10 pst. fra 2014 til 2015

og da nådde det høyeste nivået det siste tiåret.

De nyeste årlige rapportene om internasjonal

migrasjon fra FN og International Organization

for Migration (IOM)

gir en oversikt over den

globale situasjonen på området i 2015:

–

Antallet internasjonale migranter

i verden har

økt raskt siden årtusenskiftet, fra 173 mill. i

2000 til 244 mill. i 2015. Dette er riktignok bare

en økning fra 2,8 til 3,3 pst. i

andelen

av verdens

befolkning. I 2015 bodde 76 mill. av migrantene

Europol (2016).

Migrant Smuggling Networks.

Joint Europol

and Interpol report.

Cappelen, Å., Ouren, J. & Skjerpen, T. (2011).

Effects of

immigration policies on immigration to Norway 1969–2010.

Rapport 40/2011. Statistisk sentralbyrå.

OECD (2016c).

International Migration Outlook 2016.

OECD Publishing.

I følge OECDs definisjon er varig innvandring alle innvan-

drere som bosetter seg i et annet land.. I norsk sammen-

heng betyr det at de som oppholder seg her midlertidig,

f.eks. som student, sesongarbeider, au pair, praktikant eller

med en annen midlertidig oppholdstillatelse som ikke dan-

ner grunnlag for permanent opphold, faller utenfor defini-

sjonen. Hvor langvarig bosettingen blir for den enkelte som

kommer gjennom «varig innvandring», vil imidlertid kunne

variere.

FN (2016).

International Migration Report 2015: High-

lights.

United Nations, Department of Economic and Social

Affairs, Population Division. IOM (2016).

Global Migration

Trends 2015 Factsheet.

IOM Global Migration Data Analy-

sis Centre (GMDAC). UNHCR (2016).

Figures at a glance.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 3

4,5

4,0

3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

Tsjekkia

Finland

New Zealand

Polen

Ungarn

Storbritannia

Nederland

Slovenia

Estland

Slovakia

Spania

Belgia

Tyskland

Australia

Japan

Korea

Italia

Irland

Canada

Island

Sveits

Luxembourg

0,0

Mexico

OECD snitt

Danmark

USA

Østerrike

Portugal

EU snitt

Chile

Frankrike

EU totalt

Sverige

Norge

Israel

Figur 3.1 Varig innvandring til OECD-land i 2014.

Prosent av folketallet

Landene som er markert med rødt, har ikke standardiserte data på samme måte som de andre. Tallene kan derfor ha begrens-

ninger i slike sammenlikninger.

Kilde: OECD (2016c).

OECD International Migration Outlook 2016.

OECD Publishing. Fig. 1.3

–

i Europa, 75 mill. i Asia, 54 mill. i Nord-Ame-

rika, 21 mill. i Afrika, 9 mill. i Latin-Amerika og

Karibia og 8 mill. i Oseania. Blant enkeltland

hadde USA klart flest migranter (47 mill.), et-

terfulgt av Tyskland og Russland (12 mill.

hver).

Andelen innvandrere/utenlandsfødte i befolknin-

gen

varierer en god del mellom verdensdeler

og regioner. I 2015 var andelen lav i Latin-Ame-

rika og i mye av Asia, unntatt land i Midtøsten

og Singapore. I Europa var andelen i snitt

10 pst., men den var langt høyere enn dette i

flere land i Nord- og Vest-Europa. I Australia

var andelen 28 pst., i Canada nesten 22 pst. og i

USA vel 15 pst.

Siden år 2000 har det særlig vært en rask

vekst

i utvandringen

fra såkalte mellominntektsland.

Nærmere to tredeler av migrantene i verden

kommer fra slike land og har flyttet til høyinn-

tektsland. 37 pst. av de 244 mill. migrantene

har flyttet mellom land i det globale sør (Asia,

Afrika mfl.), 35 pst. fra sør til nord (Europa,

Nord-Amerika mfl.), 23 pst. mellom land i nord

og bare 5 pst. fra nord til sør.

Mellom år 2000 og 2015 bidro internasjonal mi-

grasjon med 42 pst. av

befolkningsveksten

Nord-Amerika og 32 pst. i Oseania. Uten inn-

vandringsoverskuddet ville befolkningen i Eu-

ropa ha sunket i samme periode.

–

I 2015 var det 16,1 mill.

flyktninger under

UNHCRs mandat.

Dessuten var det 5,2 mill.

palestinske flyktninger

og 3,2 mill.

asylsøkere

med uavklart status.

Både i Tyrkia, Pakistan og Libanon bodde det i

2015 over 1 mill. flyktninger. Libanon hadde

den største andelen flyktninger. Over halvpar-

ten av flyktningene i verden kom fra bare tre

land – Syria, Afghanistan og Somalia. 86 pst. av

flyktningene befant seg i utviklingsland. I til-

legg til 24,5 mill. flyktninger og asylsøkere var

nærmere 41 mill. mennesker internt fordrevne

i eget opprinnelsesland.

UNHCR har to ulike avgrensinger av hvilke grupper som

faller under deres mandat. Når det gjelder såkalte industri-

aliserte land, tar de ikke med overføringsflyktninger og tid-

ligere asylsøkere med mer enn ti års botid. For øvrige land

er det ingen slik avgrensing. Det er forklaringen på at iflg.

UNHCR var det om lag. 50 000 flyktninger i Norge i 2015

mens iflg. SSB var antallet med flyktningbakgrunn 146 000,

i tillegg til 55 000 familieinnvandrere med tilknytning til

disse. Tilsvarende store avvik finnes for andre land i

samme kategori som Norge.

Se Aalandslid, V. (2016). Rekordmange mennesker på flukt.

Samfunnsspeilet 4/2016.

Statistisk sentralbyrå for en nær-

mere forklaring.

Antallet internt fordrevne pga. krig og konflikt ved utgan-

gen av 2015 var det høyeste antallet noen gang. IDMC

2016:

GRID 2016. Global Report on Internal Displacement.

Tilgjengelig: http://www.internal-displacement.org/global-

report2016/

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 3

–

Kvinner

var i flertall blant migranter i Europa

og Nord-Amerika, men i klart mindretall i Vest-

Asia, særlig blant arbeidsinnvandrerne i Gulf-

landene. Blant flyktninger var i underkant av

halvparten kvinner.

1 800

1 600

1 400

1 200

Det er stor variasjon i innvandringen sett i forhold

til folketallet i OECD-landene. Figur 3.1 viser at

Norge i 2014 var blant landene med høyest inn-

vandring per innbygger. Dette har vært situasjo-

nen det siste tiåret.

1 000

800

600

400

200

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

3.2.3 Asylsøkere og flyktninger i Europa

Europa opplevde en historisk stor tilstrømning av

asylsøkere og andre migranter i 2015. Det felles-

europeiske grensekontrollbyrået Frontex regis-

trerte over 1,8 mill. irregulære grensepasseringer

over Europas yttergrenser dette året. Det ble

ifølge UNHCR registrert 1,65 mill. asylsøknader i

OECD-land i 2015, og over 1,2 mill. av disse søkte

asyl i et EU-land (se figur 3.2).

For EU-landene

var det mer enn dobbelt så mange som i 2014 og

det høyeste antallet som er registrert. Om lag en

tredel av søknadene ble registrert i Tyskland,

som mottok det største antallet asylsøkere i 2015.

Sett i forhold til folketallet, ble det registrert flest

asylsøkere i Ungarn, Sverige, Østerrike, Norge

og Finland.

Utviklingen i Europa skyldtes det

store antallet personer som flykter fra krig og un-

dertrykkelse i Syria, Irak og Afghanistan, men det

kom også flyktninger og andre migranter fra en

rekke andre land i Asia, fra afrikanske land og i

noen grad fra enkelte land i Sørøst-Europa.

Nesten én av tre nye asylsøkere i EU-land i

2015 var barn, en økning på 11 pst. fra 2014.

Nesten ett av fem av disse barna ble vurdert som

enslige mindreårige av myndighetene i mottaker-

landene. Dette var en tredobling i antall enslige

mindreårige fra 2014 og det høyeste antallet siden

2008. Om lag halvparten av alle asylsøkere til EU-

land i 2015 var mellom 18 og 34 år.

OECD

Figur 3.2 Førstegangs asylsøknader i EU- og

OECD-land. Søknader i 1 000

Kilde: OECD (2016c).

OECD International Migration Outlook

2016.

OECD Publishing. Fig. 1.6

OECD (2016c).

International Migration Outlook 2016.

OECD Publishing.

OECD (2016c). Ibid. I realiteten mottok også Tyskland en

svært høy andel, men det er anslått at under halvparten av

dem som kom i 2015, ble registrert samme år. Tyskland

har derfor svært høye asylsøkertall i første halvår 2016,

men mange av disse ankom i 2015, og nedgangen i 2016

har vært market. Se Aalandslid, V. (2016). Rekordmange

mennesker på flukt.

Samfunnsspeilet 4/2016.

Statistisk sen-

tralbyrå, for en nærmere forklaring. For Ungarns del var

det mange av de registrerte som umiddelbart dro videre,

bl.a. til Tyskland.

IOM (2016).

Global Migration Trends 2015 Factsheet.

IOM

Global Migration Data Analysis Centre (GMDAC).

EU-landene behandlet nærmere 300 000 asyl-

søknader i 2015. Nesten halvparten av disse resul-

terte i avslag i første instans som behandlet søkna-

dene. Det var stor variasjon mellom landene når

det gjaldt andel som fikk søknaden innvilget eller

avslått. Det gjaldt også i hvilken grad landene

klarte å returnere asylsøkere med endelig avslag

på søknaden. Antall slike returer fra EU-land har

vært relativt stabilt i flere år, til tross for store

svingninger i antall asylsøkere og irregulære mi-

granter. Det kan tyde på begrenset kapasitet til å

gjennomføre returer.

Antall asylsøkere til Europa i andre halvår

2016 var betydelig lavere enn i andre halvår 2015,

bl.a. på bakgrunn av at EU i mars 2016 inngikk en

migrasjonsavtale med Tyrkia. Nedgangen gjaldt i

første rekke antallet asylsøkere fra Tyrkia til Hel-

las. Antallet som kom fra land i Nord-Afrika til Ita-

lia, økte imidlertid i 2016, særlig fra sommeren og

utover høsten. Medio desember 2016 var det re-

gistrert nærmere 1,2 mill. asylsøkere til EU-land,

Norge og Sveits.

EASO (2016).

Annual Report on the Situation of Asylum in

the European Union 2015.

Tilgjengelig: https://

www.easo.europa.eu/sites/default/files/public/

EN_%20Annual%20Report%202015_1.pdf.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 3

2013M01

2014M01

2015M01

2016M01

Afghanistan

Syria

2016M12

Alle søknader

Irak

Figur 3.3 Antall asylsøkere til Norge. Månedstall

2013–2016. 1 000 personer

Kilde: Utlendingsdirektoratet

3.3

3.3.1

Asylsøkere og flyktninger i Norge

Store svingninger i antall asylsøkere

Da tilstrømningen av asylsøkere til Europa økte i

fjor, fant også mange veien til Norge. Mens det

kom om lag 11 000–12 000 asylsøkere til Norge

per år i 2013 og 2014, ble det registrert over

31 000 asylsøkere i 2015. De fleste kom i løpet av

noen få måneder høsten 2015, da det ble regis-

trert over 8 000 personer i oktober og november

(se figur 3.3). Ankomsten av asylsøkere gikk bety-

delig ned i 2016. Det ble registrert i underkant av

3 500 nye søkere, hvorav over 400 av disse var født

i Norge av asylsøkerforeldre. Om lag 250 av sø-

kerne, hovedsakelig eritreere, kom fra Italia og

Hellas som ledd i EU-avtalen om relokalisering.

Asylsøkere fra Syria utgjorde den klart største

gruppen i 2015, med over 10 500 søkere, etterfulgt

av afghanere med om lag 7 000 søkere, og irakere

og eritreere med om lag 3 000 søkere hver. Til

sammen utgjorde disse gruppene tre av fire asyl-

søkere. I 2016 var det fortsatt flest ankomster fra

disse landene, som sto for halvparten av alle søk-

nadene. I 2015 var bortimot åtte av ti voksne asyl-

søkere menn, både blant de fire landene som det

kom flest asylsøkere fra og samlet sett. I 2016

hadde andelen menn blant asylsøkerne sunket til

seks av ti.

I 2015 ble 53 pst. av alle asylsøknader innvil-

get. Det var en høyere andel enn i tidligere år. For

statsborgere fra Syria var innvilgelsesandelen 70

pst., mens andelen var 90 pst. for statsborgere fra

Eritrea.

I 2016 var innvilgelsesprosenten samlet

sett omtrent den samme som i 2015. En større del

av vedtakene gjaldt syrere, hvor innvilgelsespro-

senten økte til 87 pst. i 2016. Samtidig økte antall

behandlede asylsøknader for afghanere og ira-

kere. Innvilgelsesprosenten for disse var lavere

enn for syrere, og gikk ned fra 2015 til 2016. I til-

legg utgjorde søknader fra eritreere med høy inn-

vilgelsesprosent (93 pst.) en mindre andel av de

behandlete søknadene i 2016 enn i 2015. Om lag

tre av fire innvilgede søknader gjaldt menn,

mange av disse enslige. Det kan bidra til et

økende antall søknader om familieinnvandring i

årene framover.

Antallet enslige mindreårige asylsøkere var

under 1 000 per år fra 2010 til 2012, og økte deret-

ter til 1 200 i 2014 og til 5 300 i 2015. Tre av fire

enslige mindreårige asylsøkere i 2015 var i alde-

ren 15–17 år, og mer enn ni av ti var gutter. Videre

kom to av tre enslige asylsøkere fra Afghanistan,

mens 14 pst. var fra Eritrea og 10 pst. fra Syria.

Det kom også flere barnefamilier enn tidligere,

slik at andelen asylsøkere under 18 år av totalt an-

tall søkere økte fra én av fem i 2014 til én av tre i

2015. I 2016 kom det bare 320 enslige mindreårige

asylsøkere, og andelen fra Afghanistan var redu-

sert til fire av ti.

I tillegg til asylsøkere kommer det årlig over-

føringsflyktninger til Norge. I 2014–2015 kom det

til sammen nærmere 3 700 slike flyktninger, de

fleste syrere. I 2016 var planen å ta ut 3 120 overfø-

ringsflyktninger, hvorav 3 000 syrere.

Se tidligere omtalt forklaring på høyt antall registrerte søk-

nader i Tyskland i 2016 i Aalandslid (2016). Rekordmange

mennesker på flukt.

Samfunnsspeilet 4/2016.

Statistisk sen-

tralbyrå.

Se også Eurostats siste kvartalsrapport: http://

ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/

Asylum_quarterly_report og månedsrapporter fra Euro-

pean Asylum Support Office, EASO (2016).

Latest Asylum

Trends.

Tilgjengelig: https://www.easo.europa.eu/latest-

asylum-trends.

Disse andelene gjelder totalt antall asylsaker, inkludert

såkalte Dublinsaker og saker der asylsøkeren trekker søk-

naden eller bare forsvinner fra landet. Ofte er tallet som blir

oppgitt for andelen innvilgelser, bare for de sakene som er

realitetsbehandlet

av UDI. Da blir andelen innvilgelser bety-

delig høyere. I 2015 ble 75 pst. av alle realitetsbehandlede

asylsøknader innvilget, dvs. at søkeren fikk flyktningstatus

eller opphold på humanitært grunnlag. For statsborgere

fra Syria var innvilgelsesandelen i slike saker 99 pst., mens

andelen var hhv. 98 og 82 pst. for statsborgere fra Eritrea

og Afghanistan. I 2016 var samlet innvilgelsesandel i

reali-

tetsbehandlede

saker sunket til 68 pst., men var 100 pst. for

søkere fra Syria og 98 pst. for dem fra Eritrea.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 3

Nedgangen i antall asylsøknader i 2016 må

sees i sammenheng med at flere europeiske land

innførte grensekontroller i løpet av høsten og vin-

teren, herunder Sverige og Danmark, og med

EUs avtale med Tyrkia (se kap. 3.2.3). I tillegg

innførte norske myndigheter flere tiltak for å få

kontroll over tilstrømningen til landet (se kap.

3.3.2). Også tidligere har perioder med høye asyl-

søkertall i Norge blitt etterfulgt av lavere søker-

tall, blant annet som følge av innstramminger i re-

gelverket.

3.3.2 Innvandrings- og flyktningpolitikken

Gjennomføringen av innvandrings- og flyktningpo-

litikken reguleres primært av utlendingsloven og

utlendingsforskriften, rundskriv og instrukser.

Formålsbestemmelsen i utlendingsloven fastset-

ter at regulering av og kontroll med inn- og ut-

reise, og utlendingers opphold i riket, skal være i

samsvar med norsk innvandringspolitikk og inter-

nasjonale forpliktelser. Det skal legges til rette for

å sikre lovlig bevegelse over landegrensene og

ivareta rettssikkerheten til utlendinger som reiser

inn i eller ut av riket, som oppholder seg her, eller

som søker om tillatelse etter loven. Utlendinger

som har krav på beskyttelse etter alminnelig fol-

kerett eller internasjonale avtaler som Norge er

bundet av, skal gis vern.

Innvandringspolitiske målsettinger og priorite-

ringer endres over tid og ut fra situasjonen. For

eksempel vil det i en periode med sterk etterspør-

sel etter arbeidskraft kunne være et mål å sikre til-

gang på nødvendig utenlandsk arbeidskraft også

fra land utenfor EØS gjennom fleksible regler og

liberal praksis. Dersom etterspørselen synker og

arbeidsledigheten øker, vil målet kunne være

strengere regler eller praktisering av regelverket.

Et annet eksempel: I en periode med mange asyl-

søkere, både med og uten behov for beskyttelse,

vil det kunne være et mål å redusere antall søkere

og sørge for at de som får avslag, forlater landet. I

en periode med få asylsøkere, vil det kunne være

et mål å øke antall overføringsflyktninger som tas

ut på den årlige kvoten, hovedsakelig i samarbeid

med UNHCR.

Våren 2015 vedtok Stortinget å øke antall over-

føringsflyktninger fra Syria, med sikte på å ta ut

8 000 over tre år. Noen måneder seinere, på bak-

grunn av det høye antallet asylsøkere høsten

2015, ble det vedtatt flere innstrammingstiltak i

flyktning- og innvandringspolitikken. Følgende gir

en kortfattet oversikt over de viktigste rege-

lendringene som har blitt innført eller er i ferd

med å bli iverksatt:

– Mulighet til å nekte å realitetsbehandle asyl-

søknader fra personer som ankommer direkte

fra en nordisk stat, i en krisesituasjon med ek-

straordinært høye ankomster av asylsøkere.

– Hjemmel for å internere asylsøkere som har

antatt grunnløs asylsøknad og får søknaden be-

handlet av UDI i 48-timersprosedyre.

– Mulighet til å tilbakekalle oppholdstillatelse og

flyktningstatus når flyktningen har reist til

hjemlandet i strid med forutsetningene, eller

dersom flyktningen ikke lenger har behov for

beskyttelse pga. endringer i hjemlandet som

gjør det trygt å vende tilbake.

– Endrede tidsfrister for å kunne søke familie-

gjenforening uten at det stilles krav til under-

hold.

– Tilknytningskrav for familieinnvandring når re-

feransepersonen har oppholdstillatelse på

grunnlag av et beskyttelsesbehov i Norge.

Oppholdstillatelse kan nektes dersom familieli-

vet er mulig i et trygt land som familien samlet

sett har sterkere tilknytning til.

– Krav til at begge parter er fylt 24 år ved søknad

om familieetablering for å bekjempe tvangsek-

teskap. Unntak dersom det er åpenbart at ekte-

skapet eller samlivet er frivillig.

– Integreringskriterier for å få permanent opp-

holdstillatelse i Norge, bl.a. krav om at utlen-

dingen må ha vært selvforsørget de siste tolv

månedene, og krav om at utlendinger med plikt

til opplæring i norsk og samfunnskunnskap,

må kunne beherske et minimum av norsk

muntlig og bestå prøve i samfunnskunnskap på

et språk han eller hun forstår, for å få perma-

nent opphold.

– Mulighet til å avslå en søknad om permanent

oppholdstillatelse dersom det foreligger

tungtveiende, innvandringsregulerende hen-

syn, herunder at utlendingen aktivt har motar-

beidet avklaring av egen identitet etter an-

komst til landet.

– Hjemmel for å utvise personer som er nektet

realitetsbehandling av sin asylsøknad, og som

også tidligere har fått en søknad nektet reali-

tetsbehandlet, og der søknaden framstår som

et misbruk av asylsystemet.

I tillegg ble det iverksatt en rekke andre tiltak for

bedre å håndtere det høye antallet asylsøkere og

for å redusere tilstrømningen. Det ble bl.a. innført

Statistisk sentralbyrå (2016)

Økonomiske analyser 3/2016;

Cappelen, Å., Ouren, J. & Skjerpen, T. (2011).

Effects of

immigration policies on immigration to Norway 1969-2010.

Rapport 40/2011. Statistisk sentralbyrå.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 3

grensekontroller og personkontroller ved alle fer-

geankomster fra Danmark, Sverige og Tyskland

mot slutten av 2015. Innsatsen omfattet også tiltak

som gjaldt mottak, bosetting og integrering.

3.3.3

Mottak for asylsøkere og personer som

venter på bosetting

Personer som søker om beskyttelse i Norge, får

tilbud om innkvartering inntil bosetting eller retur

gjennomføres.

Asylmottakene utgjør rammen

for de fleste asylsøkeres første tid i Norge. Det pri-

mære formålet med mottakssystemet er å sikre

innkvartering for dem som søker om beskyttelse

mens de har en søknad til behandling. Selv om

asylmottak i utgangspunktet bare skal være et inn-

kvarteringstilbud en kort periode, kan oppholdsti-

den i mottak bli lengre enn ønsket, og dette har

også betydning for det videre livet i Norge. Det

finnes mottak i små og store kommuner i alle de-

ler av landet. I perioder med høye asylsøkertall,

slik det var i andre halvår 2015, må det raskt eta-

bleres mange mottak, også av midlertidig karak-

ter og med kortsiktige avtaler. Da øker antall kom-

muner med asylmottak. I perioder med klar ned-

gang i antallet søkere blir slike mottak avviklet, og

det kan være nødvendig å redusere antall ordi-

nære mottak/mottaksplasser. Det er derfor et sys-

tem preget av store svingninger og raske endrin-

ger.

Det finnes ulike typer mottak og mottaksplas-

ser innenfor samme mottak. I første rekke gjelder

det ordinære mottak, transittmottak for helse-

sjekk og registrering, mottak for enslige mindreå-

rige 15–18 år og forsterkede mottaksplasser for

beboere med særlige helseproblemer. Enslige

mindreårige under 15 år bor i statlige omsorgs-

sentre som er barnevernsinstitusjoner og ikke del

av mottakssystemet.

De fleste mottak er fysisk samlet i én eller

flere bygninger innenfor et mindre, avgrenset om-

råde. Andre kan være såkalt desentraliserte mot-

tak med mindre boenheter (leiligheter/hus)

spredt i ordinære boligområder.

Ansvaret for mottaksdrift er delegert fra Justis-

og beredskapsdepartementet til Utlendingsdirek-

toratet (UDI). Kontrakter om drift av asylmottak,

som UDI inngår, reguleres av lov og forskrift om

offentlige anskaffelser. Driftsoperatører for mot-

tak kan være private aktører, kommuner eller fri-

villige organisasjoner. UDI skal aktivt oppfordre

kommuner og frivillige organisasjoner til å eta-

blere og drive mottak, og skal innenfor rammene

av regelverket legge til rette for at kommuner og

frivillige organisasjoner kan være driftsoperatø-

rer for mottak. Per 31. oktober 2016 var vel 70 pst.

av mottakene drevet av kommersielle aktører,

15 pst. av organisasjoner/ideelle aktører og

15 pst. av kommuner.

Vertskommuner

hvor det er etablert mottak av

en eller annen type, har ansvar og oppgaver over-

for asylsøkere som følger prinsippet om sektoran-

svar. Det betyr at vertskommunene skal levere

lovpålagte tjenester, f.eks. primærhelsetjenester,

barnevernstjenester og grunnskoleopplæring til

beboere i mottakene. I tillegg tilbyr flere verts-

kommuner barnehageplass og kan søke om et

særskilt statlig tilskudd til dette, se kap. 4.3.2. Fyl-

kesmannen har ansvar for å sørge for nødvendige

avklaringer mellom kommunene og statlige

myndigheter når det gjelder hvilket ansvar verts-

kommuner for asylmottak har. Vertskommunene

har plikt til å sørge for opplæring i norsk og sam-

funnskunnskap for dem som har fått oppholdstilla-

telse, men fortsatt bor i mottak. Vertskommunen

er også asylmottakenes nærmiljø, og beboerne

kan bruke øvrige kommunale servicetilbud som

f.eks. bibliotek. Vertskommunenes utgifter til be-

boere i mottak, som ikke regnes som bosatt i

Norge, inngår ikke i det statlige rammetilskuddet

til kommunene. Det er derfor ordninger med øre-

merkede tilskudd til kommuner med asylmottak.

Utfordringer

Situasjonen når det gjelder mottak var i 2016 pre-

get av det store antallet asylsøkere som kom høs-

ten 2015. Stor geografisk spredning av mottak og

omfattende bruk av midlertidige mottak kan

skape problemer; lang ventetid på registrering,

asylintervju og vedtak, og rotløshet, usikkerhet

og passiv venting for mange beboere.

Det kan

særlig bli belastninger for barn og unge, deriblant

enslige mindreårige.

Høye ankomsttall kan

gjøre det nødvendig å utvide og redusere kapasi-

tet på kort varsel, noe som kan føre til uro i en del

vertskommuner. Per 1.12.2016 bodde det i under-

https://www.regjeringen.no/no/tema/innvandring/

asylsituasjonen/innsikt/tiltak-for-a-handtere-asylsituasjo-

nen/id2459375/ for en oversikt over disse og andre tiltak

for å håndtere situasjonen i 2015-2016.

Utlendingsloven § 95; Meld. St. 30 (2015–2016)

Fra mottak

til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk.

Andrews T., Anvik C.H. & Solstad, M. (2014).

Mens de ven-

ter – Hverdagsliv i asylmottak.

NF-rapport nr. 1/2014.

Berg B. & Tronstad, K. (red.) (2015).

Levekår for barn i

asylsøkerfasen.

NTNU Samfunnsforskning;

Lidén, H., Eide, K., Wærdahl, R., Nilsen, A. C. E., & Hidle,

K. (2013).

Levekår i mottak for enslige mindreårige asylsø-

kere.

ISF-Rapport 2013:03.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 3

kant av 15 000 personer i asylmottak i Norge,

mens antall beboere ved inngangen til året var om

lag det dobbelte.

Det er ikke uproblematisk å skulle gjøre mot-

tak for asylsøkere til gode oppholdssteder for men-

nesker som ofte har vært igjennom mye før de

kommer til Norge. I tillegg er mange usikre på

hvordan framtiden vil bli, enten de venter på svar

på asylsøknaden, på retur eller på bosetting. Jo len-

ger noen må oppholde seg i slike mottak, jo vikti-

gere, men også mer krevende, er det å skulle gi

mottaksoppholdet et innhold som er positivt både

for beboerne og for samfunnet, og som kan bidra

til at de med innvilget opphold, kommer i arbeid.

Målet for standarden i mottak har lenge vært

et «nøkternt og forsvarlig tilbud».

Dels har det

vært et spørsmål om hva som er rimelig bruk av

ressurser på personer som ikke har fått opphold,

dels en frykt for at et sjenerøst tilbud til asylsø-

kere i seg selv kan bidra til å øke antall søkere.

Det store antallet asylsøkere som kom i 2015, og

utsikter til lange ventetider for personer som

høyst sannsynlig vil få opphold, åpnet imidlertid

for nye tilnærminger i mange land, også i

Norge.

Det har blitt lagt mer vekt på opp-

læringstiltak, i første rekke for dem som er innvil-

get opphold, men også for dem som fortsatt ven-

ter på svar.

Asylsøkere kan på visse vilkår få midlertidig

arbeidstillatelse inntil søknaden er avgjort, slik at

de kan ta lønnet arbeid utenfor mottaket. Det kre-

ves blant annet at det ikke er tvil om søkerens

identitet. Per 31.10.2016 var det innvilget 733 mid-

lertidige arbeidstillatelser til asylsøkere. Vilkåret

om at asylintervjuet skal være gjennomført, skal

fjernes. I stedet skal det innføres et vilkår om at

det er høy sannsynlighet for at asylsøkeren vil få

oppholdstillatelse i Norge. Det er dessuten varslet

regelendringer som åpner for at asylsøkere kan

utføre vederlagsfritt arbeid som ikke krever opp-

holdstillatelse for alle ikke-kommersielle aktører,

herunder aktiviteter i asylmottak.

Enkelte sider ved gjeldende mottaksordning

for asylsøkere som venter på svar på asylsøkna-

den, og flyktninger som venter på bosetting i en

kommune, drøftes nærmere i kapittel 10.3.1.

3.3.4 Bosetting av flyktninger i kommunene

I utgangspunktet kan flyktninger som har fått opp-

hold i Norge, bosette seg hvor de vil. Imidlertid

har staten hatt en viss styring med bosettingen av

flyktninger som kan skje over hele landet. Videre

er det lagt vekt på at kommunene selv skal kunne

bestemme om de vil bosette flyktninger, eventuelt

hvor mange og hvilke flyktninger de ønsker å bo-

sette.

Gjeldende bosettingsordning for flyktninger

ble innført i 2002. Før den tid var det også frivillig

for kommunene å bosette, men etter 2002 fikk

kommunesektorens organisasjon, KS en sentral

rolle med å samordne kommunene og som binde-

ledd til staten.

Antall flyktninger som bosettes i kommunene,

har økt betydelig de siste årene (se figur 3.4).

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

(30.11)

NOU 2011: 10

I velferdsstatens venterom,

kap. 7, inneholder

en beskrivelse av hvordan prinsippene for mottak for asyl-

søkere har utviklet seg over tid.

En empirisk analyse av hvordan endringer i asylpolitikk og

tilbud til asylsøkere i enkelte land kan påvirke tilstrømnin-

gen til andre land er inne på slike virkninger. Denne er pre-

sentert i et notat av Brekke, J., Røed, M. og Schøne, P.

(2016).

Reduction or deflection. The Effect on Policy on Inter-

connected Asylum Flows.

Publisert på Social Science Rese-

arch Network 22.3.2016. En annen analyse hevder imidler-

tid at mottaks- og integreringstilbud har lite å si for antall

asylsøkere. Se: Hatton, T. (2016). 60 Million Refugees.

Refugees, Asylum Seekers, and Policy in OECD Countries.

American Economic Review: Papers and Proceedings 2016,

106(5): 441-445.

Se OECD (2016d)

Making Integration Work. Refugees and

others in need of protection

og Meld. St. 30 (2015–2016)

Fra

mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk.

Antall bosatte

Herav enslige mindreårige

Figur 3.4 Antall bosatte flyktninger totalt og an-

tall bosatte enslige mindreårige flyktninger.

2010–2016. 1 000 personer

Kilde: Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

Meld. St. 30 (2015–2016).

Fra mottak til arbeidsliv – en

effektiv integreringspolitikk

og Innst. 399 S (2015–2016).

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 3

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

(30.11)

Ventetid fra vedtak til bosetting - alle bosatte

Ventetid fra vedtak til bosetting - enslige mindreårige

Figur 3.5 Gjennomsnittlig ventetid fra vedtak til

bosetting. Måneder

Kilde: Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

Per 30.11.2016 var det bosatt om lag 13 700

personer, 41 pst. flere enn i samme periode i 2015.

1 400 av disse var enslige mindreårige. Kommu-

nene hadde vedtak om å kunne bosette nærmere

16 500 flyktninger i 2016, herav 2 900 enslige min-

dreårige.

Per 30.11.2016 hadde 80 pst. blitt bosatt innen

6 måneder etter vedtaket (se figur 3.5). Dette var

29 prosentenheter høyere enn i samme periode i

fjor, dvs. en markert reduksjon av ventetiden.

Gjennomsnittlig ventetid etter vedtaket, samlet for

alle grupper, var 4,8 måneder mens medianen var

3,7 måneder. For enslige mindreårige var tallene

hhv. 4,3 og 3,8 måneder.

40 pst. av de om lag 4 600 flyktningene som

per 30.11.2016 ventet på bosetting, hadde fått til-

delt bosettingskommune og ventet på flytting dit.

Enslige voksne, i all hovedsak menn, måtte vente

lengst på bosetting. I underkant av 400 enslige

mindreårige var blant dem som ventet på boset-

ting. Vel halvparten av disse hadde fått kommune-

plass.

Justis- og beredskapsdepartementet har det

overordnede ansvaret for bosetting av flyktninger.

Gjeldende ordning innebærer at staten og KS

gjennom et eget utvalg

fastsetter plantall for bo-

setting og fordeler flyktningene på fylkene. Inte-

grerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) har

ansvaret for, i samråd med KS, å fordele flyktnin-

gene mellom kommunene og anmode dem om å

bosette et visst antall. Kommunene vedtar om og

eventuelt hvor mange og hvilke kategorier flykt-

ninger de vil bosette. Til dels forhandler IMDi

med kommuner om hvilke flyktninger de vil bo-

sette. Kommunene tar imot flyktningene etter

hvert som de er klare til det. Barne-, ungdoms- og

familiedirektoratet (Bufdir) har ansvaret for boset-

ting av enslige mindreårige flyktninger under 15

år, men får noe bistand fra IMDi. Alle overførings-

flyktninger bosettes gjennom avtale. De kommer

direkte fra utlandet til kommunen.

Når IMDi anmoder kommunene om å ta imot

flyktninger, er sentrale kriterier folketall, bolig-

marked, arbeidsmarked, geografisk beliggenhet,

tidligere bosettingsomfang, tidligere anmodnin-

ger og vedtak, kommuneøkonomi, kommunenes

kompetanse på bosettings- og integreringsarbeid,

kapasitet og kvalitet i kvalifiseringsarbeidet i den

enkelte kommune og IMDis strategiske priorite-

ringer. Disse faktorene inngår i en helhetsvurde-

ring. Hvor mange flyktninger en kommune anmo-

des om å bosette, vil avhenge av vektingen av de

ulike faktorene.

I praksis er det bare flyktninger som blir bo-

satt etter avtale mellom stat og kommune, som

med sikkerhet utløser de øremerkede statlige til-

skuddene til bosettingskommunene og gir flykt-

ningen rett og plikt til grunnleggende kvalifise-

ring gjennom introduksjonsprogrammet (se kap.

4.4.2).

Erfaringsmessig blir over 90 pst. av flyktnin-

gene som har fått innvilget en asylsøknad, bosatt

etter avtale mellom stat og kommune. Dette kan

ha sammenheng med at de fleste flyktninger tren-

ger hjelp til å finne en kommune hvor de kan eta-

blere seg. I tillegg legger det sterke føringer at

dagens bosettingsordning forutsetter at bosetting

som hovedprinsipp skjer etter avtale mellom stat

og kommune. Flyktninger får kun ett tilbud fra

IMDi om bosettingskommune, og vedtaket kan

ikke påklages. Dersom flyktningen takker nei til

tilbudet om bosettingskommune, må flyktningen

Nasjonalt utvalg for bosetting av flyktninger og etablering

og nedlegging av mottak samt omsorgssentre (NU). Utval-

get har like mange representanter for staten og for kommu-

nesektoren og ledes av staten v/ IMDi. 413 av 428 kommu-

ner hadde avtale med IMDi om å bosette flyktninger i 2016.

Utvalget har et eget mandat. Dette arbeidet er regulert

gjennom en egen avtale mellom staten og KS.

Kommunene kan tilby introduksjonsprogram også for flykt-

ninger som ikke er bosatt etter avtale, men er ikke pliktige

til å gjøre det. Flyktninger har rett til opplæring i norsk og

samfunnskunnskap fra innvilget oppholdstillatelse, uavhen-

gig om de er bosatt etter avtale mellom stat og kommune,

men de må selv søke kommunen om opplæring hvis det

ikke foreligger avtale.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 3

flytte ut av asylmottaket og klare seg uten hjelp til

bosetting.

Noe av bosettingen kan være såkalt

avtalt selv-

bosetting,

dvs. at flyktningene selv finner fram til

en kommune, men de inngår i antallet som boset-

tes gjennom avtale.

Kommuner som har avtale

med IMDi om avtalt selvbosetting, mottar til-

skudd ved bosetting på lik linje med andre. Flere

kommuner melder om at det er en god og effektiv

ordning. En rapport fra NIBR om avtalt selvboset-

ting tyder på at økt bruk av slik selvbosetting kan

bidra til raskere bosetting av flyktninger og bedre

utnytting av boligmarkedet.

Det er flest enslige,

unge menn og de mest ressurssterke innenfor

denne kategorien som bruker ordningen. Analy-

sen gir ikke grunnlag for å si at avtalt selvboset-

ting har effekt på antall flyktninger som bosettes,

med unntak for et mindre antall kommuner.

Virkemidlene knyttet til bosetting og integre-

ring av flyktninger er i hovedsak økonomiske.

Kommuner som bosetter flyktninger, mottar til-

skudd per bosatt flyktning og enkelte andre øre-

merkede tilskudd etter søknad. Det viktigste er in-

tegreringstilskuddet, som er ment å skulle gi en

rimelig dekning av merutgiftene kommunene har

i bosettingsåret og de fire påfølgende årene.

Det

gis også integreringstilskudd for familieinnvan-

drere som kommer på et senere tidspunkt. Videre

gis det bl.a. egne tilskudd for bosetting av enslige

mindreårige flyktninger og personer som krever

særskilt tilrettelegging, og ekstratilskudd per bo-

satt person utover antallet som kommunen først

ble anmodet om å bosette. Kommunene kan også

benytte seg av Husbankens boligsosiale ordnin-

ger. Tilskudd til opplæring i norsk- og samfunns-

kunnskap for voksne kommer i tillegg.

Utfordringer

Siden 2002, da KS fikk en sentral rolle i boset-

tingsarbeidet, har målet vært at flyktninger skal

være bosatt i en kommune innen seks måneder et-

ter innvilget opphold. For enslige mindreårige har

I 2015 var det om lag 100 kommuner som praktiserte avtalt

selvbosetting, de fleste større kommuner på Østlandet. Per

30.11.2016 hadde nærmere 750 personer blitt bosatt på

denne måten i inneværende år, dvs. vel 5 pst. av alle

bosatte.

Henningsen, E, Dyb E., Kasahara, Y., Søholt, S., Tronstad,

K.R. (2016).

Avtalt selvbosetting blant flyktninger.

NIBR-rap-

port 2016:5.

Midlene er ikke øremerket, og kommunen står fritt til å

bruke et ev. overskudd på andre områder. Det kan derfor

lønne seg å finne løsninger som bidrar til at flyktninger

raskt kommer i ordinært arbeid, eller som er billige for

kommunen.

målet vært bosetting innen tre måneder. Det har i

perioder vært vanskelig å nå disse målene, og

mange har måttet vente lenger enn ønskelig (se

fig. 3.5). Behovet for å endre ordningen, også ho-

vedprinsippet om frivillighet fra kommunene, har

derfor blitt vurdert.

Så langt har imidlertid ulike

regjeringer valgt å videreføre dette prinsippet, se-

nest i Meld. St. 30 (2015–2016)

Fra mottak til ar-

beidsliv – en effektiv integreringspolitikk.

Det har også blitt påpekt at det er en ordning

som medfører at det brukes betydelige ressurser

på forhandlinger mellom stat og kommune.

Sta-

ten har i perioder vært under press for å bosette

tilstrekkelig mange flyktninger, både fra mottak

og overføringsflyktninger som kommer direkte

fra utlandet. Det kan ha virket kostnadsdrivende,

siden staten har hatt få andre virkemidler enn å

øke integreringstilskuddet og andre tilskudd til

kommunene for at disse skal se seg i stand til å bo-

sette det nødvendige antallet.

I tillegg kan ordningen ha bidratt til å svekke

flyktningenes mulighet til selv å ta ansvar for egen

framtid i Norge etter innvilget opphold. I neste

runde kan det svekke forutsetningene for at flest

mulig finner arbeid og blir selvforsørget. For å

motvirke slike effekter er det lagt økt vekt på av-

talt selvbosetting, men dette omfatter fortsatt rela-

tivt få.

De siste par årene har alle landets kommuner,

små og store, blitt anmodet om å bosette flyktnin-

ger for å kunne ta unna det store antallet som ven-

ter i mottak. De aller fleste har påtatt seg opp-

gaven. Dette har vært nødvendig for å klare å bo-

sette tilstrekkelig mange. Det betyr imidlertid at

det har vært vanskelig å skulle legge stor vekt på

hensynet til at flyktninger ideelt sett bør ha mulig-

heter til å finne passende arbeid eller utdannings-

muligheter i bosettingskommunen, eventuelt i en

nabokommune.

Utover dette kan treghet i asylsaksbehandlin-

gen, i bosettingsforberedelsene i asylmottakene

eller i andre deler av det statlige bosettingsarbei-

det føre til at det oppstår situasjoner der kommu-

nene må vente på flyktninger som de er klare til å

ta imot. Dette skjedde i 2016, særlig for enslige,

mindreårige flyktninger.

Se forslag i høringsbrev av 31.1.2011 fra daværende Barne-,

likestillings- og inkluderingsdepartementet med forslag til

bosettingsordning for flyktninger med mål om raskere

bosetting. Forslaget innebar at prinsippet om frivillighet

kunne fravikes i visse situasjoner. https://www.regjerin-

gen.no/no/dokumenter/forslag-til-bosettingsordning-for-

flyktn/id635673/

Se forslag i høringsbrev av 31.1.2011. Ibid.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 3

Gjeldende ordning for bosetting av flyktninger

og mulige alternativer drøftes nærmere i kapittel

10.3.2.

3.4

Migrasjon til og fra Norge

-5

1968 1974 1980 1986 1992 1998 2004 2010 2014

De siste tjue årene har det vært en klar økning i

innvandringen til Norge. Den årlige nettoinnvand-

ringen, dvs. innvandringen fratrukket ut-

vandringen, har økt fra rundt 4 000 og 6 000 per-

soner i gjennomsnitt på henholdsvis 1970- og

1980-tallet til nesten 10 000 personer på 1990-tal-

let, vel 22 000 personer i tiårsperioden fra 2000 og

i gjennomsnitt nesten 41 000 personer per år si-

den 2010 (se figur 3.6).

Den høye nettoinnvandringen siden midten av

1990-tallet skyldes fortsatt økning i innvandringen

fra Asia, Afrika mfl. (landgruppe 3) og en sterk øk-

ning i innvandringen fra de nye EU-landene i Sen-

tral- og Øst-Europa (landgruppe 2) i årene etter

medlemsutvidelsene i 2004 (se figur 3.7).

Nettoinnvandringen fra landgruppe 2 økte fra

litt over 2 000 personer i 2004 til 17 000 personer

tre år senere, og nådde en topp på vel 23 000 per-

soner i 2011. Siden da har denne innvandringen

avtatt en del igjen, blant annet som følge av sva-

kere vekst i norsk økonomi. Nettoinnvandringen

fra landgruppe 2 var i 2015 like under 10 000 per-

Landgruppe 1

Landgruppe 3

Landgruppe 2

Øvrig befolkning

Figur 3.7 Nettoinnvandring fordelt på landgrup-

per.

1000 personer. 3-års gjennomsnitt

Se kap. 2.4. for definisjon av landgrupper.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

900

800

700

600

500

400

300

200

100

-10

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015

Innvandrerbakgrunn (venstre akse)

Nettoinnvandring (høyre akse)

Figur 3.6 Nettoinnvandring og befolkning med

innvandrerbakgrunn.

1000 personer

Innvandrere og norskfødte med to innvandrerforeldre ved

utgangen av året, men for 1970 og 1980 ved inngangen til

året.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

soner, dvs. under halvparten av nivået på toppen i

2011. Dette har ført til en nedgang i den samlede

nettoinnvandringen fra toppnivået fram til nå på

om lag 47 000 personer i 2011 og 2012 til litt under

30 000 personer i 2015.

Innvandringen fra land i landgruppe 3 har der-

imot holdt seg på et høyt og til dels økende nivå.

Den registrerte nettoinnvandringen nådde nesten

20 000 personer i 2012, og har ligget litt lavere enn

dette de siste årene, med en nettoinnvandring på

litt under 19 000 personer i 2015. Disse tallene re-

flekterer imidlertid bare i begrenset grad den

sterke økningen i tilstrømningen av asylsøkere til

Norge gjennom fjoråret (se kap. 3.3) siden asylsø-

kere først vil bli registrert som innvandret til

Norge når de eventuelt får oppholdstillatelse i

Norge. Siden det tok tid for UDI å trappe opp

saksbehandlingskapasiteten høsten 2015, ga den

høye tilstrømningen av asylsøkere da relativt små

utslag i de offisielle innvandringstallene for 2015,

og i stedet økte antall asylsaker til behandling i

UDI. Ved utgangen av 2015 var det 24 010 ube-

handlede asylsaker, mot 4 490 på samme tid året

før. I tilknytning til asylsøkerne som vil få opp-

holdstillatelse, vil det trolig også bli noe familie-

innvandring, slik vi har sett for tidligere ankomne

grupper av innvandrere med fluktbakgrunn (se

boks 3.1).

Innvandring fra Vest-Europa, Nord-Amerika

mfl. (landgruppe 1) sto for 17 pst. av samlet netto-

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 3

Boks 3.1 Flyktninger og familieinnvandring

Det er brukt ulike tall for hvor stor familieinn-

vandring det er rimelig å regne med kommer i

etterkant av at asylsøkere og overføringsflykt-

ninger får opphold i Norge. Slike anslag vil alltid

være usikre, men tidligere erfaring kan gi en pe-

kepinn.

En analyse gjennomført av UDI viser at hver

person som i perioden 2004–2015 fikk opphold

etter søknad om beskyttelse, anslagsvis vil

kunne medføre 0,6 familieinnvandringstillatel-

ser i løpet av de første elleve årene etter vedta-

ket. I analysen er det lagt til grunn forventnin-

ger om den videre utviklingen i familietillatelser

knyttet til dem som har fått beskyttelse i perio-

den, ikke bare dem som faktisk kom som fami-

lieinnvandrere de aktuelle årene.

Det er forskjeller mellom ulike nasjonalite-

ter, men for de største gruppene har forholdstal-

let hittil ligget rundt 0,6 familieinnvandrere.

Endringer i sammensetningen i framtiden kan

påvirke dette tallet. For overføringsflyktninger,

som ikke er inkludert i det foregående tallet, er

antallet 0,2 familieinnvandringstillatelser. Den

store forskjellen har sammenheng med at over-

føringsflyktninger i stor grad kommer som hele

familier til Norge.

Kilde: Prop. 90 L (2015–2016)

Endringer i utlendingsloven

mv. (Innstramminger II)

SSBs rapport om familieinnvandring i tilknyt-

ning til flyktninger som innvandret i perioden fra

1990 til 2015, viser en god del lavere familieinn-

vandring per flyktning enn UDIs analyse. I

denne perioden kom det 45 100 familieinnvan-

drere med tilknytning til 146 300 flyktninger

med opphold i Norge. Det innebærer 0,32 fami-

lieinnvandrere per flyktning. Hvis også påføl-

gende familieinnvandring til tidligere familieinn-

vandrere med tilknytning til flyktninger tas med,

øker forholdstallet til 0,35.

Det har kommet mange flyktninger de aller

siste årene som ikke har rukket å få familien hit,

eller som ikke har etablert en familie ennå. SSB

har derfor sett på det tilsvarende forholdstallet

for perioden 1990–2010. Dette øker til 0,37 fami-

liemedlemmer per flyktning. Enslige mindreå-

rige flyktninger har i svært liten grad fått familie

hit. Forholdstallet er 0,16 for dem som kom i pe-

rioden 1996–2015.

Omfanget av familieinnvandringen i tilknyt-

ning til flyktninger varierer en del mellom opp-

rinnelsesland. Somalia og Irak skiller seg ut

med den største andelen påfølgende familieinn-

vandring. For dem med bakgrunn fra Bosnia-

Hercegovina og Kosovo er andelen spesielt lav.

Kilde: Dzamarija, M.T. & Sandnes, T. (2016).

Familieinn-

vandring og ekteskapsmønster 1990–2015.

Rapporter 39/

2016. Statistisk sentralbyrå

innvandring til Norge i årene 2000–2014. Netto-

innvandringen fra disse landene økte markert

fram til 2008 som følge av den sterke veksten i

norsk økonomi, men har etter det gått en del ned

igjen.

I tillegg til innvandringen fra disse tre land-

gruppene har det vært om lag like stor årlig inn-

og utvandring av personer uten innvandrerbak-

grunn på i underkant av 10 000 personer (se figur

3.7). Dette omfatter f.eks. personer uten innvan-

drerbakgrunn som melder utflytting fra Norge for

å bo i utlandet noen år, for så å vende tilbake til

Norge.

Tabell 3.1 viser hvordan de ikke-nordiske inn-

vandrerne siden 1990 fordeler seg etter innvand-

ringsgrunn.

Av tabellen ser en at arbeid og fami-

lie er de viktigste innvandringsgrunnene for per-

soner fra Europa, Nord-Amerika mfl., mens det er

familie og flukt for personer fra Asia, Afrika og La-

tin-Amerika.

Figur 3.8 ser spesielt på innvandrerne fra Asia,

Afrika og Latin-Amerika, og viser at det over tid er

skjedd en viss økning i andelen med arbeid eller

utdanning som innvandringsgrunn, mens forde-

lingen mellom familie og flukt har svingt betyde-

lig.

Figur 3.9 viser at den samlete, registrerte

flyktninginnvandringen til Norge har variert mel-

lom 2 000 og i underkant av 11 000 de siste 25

årene. Den omfatter både personer som har kom-

Statistikken er basert på grunnlaget for UDIs beslutninger

om oppholdstillatelse, som for EØS-borgere ble erstattet av

en registreringsordning hos politiet fra 1. oktober 2009.

For innvandrere fra Bulgaria og Romania skjedde dette fra

15. juni 2012.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 3

Tabell 3.1 Innvandrere (ekskl. nordiske) fordelt på innvandringsgrunn.

Andeler innen hver landgruppe

i prosent

1990–2011

2012

2013

2014

2015

Europa, Nord-Amerika og Oseania

Arbeid

Familie

Flukt

Utdanning

Annet

Asia, Afrika og Latin-Amerika

Arbeid

Familie

Flukt

Utdanning

Annet

Omfatter ikke-nordiske innvandrere som er registrert i Folkeregisteret. De to gruppene i tabellen utgjør hhv. om lag 427 000 og

304 000 personer til sammen i perioden 1990–2015. Europa omfatter her både Vest-Europa, nye EU-land i Sentral- og Øst-Europa

og øvrige land i Øst-Europa, men ikke Tyrkia.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

met som overføringsflyktninger eller fått kollektiv

beskyttelse, og asylsøkere som har fått innvilget

opphold. Figuren gjenspeiler i noen grad variasjo-

nen i antall asylsøkere fra år til år.

Antallet som

faktisk har fått opphold, er vanligvis en del lavere

enn antall søkere, også når overføringsflyktninger

1990

1995

Arbeid

2000

Familie

2005

Flukt

2010

2015

Utdanning

1990

1995

2000

2005

2010

2015

Figur 3.9 Årlig innvandring med flukt som inn-

vandringsgrunn. 1 000 personer

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Figur 3.8 Innvandringsgrunn for innvandrere fra

Asia, Afrika og Latin-Amerika. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå

De høye asylsøkertallene i 2002 og 2009, da det kom over

17 000 hvert av årene, fikk bare begrenset virkning for

antallet som de påfølgende årene fikk opphold med flukt

som innvandringsgrunn.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 3

er tatt med.

Svingningene må bl.a. ses i sam-

menheng med utviklingen i ulike konfliktsituasjo-

ner, særlig i områder i og nær Europa, og med

endringer i innvandrings- og flyktningpolitikken.

Utviklingen på Balkan på 1990-tallet og utviklin-

gen i deler av Vest-Asia og Afrika de siste 10–15

årene har hatt spesielt stor betydning.

Det må understrekes at tabell 3.1, figur 3.8 og

figur 3.9 omfatter alle som har innvandret i perio-

den, uavhengig av om de fortsatt er bosatt i Norge

eller fortsatt lever. Tallene tar derfor ikke hensyn

til at en del innvandrere senere forlater Norge

igjen. Innvandrere med utdanning som innvand-

ringsgrunn har høyest sannsynlighet for å utvan-

dre, etterfulgt av nordiske innvandrere og ar-

beidsinnvandrere. Innvandrere med familie som

innvandringsårsak, og spesielt de som har kom-

met på bakgrunn av flukt, har mindre sannsynlig-

het for å utvandre.

En analyse viser at 80 pst. av

flyktningene og flere enn 70 pst. av familieinnvan-

drerne fortsatt er bosatt i Norge etter 15 år, mens

100

halvparten av arbeidsinnvandrerne har blitt væ-

rende like lenge (se figur 3.10).

Dette gjelder

også om man kontrollerer for en rekke person-

kjennetegn, lokale arbeidsmarkedsforhold og ar-

beidsmarkedstilknytning. Overføringsflyktninger

har vært betydelig mindre tilbøyelige til å flytte ut

enn personer som har fått opphold etter asylsøk-

nad.

3.5

Befolkningssammensetning

Arbeid

Familie

Ukjent

Flukt

Utdanning

Figur 3.10 Andel bosatte etter antall år i Norge for

ulike innvandringsgrunner. Personer som ankom i

perioden 1994–2012 og som var mellom 20 og 65

år ved ankomst. Prosent

Kilde: Kolsrud, D, von Simson, K., Røed, M. & Schøne, P.

(2016)

Bidrag og belønning – om innvandrere i det norske

arbeidsmarkedet.

Rapport 2016:04. Institutt for samfunnsfors-

kning

Den høye innvandringen siden midten av 1990-tal-

let har ført til en kraftig økning i antall personer

med innvandrerbakgrunn.

Ved utgangen av

2015 var det 700 000 innvandrere i Norge og

150 000 personer som var født i Norge med to inn-

vandrerforeldre, dvs. til sammen nesten 850 000

personer med innvandrerbakgrunn (se figur

3.11). Tilsvarende tall ved inngangen til år 2000

var vel 280 000 personer og ved inngangen til 1980

95 000 personer.

I tillegg til bosatte innvandrere er det personer

som kommer til Norge og oppholder seg kortere

enn seks måneder, og som dermed ikke blir regis-

trert som bosatt i folkeregisteret. Dette gjelder

bl.a. sysselsatte på korttidsopphold. I 4. kvartal

2015 var det registrert 77 400 slike lønnstakere på

korttidsopphold i Norge, hvorav 45 pst. kom fra

landgruppe 2.

Av befolkningen med innvandrerbakgrunn

ved utgangen av 2015 hadde 475 000 personer, til-

svarende 56 pst., bakgrunn fra landgruppe 3. Av

disse hadde 359 000 personer innvandret og

116 000 var norskfødte barn av to innvandrere.

24 pst. av dem med innvandrerbakgrunn hadde

bakgrunn fra landgruppe 2 og 20 pst. fra land-

gruppe 1. Tabell 3.2 og figurene 3.11 og 3.12 viser

utviklingen over tid.

Tall fra SSB viser at det ved utgangen av 2015

var bosatt om lag 110 000 personer i Norge som

hadde innvandret fra Asia, Afrika og Latin-Ame-

rika med flukt som innvandringsgrunn, og ytterli-

gere nesten 45 000 personer som var familieinn-

1999 er et unntak fra dette. Da fikk mange fra Kosovo kol-

lektiv beskyttelse, uten først å ha vært asylsøkere. Disse

ble registrert som innvandret fra tidspunktet de kom til

Norge.

Kornstad, T., Skjerpen, T. & Stambøl, L. (2016).

Utvandring

blant innvandrere i Norge. Del 2: Analyser basert på mikro-

data.

Rapporter 27/2016, Statistisk sentralbyrå.

Kolsrud, D, von Simson, K., Røed, M. & Schøne, P. (2016)

Bidrag og belønning – om innvandrere i det norske arbeids-

markedet.

Institutt for samfunnsforskning, Rapport 2016:04.

Bratsberg, B., Raaum, B. & Røed, K. (2016). Flyktninger på

det norske arbeidsmarkedet.

Søkelys på arbeidslivet

33 (3),

185-207.

Personer med innvandrerbakgrunn er her definert som

innvandrere (personer som er født i utlandet av to uten-

landsfødte foreldre og fire utenlandsfødte besteforeldre) og

norskfødte med to utenlandsfødte foreldre (dvs. to foreldre

som er innvandrere). Se kap. 2.4 for mer om begreper og

betegnelser benyttet i utredningen.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 3

900

800

700

600

500

400

300

200

100

1970

1980

1990

2000

2010

2015

Landgruppe 1

Landgruppe 2

Landgruppe 3

Figur 3.11 Innvandrere og norskfødte barn av to

innvandrere fordelt på landbakgrunn.

1 000 per-

soner

Se kap. 2.4 for definisjon av landgruppe.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

vandrere med tilknytning til denne gruppen (se fi-

gur 3.13). Til sammen utgjorde dette i underkant

av 155 000 personer, som tilsvarte 31 pst. av alle

innvandrerne med slik landbakgrunn.

Den høye innvandringen gjennom flere år har

ført til en markert økning i andelen med innvan-

drerbakgrunn i yngre aldersgrupper. Andelen un-

der 20 år med innvandrerbakgrunn var 16 pst. ved

utgangen av 2015. Aldersgruppen 30–34 år hadde

den høyeste andelen med innvandrerbakgrunn,

med 31 pst. mens denne andelen var 12 pst. ti år

tidligere (se figur 3.14). For Oslo var andelen med

innvandrerbakgrunn for denne aldersgruppen

kommet opp i 43 pst. ved utgangen av 2015.

Totalt sett er det relativt jevn fordeling mellom

kvinner og menn i den årlige innvandringen til

Norge. Av samlet nettoinnvandring i 2015 var

52 pst. menn. Andelen menn blant alle innvan-

drere bosatt i Norge ved utgangen av 2015 var om

lag det samme. Det er imidlertid store forskjeller

mellom opprinnelsesland. For noen opprinnelses-

land, både land som det kommer mange flyktnin-

ger fra, og land med mange arbeidsinnvandrere,

har det vært en klar overvekt av menn. For en-

kelte andre land, der hovedtyngden kommer som

familieinnvandrere, har det vært en overvekt av

voksne kvinner. En klar overvekt av kvinner blant

dem som innvandrer på grunnlag av ekteskap, bi-

drar til jevnere kjønnsbalanse, også i grupper der

det først var en overvekt av menn. For eksempel

var det nærmere 80 pst. kvinner blant voksne inn-

vandrere fra land utenfor EØS som ble innvilget

familieinnvandringstillatelse i 2016.

A. Innvandrere

400

350

300

250

200

150

100

1970

1980

1990

2000

2010

2015

400

350

300

250

200

150

100

B. Norskfødte med to innvandrerforeldre

1970

Landgruppe 2

1980

1990

2000

2010

2015

Landgruppe 1

Landgruppe 3

Figur 3.12 Innvandrere og norskfødte barn av innvandrere.

1 000 personer

Se kap. 2.4 for definisjon av landgruppe.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 3

Tabell 3.2 Land med størst innvandring til Norge. Antall innvandrere og norskfødte med innvandrer-

foreldre

1980

1990

2000

2010

2016

I alt Innvandrere

Norskfødte med

innvandrerforeldre

Landgruppe 1 og 2

Polen

Litauen

Sverige

Tyskland

Danmark

Alle land

Landgruppe 3

Somalia

Pakistan

Irak

Vietnam

Filippinene

Iran

Eritrea

Russland

Afghanistan

Alle land

1700

11 000

5 900

14 600

69 400

6 800

2 100

800

100

25 800

4700

6 300 52 100

300 10 300

12 700 23 200 31 200

6 700

9 100 22 900

18 500 18 900 19 300

85 100 109 000 214 000

1 400

8 400 25 500

15 500 22 800 31 100

800

7 700 26 400

8 800 15 400 20 100

3 400

5 600 13 400

5 400 10 400 16 300

700

5 800

3 000 14 900

300

800 10 500

83 200 173 500 338 400

105 700

41 600

40 000

27 800

21 800

372 800

40 100

36 000

31 500

22 400

21 900

20 500

20 700

20 000

17 500

475 400

95 700

37 400

37 100

24 900

19 800

339 400

28 300

19 600

22 200

13 600

19 800

16 500

17 600

17 100

14 200

359 200

10 000

4 300

2 800

2 900

1 900

33 400

11 800

16 500

9 300

8 800

2 200

4 000

3 100

3 000

3 300

116 300

Se kap. 2.4. for definisjon av landgrupper.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

120

2010

2011

Menn

2012

2013

Kvinner

2014

2015

10 9

-1

15 4

20 19

25 24

30 29

35 34

40 39

45 44

50 49

55 54

60 59

65 64

70 69

75 74

80 79

85 84

-8

100

Landgruppe 1

Landgruppe 2

Landgruppe 3

Flukt som innvandringsgrunn

Familietilknytning til flyktning

Figur 3.13 Antall personer med flyktningbak-

grunn fra Asia, Afrika og Latin-Amerika. 1 000 per-

soner

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Figur 3.14 Andelen av befolkningen med innvan-

drerbakgrunn ved utgangen av 2015 fordelt på al-

dersgrupper.

Prosent

Se kap. 2.4. for definisjon av landgrupper.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 3

3.6

Framskrivinger av inn- og

utvandring

SSB utarbeider annet hvert år befolkningsfram-

skrivinger under ulike forutsetninger om den

framtidige utviklingen i fruktbarhet, dødelighet,

inn- og utvandring og innenlandske flyttinger. Nye

framskrivinger fram til år 2100 ble lagt fram i juni

2016.

I hovedalternativet i de nye framskrivingene

har SSB lagt til grunn at fruktbarheten til kvinner

som ikke er innvandrere, vil holde seg på 2015-

nivået med et samlet fruktbarhetstall på 1,7.

Innvandrerkvinner fra landgruppene 1 og 2 an-

slås å ha om lag samme fruktbarhet som den øv-

rige befolkningen, mens det samlede fruktbar-

hetstallet for innvandrerkvinner fra landgruppe 3

stabiliserer seg på 2 fra 2040. SSB legger videre til

grunn at fortsatt lavere dødelighet for hele befolk-

ningen vil føre til en betydelig økning i forventet

levealder, særlig for menn og i første del av fram-

skrivingsperioden. Forventet levealder ved fødse-

len anslås for menn å øke fra rundt 80 år i dag til

om lag 87 år i 2060 og 91 år i 2100. For kvinner an-

slås en tilsvarende økning fra 84 år i dag til rundt

89 og 92 år.

I framskrivingene legger SSB til grunn at den

framtidige bruttoinnvandringen til Norge fra hver

av de tre landgruppene vil avhenge av inntektsni-

vået og arbeidsledigheten i Norge sammenliknet

med den landgruppen de kommer fra, antall inn-

vandrere fra samme landgruppe som allerede bor

i Norge (såkalt brohodeeffekt), og det samlede

folketallet i de landene landgruppen kommer fra.

Sammenhengen mellom bruttoinnvandringen og

disse faktorene er anslått med statistiske metoder

på grunnlag av den historiske utviklingen i stør-

relsene,

og framskrivingene er gjort i tre alter-

nativer basert på ulike sett av forutsetninger om

den framtidige utviklingen i inntektsnivå og ar-

beidsledighet i Norge sammenliknet med de tre

landgruppene, og om befolkningsutviklingen

utenom Europa og Nord-Amerika. Bruttout-

vandringen fra Norge for hver landgruppe er be-

Cappelen, Å., Skjerpen, T. & Tønnesen, M. (2016). Befolk-

ningsframskrivinger 2016-2100: Inn- og utvandring.

Økono-

miske analyser,

3/2016, Statistisk sentralbyrå.

Samlet fruktbarhetstall (SFT) er summen av fruktbarhets-

ratene for hvert av alderstrinnene fra 15 til 49 år, og svarer

til hvor mange barn en kvinne vil få i gjennomsnitt, gitt

disse fruktbarhetsratene, og at hun gjennomlever hele den

fruktbare perioden.

De statistiske analysene tyder ikke på at brohodeeffekten

har hatt betydning for landgruppene 1 og 2. Det samme

gjelder nivået på arbeidsledigheten i landgruppe 3 og stør-

relsen på befolkningen i landgruppe 1.

regnet ved faste utvandringssannsynligheter ba-

sert på tall for den siste tiårsperioden før framskri-

vingene, og varierer etter alder, kjønn, land-

gruppe, botid og om man er innvandrer eller barn

av innvandrere.

På bakgrunn av den høye tilstrømningen av

asylsøkere høsten 2015 har SSB foretatt en sær-

skilt oppjustering av innvandringsanslagene for de

nærmeste årene for personer med bakgrunn fra

landgruppe 3, sammenliknet med det som følger

av de estimerte sammenhengene. I hovedalterna-

tivet er denne oppjusteringen på 13 000 personer i

2016 og 16 000 personer i 2017 og 2018, etterfulgt

av en gradvis utfasing av tillegget fram mot 2027. I

lav- og høyalternativene for innvandring er disse

tilleggene hhv. 50 pst. lavere og 50 pst. høyere enn

i hovedalternativet. Disse justeringene illustrerer

usikkerheten om den videre utviklingen både i

innvandringen og betydningen av den innvand-

ringspolitikken som føres i mottakerlandene, og

av politiske forhold i avsenderlandene, i tillegg til

andre forhold som ikke er ivaretatt i de statistiske

analysene.

Basert på disse forutsetningene anslås den

samlede nettoinnvandringen i hovedalternativet i

befolkningsframskrivingene å øke igjen til nesten

38 000 personer i 2016 og 2017, før den avtar til et

nivå på i overkant av 25 000 personer gjennom

hele resten av framskrivingsperioden fram til 2100

(se figur 3.15). Som det framgår av figuren, er det

store forskjeller i utviklingen mellom de ulike inn-

vandringsgruppene. Nettoinnvandringen fra land-

gruppe 1 anslås å ligge relativt flatt, mens netto-

innvandringen fra landgruppe 2 anslås å fortsette

å falle som følge av at inntektsnivået i denne land-

gruppen ventes å øke sammenliknet med Norge,

samtidig som befolkningen avtar som følge av lave

fødselstall og betydelig utvandring. Nettoinnvand-

ringen fra landgruppe 3 anslås derimot å øke yt-

terligere, til nesten 30 000 personer de første

årene, så i underkant av 20 000 personer de første

årene etter 2020, før nettoinnvandringen igjen

gradvis øker til om lag 25 000 personer per år. An-

slagene innebærer at landgruppe 3 står for en sta-

dig økende andel av innvandringen gjennom fram-

skrivingsperioden (se tabell 3.3).

Det må understrekes at det er svært stor usik-

kerhet knyttet til befolkningsframskrivingene.

Dette går blant annet fram hvis en sammenlikner

nettoinnvandringen i hovedalternativet i framskri-

Det gjenspeiler at det er svært usikkert hvor mange perso-

ner som kommer til Norge i årene framover. En illustrasjon

på dette er den uventede økningen i antall asylsøkere høs-

ten 2015 og den påfølgende lave antallet søkere i 2016 som

har ligget betydelig under prognosene.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 3

-10

1968

1980

1995

2010

Landgruppe 1

2025

2040

2055

Landgruppe 3

2070

2085

2100

Samlet innvandring

Landgruppe 2

Ikke innvandrerbakgrunn

Figur 3.15 Årlig nettoinnvandring fordelt etter landbakgrunn

, registrert og framskrevet (hovedalter-

nativet). 3-års gjennomsnitt. 1 000 personer

Se kap. 2.4. for definisjon av landgrupper.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Tabell 3.3 Nettoinnvandring etter landbakgrunn, registrert og framskrevet (hovedalternativet). Gjen-

nomsnittlig antall personer per år

2000–09

2010–15

2016–19

2020–39

2040–2100

Landgruppe 1

Landgruppe 2

Landgruppe 3

Ikke innvandrerbakgrunn

I alt

Kilde: Statistisk sentralbyrå

4 000

6 700

12 600

-1 000

22 200

6 500

17 500

-1 000

40 700

2 800

7 000

26 800

-1 700

34 900

4 700

3 800

19 500

-1 700

26 200

4 000

1 300

23 900

-3 100

26 100

vingene med nettoinnvandringen i alternativene

med høy og lav innvandring (se figur 3.16). Mens

hovedalternativet gir en årlig nettoinnvandring på

om lag 25 000 personer gjennom det meste av

framskrivingsperioden, gir høy- og lavalternati-

vene en nettoinnvandring på hhv. mer enn 90 000

og under 6 000 personer mot slutten av perioden.

I hovedalternativet øker den samlede befolk-

ningen i Norge fra 5,2 mill. ved utgangen av 2015

til nesten 8,5 mill. i slutten av beregningsperioden.

Framskrivingene viser en sterk økning i befolk-

ningen med innvandrerbakgrunn framover. I ho-

vedalternativet er andelen av befolkningen som

enten er innvandrere selv eller født i Norge med

to innvandrerforeldre, anslått å øke fra 850 000

personer ved utgangen av 2015 til vel 2 mill. i 2050

og videre til vel 3 mill. i år 2100 (se figur 3.17).

Regnet som andel av befolkningen tilsvarer dette

en økning fra 16 pst. til 31 pst. i 2050 og 36 pst. i år

2100. Med de anslagene som er lagt til grunn, vil

om lag én av åtte i befolkningen med innvandrer-

bakgrunn ha landbakgrunn fra landgruppe 3 i

2100. Mens norskfødte barn av innvandrerfor-

eldre utgjorde knapt én av ti i befolkningen med

innvandrerbakgrunn i 2015, anslås andelen å ut-

gjøre i underkant av én av tre i 2100.

For å illustrere den isolerte betydningen av

innvandring for veksten i folketallet framover, kan

man også sammenlikne hovedalternativet med en

hypotetisk framskriving der det verken er inn-

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 3

100

1980

2010

2040

2070

2100

Hovedalternativ

Lav innvandring

Høy innvandring

Figur 3.16 Nettoinnvandringen, registrert og

framskrevet i tre alternativer. 1 000 personer

Kilde: Statistisk sentralbyrå

eller utvandring, mens dødelighet og fruktbarhet

er som i middelalternativet. Figur 3.18 viser at

dersom det ikke skjer noen videre inn- eller ut-

vandring fra og med 2016, vil folkemengden pas-

sere en topp på vel 200 000 flere enn i dag i 2035,

for så å falle til om lag 4,3 mill. mennesker i 2100.

Til sammenlikning vil folkemengden i hovedalter-

nativet nå 8,5 mill. mennesker i 2100. Den forven-

tede inn- og utvandringen bidrar isolert sett, di-

rekte og indirekte, til at Norges befolkning i 2100

vil telle nær 3,3 mill. flere enn i dag, og nær dob-

belt så mange som det ville ha vært i 2100 uten vi-

dere inn- og utvandring.

Utover andelen med innvandrerbakgrunn,

som er antatt å øke framover, vil en økende andel

av befolkningen ha deler av sin familiebakgrunn

fra andre land enn Norge, uten at de regnes med i

befolkningen med innvandrerbakgrunn. Dette er

personer som har svært forskjellig innvandrings-

bakgrunn (se kap. 2.4). Gruppen omfatter bl.a.

utenlandsfødte med én norskfødt forelder, norsk-

fødte med én utenlandsk forelder, utenlandsfødte

med to norskfødte foreldre og alle norskfødte

med norske foreldre og utenlandske bestefor-

eldre. Ingen av disse kategoriene er spesifisert i

befolkningsframskrivingene til SSB. Det må ses i

sammenheng med at det ikke er uproblematisk å

ta stilling til hvilke grupper utover innvandrere og

deres norskfødte barn som burde inngå i katego-

rien «befolkning med innvandrerbakgrunn» og

komme fram særskilt i beregningene. SSB publi-

serer imidlertid statistikk og analyser over en-

kelte av innvandringskategoriene.

Dzamarija, M. (2014).

Oversikt over personer med ulik grad

av innvandringsbakgrunn.

Rapporter 16/2014, Statistisk

sentralbyrå.

A. Innvandrere og norskfødte med to innvandrerforeldre.

1 000 personer

3 500

3 000

2 500

2 000

1 500

1 000

500

1970

Innvandrere

2000

2030

2060

2100

B. Landgrupper.

Prosent av samlet befolkning

1970

2000

2030

2060

2100

Norskfødte med to innvandrerforeldre

Landgruppe 3

Landgruppe 2

Landgruppe 1

Figur 3.17 Befolkning med innvandrerbakgrunn, registrert og framskrevet (hovedalternativet).

Se kap. 2.4. for definisjon av landgrupper.

Ved utgangen av året unntatt for 1970 og 1980.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 3

–

9 000

8 000

7 000

6 000

5 000

4 000

3 000

2 000

1 000

2015 2025 2035 2045 2055 2065 2075 2085 2095

Samlet folkemengde i hovedalternativet

Samlet folkemengde uten migrasjon

Samlet bidrag fra migrasjon

–

Figur 3.18 Betydningen av migrasjon for befolk-

ningsutviklingen i hovedalternativet i befolk-

ningsframskrivingen. 1 000 personer

Kilde: Statistisk sentralbyrå

–

3.7

–

Oppsummering

–

Antall internasjonale migranter på verdensba-

sis har økt raskt siden årtusenskiftet. Største-

delen av internasjonal migrasjon er knyttet til

arbeid eller familie, og mennesker på flukt ut-

gjør en relativt begrenset del, men også slik mi-

grasjon har vokst betydelig.

Europa har opplevd en historisk stor tilstrøm-

ning av asylsøkere og andre migranter de siste

årene. Over 1,2 mill. personer søkte asyl i EU-

land i 2015, mer enn dobbelt så mange som i

2014 og det høyeste antallet som er registrert.

I 2016 har det vært en viss nedgang, men antal-

let er fortsatt høyt i enkelte land.

I Norge har det vært en klar økning i innvand-

ringen de siste tjue årene. Den største enkelt-

hendelsen er utvidelsen av EØS i 2004 som

førte til en kraftig økning i arbeidsinnvand-

ringen. Samtidig har innvandringen fra land i

Asia og Afrika økt jevnt siden slutten av 1990-

tallet.

–

I løpet av noen måneder høsten 2015 økte til-

strømningen av asylsøkere til Norge kraftig, og

på årsbasis ble antallet asylsøkere nær tre-

doblet fra 2014 til 2015. Asylsøkere fra Syria, et-

terfulgt av afghanere, irakere og eritreere, sto

for tre av fire asylsøknader i 2015. I 2016 har an-

tall asylsøkere gått betydelig ned og er på det

laveste nivået på tjue år.

Det er foreslått og gjennomført en rekke inn-

stramminger og kontrolltiltak for å redusere

antall asylsøkere siden høsten 2015. Videre er

det satt i verk tiltak for å kunne håndtere det

økte antallet beboere i asylmottak, redusere

ventetiden og legge mer vekt på aktivitet og an-

svar for beboerne. Dessuten er det satset mye

på raskest mulig bosetting i kommuner over

hele landet av dem som blir innvilget opphold,

og ventetiden er noe redusert. Så langt har til-

takene vært gjennomført innenfor rammen av

eksisterende ordninger for asylsaksbehand-

ling, mottak og bosetting. Et høyt antall asylsø-

kere og flyktninger gjennom flere år vil imidler-

tid innebære betydelige utfordringer for disse

ordningene.

Sammensetningen av den norske befolkningen

har endret seg markert som følge av den økte

innvandringen. Ved utgangen av 2015 hadde

nesten 850 000 personer innvandrerbakgrunn,

en tredobling siden årtusenskiftet. I overkant

av halvparten av disse personene hadde bak-

grunn fra Asia, Afrika mfl., mens én av fire

hadde bakgrunn fra EU-landene i Sentral- og

Øst-Europa. Asylsøkere kommer først med i

statistikken over innvandrere når de har fått

oppholdstillatelse.

Hvordan innvandringen til Norge og resten av

Europa vil utvikle seg framover, både når det

gjelder årsak og omfang, er svært usikkert. I

de nyeste befolkningsframskrivingene fra juni

2016 forventer SSB en nedgang i nettoinnvand-

ringen fra EU-landene i Sentral- og Øst-Europa

og en økning i nettoinnvandringen fra land i

Asia, Afrika mfl. Over tid vil den samlede inn-

vandringen bidra sterkt til befolkningsveksten,

både direkte gjennom gruppen utenlandsfødte

og indirekte gjennom deres norskfødte etter-

kommere.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 4

Utdanning, kompetanse og opplæring

4.1

Innledning

kemiddel for å påvirke befolkningens kompe-

tanse, og dermed et virkemiddel som kan bidra til

å opprettholde tillit og sysselsetting og fremme

sosial utjevning i en situasjon med fortsatt høy

innvandring.

I et livsløpsperspektiv er det av flere årsaker

lønnsomt å investere mye i opplæring tidlig i li-

vet.

Tapet av verdiskaping under opplæring er

lite tidlig i livet, læringsevnen er størst tidlig i li-

vet, læring tidlig i livet fremmer mer læring, og pe-

rioden med avkastning blir lengre jo tidligere opp-

læringen er gjennomført. Læring tidlig i barndom-

men ser ut til å være spesielt viktig når det gjelder

språklige ferdigheter og leseferdigheter samt so-

sioemosjonelle ferdigheter som utholdenhet. For

minoritetsspråklige barn og barn som vokser opp

med lite utdanningsressurser hjemme, vil kom-

penserende tiltak tidlig i livet være viktig.

Samfunnet kan høste betydelige gevinster av

at barn som innvandrer og etterkommere av inn-

vandrere får en god utdanning. Den samfunnsøko-

nomiske kostnaden ved at barn som kommer som

flyktninger til Norge, ikke får en fullverdig skole-

gang, er beregnet til 3,8 mill. 2015-kroner per indi-

vid, eller illustrasjonsmessig opp mot 27 mrd. kr

dersom alle de 7 000 barna som kom i 2015, får

opphold og mangelfull utdanning.

For øvrige inn-

vandrere og etterkommere av innvandrere er

kostnaden beregnet til 2,6 mill. kr per barn.

beregnede kostnadene er relatert til at mangelfull

utdanning gir dårligere tilknytning til arbeidsmar-

kedet. I tillegg kommer ikke-verdsatte kostnader

knyttet til forhold som tillit, samfunnsdeltakelse

og sosial mobilitet.

Utvalget er bedt om å

[…] analysere og vurdere om gjeldende […]

kvalifiseringstiltak, utdanningstilbud […] er

hensiktsmessig utformet og dimensjonert i en

situasjon der flyktninger og deres familie

utgjør en stor andel av innvandringen.

Dette kapitlet gir en oversikt over utdanningsni-

vået til innvandrere og deres etterkommere og de-

res deltakelse og resultater i utdanning og andre

opplæringsaktiviteter. Kapitlet identifiserer en del

utfordringer og barrierer i gjeldende ordninger,

og ser på den samfunnsøkonomiske lønnsomhe-

ten av utdanningstiltak rettet mot voksne flyktnin-

ger. Formålet med kapitlet er å gi et grunnlag for

utvalgets vurderinger og anbefalinger innenfor

kompetanseområdet.

To sentrale elementer i utvalgets mandat er til-

lit og sysselsetting. Utvalget skal belyse hvordan

innvandring påvirker tillit og sysselsetting, og vur-

dere om myndighetenes virkemiddelapparat er

hensiktsmessig.

Det finnes mye forskning som belyser sam-

menhengen mellom kompetanse og sysselsetting.

Det er lite kontroversielt at kunnskap og ferdig-

heter gjør arbeidskraften mer produktiv.

Kompe-

tanse ser også ut til å være en faktor som generelt

bidrar til å øke individers tillit til samfunnet rundt

dem.

En studie av innvandreres etterkommere i

europeiske land, inkludert Norge, finner at deres

tillit er høyt korrelert med utdanningsnivået.

Ut-

danningssystemet er myndighetenes viktigste vir-

En oversikt finnes i Salvanes, K. G. (2012). Hva lærte vi på

skolen i dag?

Samfunnsøkonomen

nr. 9 2012.

Huang, J., Maassen van den Brink, H. & Wim, G. (2009). A

meta-analysis of the effect of education on social capital.

Economics of Education Review,

Elsevier, 28(4), 454–464.

Ljunge, M. (2014). Trust issues: Evidence on the intergene-

rational trust transmission among children of immigrants.

Journal of Economic Behavior & Organization,

106, oktober

2014, 175–196.

Heckman, J.J. (2008). Schools, skills and synapses.

Econo-

mic Inquiry

46 (3), 289–324.

Berg, S. L., Bjørnstad, R., Gran, B., Kostøl, F., Sønsterud-

bråten, S. & Kindt, K. (2016).

Kostnader ved mangelfull

utdanning av asylsøkere og flyktninger.

Rapport nr. 32-2016,

Samfunnsøkonomisk analyse AS og Fafo.

Berg, S.L., Bjørnstad, R., Gran, B. & Kostøl, F. (2016).

Kost-

nader ved mangelfull utdanning av barn med innvandrer-

bakgrunn.

Rapport nr. 36-2016 Samfunnsøkonomisk ana-

lyse AS.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 4

Mens arbeidsinnvandrere kommer til Norge

fordi kompetansen deres er etterspurt, opplever

mange flyktninger og familieinnvandrere at utdan-

ningen de har med seg fra utlandet, ikke verdset-

tes i det norske arbeidsmarked. En studie viser

f.eks. at avkastning av ett år ekstra utdanning er

tre ganger så høy for innfødte som for «ikke-vest-

lige» innvandrere med utdanning fra fødelandet.

Jobbutsiktene er langt bedre for dem som tar ut-

danning i vertslandet. Dette bekreftes av studier

både fra Norge

og fra Danmark

(se nærmere

omtale i kap. 5.2.4). Noen studier tyder også på

store sysselsettingsgevinster ved å få en uten-

landsk utdanning komplettert og formelt godkjent

i vertslandet.

I sum tyder dette på at kompetanse som er

opparbeidet i utenlandske utdanninger, ofte ikke

er direkte overførbar over landegrenser, men

trenger å «oversettes» og suppleres for å bli tatt i

bruk i et annet land. Personer som innvandrer

som voksne, har per definisjon gått glipp av et or-

dinært utdanningsløp i vertslandet, fordi dette i

hovedsak er lagt til barne- og ungdomsårene.

Flyktninger vil i tillegg ofte ha måttet avbryte sitt

utdanningsløp i hjemlandet. Begge disse forhol-

dene tilsier at flyktninger som ankommer sent i

ungdomstiden eller som voksne, kan ha behov for

noe ekstra tilrettelegging dersom det er ønskelig

at de tar utdanning i Norge.

4.2

Innvandreres utdanningsnivå og

ferdigheter

Utdanningsmessig er innvandrerbefolkningen

mer polarisert enn den øvrige befolkningen. Det

er en større andel med høyere utdanning blant

innvandrere enn blant befolkningen ellers, men

også en større andel med lav utdanning.

Innvandringens direkte effekt på utdan-

ningsnivået til befolkningen i Norge er illustrert i

Figur 4.1 A. Innvandring har økt både antallet og

andelen med lav utdanning (grunnskole eller la-

vere). Økningen av høyt utdannede har likevel

vært større både absolutt og relativt. Innvandring

har bidratt til å øke antall personer med mellomut-

danning (videregående nivå), men også til at

denne mellomutdanningsgruppen er blitt relativt

sett mindre i Norge.

Figur 4.1 B viser innvandreres utdanningsnivå

i mer detalj. Merk at utdanningen kan være tatt i

utlandet eller i Norge. Hele 15 pst. av innvan-

drerne har mer enn fire års høyere utdanning

(mastergrad, doktorgrad osv.), mot snaue 8 pst. av

den øvrige befolkningen. Det er store forskjeller

med hensyn til innvandringsgrunn. Arbeidsinn-

vandrere har langt høyere utdanningsnivå enn

flyktninger, og det er relativt store forskjeller mel-

lom flyktninger fra ulike opprinnelsesland.

Kjønnsforskjellene i utdanning i innvandrerbe-

folkningen er om lag som i den øvrige befolknin-

gen. Flere menn enn kvinner har videregående

som høyeste utdanning, mens flere kvinner enn

menn har universitets- eller høyskoleutdanning.

Etterkommere av innvandrere utgjør fortsatt

en forholdsvis liten gruppe av befolkningen over

16 år. De er sterkt overrepresentert blant master-

gradsutdannede, men for øvrig er utdannings-

nivået i denne gruppen noe lavere enn for innvan-

drere. Dette gjelder selv om det tas hensyn til at

etterkommerne er relativt unge. Årsaken er at nye

innvandrere har mer utdanning enn de som kom

tidligere, ikke at etterkommerne har lavere utdan-

ning enn sine foreldre. Snarere tvert om viser

forskning at utdanningsnivået er langt høyere

blant etterkommerne enn blant deres foreldre.

Denne utdanningsmobiliteten er høyest blant

kvinner.

Norge har relativt flere høyt utdannede uten-

landsfødte enn det som er vanlig i OECD, og også

noe flere lavt utdannede.

I hele OECD har det

vært en vekst i andelen høyt utdannede utenlands-

fødte siden 2000. Økningen har ikke vært spesielt

sterk i Norge. Denne trenden har pågått i minst 40

år i de største mottakerlandene i OECD, og hen-

ger sammen med «pull»-faktorer i form av tekno-

logisk utvikling som favoriserer høyt utdannet ar-

beidskraft. Trenden kan ikke generaliseres til å

omfatte «push»-basert migrasjon som følge av

krig og katastrofer, slik som den pågående innvan-

dringsbølgen fra Midtøsten og Afrika til Europa.

Hardoy, I. & Schøne, P. (2011). Returns to Pre-Immigration

Education for Non-Western Immigrants: Why so low?

Edu-

cation Economics

19 (1), 1–25.

Bratsberg, B., Raaum, O. & Røed, K. (2016). Flyktninger på

det norske arbeidsmarkedet,

Søkelys på arbeidslivet 33 (3),

185–207.

Arendt, J.N., Pohl Nielsen, C. & Jakobsen, V. (2016). The

Importance Of Origin And Destination Country Skills For

Labour Market Attachment Of Immigrants From Pakistan,

Iran And Turkey,

Nordic Journal of Migration Research

(2), 72–80.

Bratsberg, B., Raaum, O. & Røed, K. (2014). Immigrants,

Labour Market Performance and Social Insurance.

The

Economic Journal,

124 (580), F644–683.

Arslan, C., Dumont, J.-C., Kone, Z., Moullan, Y., Ozden, C.,

Parsons, C. & Xenogiani, T. (2014).

A New Profile of

Migrants in the Aftermath of the Recent Economic Crisis.

OECD Social, Employment and Migration Working Papers,

No. 160, OECD Publishing.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 4

A. Norges befolkning 16 år og

over, absolutte tall og prosent

4 500

4 000

3 500

3 000

2 500

2 000

1 500

1 000

40,8 %

42,0 %

32,1 %

31,0 %

100

B. Innvandrere 16 år og over, etter

innvandringsgrunn og fra utvalgte land, prosent

Fa id

ilie

ria

itr

Ira

Befolkningen med

innvandrere og

etterkommere

Høyere utd.

Befolkningen uten

innvandrere og

etterkommere

Videregående

26,1%

Ingen utdanning

Grunnskole

Videregående

Høyere utd., kort

Høyere utd., lang

Grunnskole eller lavere

Figur 4.1 Utdanningsnivå 2015.

A: I befolkningen med og uten innvandrere og etterkommere (antall i

1 000 og prosent). B: Etter innvandringsgrunn og landbakgrunn (prosent)

Figuren omfatter ikke asylsøkere. Utdanningsnivået blant disse er ikke kjent, men et kartleggingsverktøy til bruk i mottak er

under utvikling. Manglende utdanningsopplysninger for innvandrere er beregnet, jf. Steinkellner, A. (2015).

Befolkningens ut-

danningsnivå, manglende opplysninger om innvandrere 2013,

Notater 2015/26, Statistisk sentralbyrå

Kilde: Statistisk sentralbyrå

A. Leseferdigheter, utenlandsfødte

300

250

200

150

B. Forskjell i leseferdigheter mellom majoritetsspråklige

innenlandsfødte og minoritetsspråklige utenlandsfødte

100

Irl lia

Es and

C tlan

an d

Ø Ua

G s

je te K

nn rr

o i

N ms ke

ed n

e r itt

Ty Nornd

sk ge

Fi lan

nl d

D U d

an SA

Sv ar

er k

an ige

Ita e

lia

Utenlandsfødte

Minoritetsspråklige utenlandsfødte

Justert for alder, kjønn, utdanningsnivå,

yrke og sosioøkonomisk bakgrunn

Ujustert

Figur 4.2 Leseferdigheter målt i antall poeng på OECDs PIAAC-undersøkelse

Kilde: OECD (2013).

OECD Skills Outlook 2013. First results from the survey of adult skills.

OECD Publishing, tabell A.3.1 og A.3.15

tla

Irl nd

Ita d

lia

Ty US

s A

Ø klan

st d

G C erri

je a ke

nn n

om a d

Fr sn

an itt

A kr

N ust ike

ed ra

e lia

D rlan

an d

N ark

Sv rge

Fi rige

26,8 %

500

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 4

Mens norskfødte voksne skårer relativt høyt

på internasjonale målinger av ferdigheter, skårer

utenlandsfødte i Norge på nivå med gjennomsnit-

tet for utenlandsfødte i andre OECD-land som del-

tok i PIAAC-undersøkelsen av voksnes ferdig-

heter (Figur 4.2 A). Innvandring bidrar isolert sett

til å redusere det gjennomsnittlige ferdighetsni-

vået i landet. Ferdighetene er målt gjennom en

test som utføres på landets hovedspråk (norsk i

Norge).

Gapet i leseferdigheter mellom utenlandsfødte

og den øvrige befolkningen varierer mye i ulike

land. Fordi utenlandsfødte i mange land har

samme morsmål som landet de har flyttet til, illu-

streres dette gapet best når sammenlikningen

gjøres mellom innenlandsfødte med norsk (lan-

dets hovedspråk) som morsmål og utenlandsfødte

med et annet morsmål enn landets hovedspråk

(figur 4.2 B). Figuren viser både forskjell i antall

poeng på OECDs PIAAC-undersøkelse og for-

skjell når det er forsøkt justert for at de to grup-

pene har ulik sammensetning med hensyn til

kjønn, alder, utdanningsnivå og sosioøkonomisk

bakgrunn. Figuren viser at Norge er blant lan-

dene med størst ferdighetsforskjeller i utenlands-

fødtes disfavør, spesielt når det tas hensyn til ut-

danningsnivå osv. Det kan være andre forhold

som påvirker ferdighetsgapet mellom utenlands-

fødte og den øvrige befolkningen, og som figuren

ikke tar hensyn til, som botid, språklig nærhet,

land med verdensspråk, innvandringsgrunn osv.

PIAAC-undersøkelsen kan ikke svare på om de

svake norske tallene skyldes slike uobserverte

faktorer, eller om de skyldes at Norge (og øvrige

nordiske land) lykkes dårlig med å utvikle uten-

landsfødtes ferdigheter.

fra over 50 pst. for innvandrere fra Vietnam, Chile

og Sri Lanka, via 30–40 pst. for somaliere og afg-

hanere og 20 pst. for eritreere til 6 pst. for polak-

ker.

Figur 4.3 viser utdanningsnivået til voksne

flyktninger i Norge som ble bosatt henholdsvis

som voksne og som barn, delt inn etter hvorvidt

utdanningen er tatt i utlandet eller i Norge. Figu-

ren viser at nesten alle som ble bosatt som barn,

har en utdanning fra Norge, og at omtrent like

mange har grunnskole, videregående og høyere

utdanning. Blant dem som ble bosatt som voksne,

er det relativt få som har tatt en utdanning i

Norge. Det er minst dobbelt så mange som har ut-

danning fra utlandet, innenfor hvert utdan-

ningsnivå.

Siden 1990 har det innvandret om lag 150 000

barn (under 18 år) til Norge. Ved inngangen til

2016 bodde det om lag 200 000 innvandrere og et-

terkommere i Norge som var under 20 år (se kap.

3.5). Barn og unge fra familier med bakgrunn fra

land i Asia, Afrika mfl. (landgruppe 3) har gjen-

nomgående høyere utdanningsambisjoner og job-

ber hardere og mer målbevisst enn medelevene.

For barn og unge er grunnskoleutdanning obliga-

torisk. Figur 4.4 viser at innvandrere deltar min-

dre enn etterkommere og den øvrige befolknin-

100

4.3

Innvandreres deltakelse og

resultater i utdanningssystemet

4.3.1 Forskjeller i utdanningsnivå

Deltakelse og resultater i utdanningssystemet har

betydning for integrering av innvandrere og ikke

minst innvandreres barn. Innvandrere deltar min-

dre i utdanning enn den øvrige befolkningen, av

ulike årsaker. I underkant av hver fjerde voksne

innvandrer (22–66 år) har fullført en utdanning i

Norge.

Andelen med norsk utdanning varierer

Bosatt etter fylte 18 år

Bosatt før fylte 18 år

Grunnskole, Norge

VGO, Norge

Høyere utd., Norge

Ukjent utdanning

Grunnskole eller mindre fra utlandet

VGO, utlandet

Høyere utd., utlandet

Ehrlich, I. & Kim, J. (2015). Immigration, Human Capital

Formation, and Endogenous Economic Growth.

Journal of

Human Capital,

9 (4), 518 – 563.

Steinkellner, A. (2015).

Befolkningens utdanningsnivå og

arbeidsmarkedsstatus.

Rapporter 11/2015, Statistisk sentral-

byrå.

Figur 4.3 Flyktninger

25–66 år, etter alder ved

bosetting, utdanningsnivå og fullføringsland. Pro-

sent

Figuren inkluderer familiegjenforente til flyktninger.

Kilde: Statistikk fra Statistisk sentralbyrå, bearbeidet av utval-

get

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 4

A. Deltakelse i barnehage, etter

minoritetsbakgrunn, 2007 og 2015.

Prosent av 1 – 5-åringer

100

2007

Minoritetsspråklige barn

2015

Øvrige barn

100

B. Deltakelse i videregående

opplæring 2010 – 2015.

Prosent av 16 – 18-åringer

C. Deltakelse i høyere utdanning,

etter alder og innvandrerbakgrunn,

2015. Prosent av alderskull.

100

2010 2011 2012 2013 2014 2015

Befolkningen i alt

Innvandrere

Etterkommere

20 22

24 26 28 30 32 34

Øvrig befolkning

Flyktninger

Etterkommere

Innvandrere

Figur 4.4 Deltakelse i ikke-obligatorisk utdanning etter innvandrerbakgrunn. A: Barnehage, B: Videregå-

ende opplæring, C: Høyere utdanning

Kilder: A: Kunnskapsdepartementet, B og C: Statistisk sentralbyrå

gen i ikke-obligatorisk utdanning. Dette blir nær-

mere omtalt nedenfor.

4.3.2 Barnehage

Forskning fra Norge gir grunn til å anta at barne-

hage er et effektivt kompenserende tiltak for barn

med lavt utdannede foreldre og minoritetsspråk-

lige barn, både med hensyn til videre utdanning

og tilknytning til arbeidsmarkedet senere i livet.

Barn i alderen 1–5 år har rett til barnehageplass.

Retten gjelder ikke barn i asylmottak, men det gis

tilskudd til kommunene for plass i barnehage for

asylsøkende fire- og femåringer. I 2016 ble til-

skuddsordningen utvidet til å gjelde gratis kjerne-

tid for to- og treåringer med innvilget oppholdstil-

latelse som blir boende i asylmottak. En kartleg-

ging fra 2015 (før den store tilstrømningen av asyl-

søkere) tyder på at de aller fleste fire- og femårin-

ger i asylmottak får barnehageplass. I kommuner

der det generelt er for liten barnehagekapasitet,

har det gjerne vært ventetid.

Ved årsskiftet

2015/2016 så det ut til at så å si alle fire- og fem-

åringer i ordinært mottak hadde tilbud om plass i

barnehage, på tross av det store antallet asyl-

søkere og flyktninger.

Figur 4.4 A viser at barnehagedeltakelsen

blant barn med innvandrerbakgrunn

har økt re-

lativt mye de siste årene, men at den fortsatt er la-

vere enn for øvrige barn. Dette skyldes spesielt

lav deltakelse i de yngste aldersgruppene. De

fleste foreldre som ikke søker barnehageplass for

barnet, oppgir som årsak at de mener det er best

for barnet å være hjemme med foreldrene, eller at

én av foreldrene uansett er hjemme. Innvandrere

Lauglo, J. (2010).

Unge fra innvandrerfamilier og sosial

kapital for utdanning.

Kunnskapsoversikt, Norges

forskningsråd.

Havnes, T. & Mogstad, M. (2011). No Child Left Behind:

Subsidized Child Care and Children’s Long-Run Outcomes.

American Economic Journal: Economic Policy,

3 (2), 97–

129. Drange, N. & Telle, K. (2015). Promoting integration

of immigrants: Effects of free child care on child enroll-

ment and parental employment.

Labour Economics

34, 26–

38.

Berg, B. & Tronstad, K.R. (2015).

Levekår for barn i asylsø-

kerfasen.

NTNU Samfunnsforskning, Trondheim.

Kilde: Kunnskapsdepartementet

Barnehagestatistikken har andre definisjoner av innvander-

bakgrunn enn den øvrige statistikken. Den er beregnet ut

fra barnehagenes innrapportering av antall barn med annet

morsmål enn norsk, samisk, dansk, svensk og engelsk.

Dette tallet divideres på antall innvandrere og etterkom-

mere i samme alder med landbakgrunn fra land i tilsva-

rende språkgrupper. Minoritetsspråklige barn utgjorde 13

prosent av alle barn i barnehagen i 2013.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 4

er sterkt overrepresentert blant kontantstøttemot-

takere (se omtale av denne i kap. 6.3.4). I lavinn-

tektshusholdninger er det også en del foreldre

som oppgir at barnehage er for dyrt.

Gratis kjer-

netid og aktive rekrutteringstiltak rettet mot inn-

vandrere, øker deltakelsen.

Gratis kjernetid for

familier med lav inntekt er nylig innført i hele lan-

det. Fordi ordningen innebærer at familier rett un-

der inntektsgrensen står overfor høy marginal-

skatt, er den blitt kritisert for å utgjøre en mulig

fattigdomsfelle. Ordningen skal effektevalueres.

Det er også innført et tak for hvor stor andel av fa-

miliens inntekt som kan brukes på foreldrebeta-

ling i barnehage. Det gjenstår å se om de nye ord-

ningene vil øke barnehagedeltakelsen blant barn

med innvandrerbakgrunn.

4.3.3 Grunnskole

Kunnskapsnivået som barn og unge har med seg

ut av grunnskolen, har stor betydning for videre

utdanning og arbeid. Grunnskoleopplæring er

obligatorisk for barn i alderen 6–16 år, også for

barn i asylmottak.

Undersøkelser foretatt før

den store tilstrømningen av asylsøkere i 2015, vi-

ser at barn i grunnskolealderen får skoleplass

raskt etter ankomst i ordinære mottak.

Etter det

høye antallet asylsøkere høsten 2015 var det en

del utfordringer knyttet til blant annet at mange

barn bodde i transittmottak, der oppholdet skulle

være midlertidig, men i noen tilfeller ble mer lang-

varig. I løpet av våren 2016 var de aller fleste

(98 pst.) kommet i opplæring, ifølge Utdannings-

direktoratets spørring til kommunene fra mai

2016.

Elever med annet morsmål enn norsk og sa-

misk har rett til særskilt språkopplæring inntil de

kan tilstrekkelig norsk til at de kan følge den van-

lige undervisningen. Denne retten gjelder også

voksne. Alle kommuner tilbyr særskilt språkopp-

læring til barn på asylmottak.

Det er lovlig å organisere innføringstilbud for

nyankomne elever i egne grupper, klasser eller

skoler i inntil to år. Effekten av slike tilbud på elev-

enes læring er ikke undersøkt. Eleven og elevens

foreldre kan takke nei til et slikt innføringstilbud.

Eleven skal da gå i en vanlig klasse.

I de fleste land har innvandrere svakere skole-

prestasjoner enn ikke-innvandrere. I Norge er for-

skjellen i innvandreres disfavør noe større enn i

gjennomsnittet for OECD-landene, også når det er

forsøkt justert for at innvandrere i ulike OECD-

land har ulike sosioøkonomisk bakgrunn.

Dette

kan tyde på at norsk skole har en del svakheter

når det gjelder opplæring av innvandrere. OECD

har på bakgrunn av forskning formulert enkelte

anbefalinger på dette området:

– Prioritere tidlig innsats, spesielt fjerne barrie-

rer mot deltakelse i barnehage.

– Sørge for god språkopplæring til alle innvan-

drere, både foreldre og barn. For barn som er i

skolealder og som trenger språkundervisning,

anbefales det å organisere dette i tillegg til –

ikke i stedet for – den vanlige undervisningen.

– Integrere nyankomne elever i ordinær under-

visning så raskt som mulig. Det er dårlige erfa-

ringer med atskilte klasser for innvandrere i

fagundervisning.

– Unngå sterk konsentrasjon av innvandrere på

få skoler.

– Sørge for at alle lærere har kompetanse i å un-

dervise innvandrerelever.

Ulike studier fra Norge finner varierende betyd-

ning av innvandrerbakgrunn på skoleresultatene,

og en del studier konkluderer med at innvandrer-

bakgrunn i seg selv ikke har noen betydning for

skoleprestasjoner når det tas hensyn til foreldre-

nes utdanningsnivå, inntekt mv.

Figur 4.5 viser et samlemål på elevenes karak-

terer ved avslutningen av grunnskolen (grunn-

skolepoeng) og hvordan dette varierer med inn-

vandrerbakgrunn. Forskjellene illustrerer at

grunnskolen ikke fullt ut kompenserer for de ut-

danningsmessige ulempene mange innvandrere-

Moafi, H. & Bjørkli, E.S. (2011).

Barnefamiliers tilsynsord-

ninger, høsten 2010.

Rapporter 34/ 2011, Statistisk sentral-

byrå.

Bråten, B., Drange, N., Haakestad, H. & Telle, K. (2014).

Gratis kjernetid i barnehager.

Sluttrapport. Fafo-rapport

2014:44.

Retten til grunnskoleopplæring gjelder når det er sannsyn-

lig at barnet skal være i Norge i mer enn 3 måneder. Plik-

ten inntrer når oppholdet har vart i 3 måneder.

Berg, B. & Tronstad, K. R. (2015).

Levekår for barn i asylsø-

kerfasen.

NTNU Samfunnsforskning, Trondheim; Bach-

mann, K. Bergem, B. G. & Hervik, A. (2015).

Grunnskole-

opplæring til barn og unge som bor i asylmottak og omsorgs-

sentre.

Rapport nr. 1516, Møreforskning.

Berg, B. & Tronstad, K.R. (2015).

Levekår for barn i asylsø-

kerfasen.

NTNU Samfunnsforskning, Trondheim.

Se figur II.3.4 og II.3.8 i OECD (2013).

PISA 2012 Results:

Excellence Through Equity. Giving Every Student The

Chance To Succeed.

(Volume II) OECD Publishing; og figur

I.7.4 i OECD (2016f).

PISA 2015 Results (Volume I): Excel-

lence and Equity In Education.

OECD publishing.

OECD (2015).

Immigrant Students at School: Easing the

Journey towards Integration.

OECD Publishing.

Lauglo, J. (2010).

Unge fra innvandrerfamilier og sosial

kapital for utdanning.

Kunnskapsoversikt, Norges

forskningsråd; Bakken, A. (2010).

Prestasjonsforskjeller i

Kunnskapsløftets første år – kjønn, minoritetsstatus og forel-

dres utdanning.

NOVA Rapport 9/2010.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 4

A. Grunnskolepoeng ved avsluttet 10. trinn 2015,

etter kjønn og innvandrerbakgrunn

B. Flyktninger: Grunnskolepoeng ved avsluttet 10. trinn 2015,

etter kjønn og botid i Norge

Flyktninger

Innvandrere Etterkommere Øvrige elever

0 til 2 år

3 til 5 år

6 til 9 år

10 år eller mer

Jenter

Gutter

Begge kjønn

Figur 4.5 Resultat ved avsluttet grunnskole, etter innvandrerbakgrunn og kjønn (A). For flyktninger etter

botid (B)

Personer med 0 poeng og personer 17 år eller eldre, er ikke inkludert. Flyktninger er også inkludert i gruppen «innvandrere» i

venstre figur.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

lever har med seg inn i skolen. Særlig har flyktnin-

ger svake skoleresultater. Det gjelder også dem

som kom til Norge før skolestart (botid 10 år eller

mer i figur 4.5 B). Dette kan tyde på at de kom-

penserende tiltakene som settes inn for nyan-

komne innvandrere for å sikre dem fullverdig sko-

legang, ikke har den ønskede effekten. De sam-

funnsøkonomiske kostnadene dette kan medføre,

er omtalt innledningsvis i kapitlet (se kap. 4.1).

Elever som er født i Norge (etterkommere),

har langt bedre skoleresultater enn de som har

innvandret. Kjønnsforskjellene i grunnskolepoeng

i denne gruppen er omtrent som i elevgruppen

uten innvandrerbakgrunn.

Personer over 16 år som er innvilget opp-

holdstillatelse, har rett til grunnskoleopplæring

for voksne dersom de har behov for det og ikke

har rett til videregående opplæring (se nedenfor).

Denne retten gjelder også asylsøkere mellom 16

og 18 år dersom det er sannsynlig at de skal være

i Norge i mer enn tre måneder. Ifølge Utdannings-

direktoratet mangler fylkeskommunene oversikt

over opplæringsstatusen til 40 pst. av disse barna.

Grunnskole og videregående opplæring forvaltes

av henholdsvis kommune og fylkeskommune, og

barna kan risikere å gå uten opplæringstilbud der-

som ikke kommunen og fylkeskommunen samar-

beider godt.

Av de nesten 6 500 deltakerne i ordinær

grunnskoleopplæring for voksne skoleåret 2014/

2015 var hele 92 pst. innvandrere.

Grunnskole-

opplæringen er likevel i flere sammenhenger blitt

vurdert som dårlig tilpasset voksne innvandreres

særskilte behov for rask progresjon og norskopp-

læring. Myndighetene har derfor satt i gang et ar-

beid med å utvikle modulbasert grunnskoleopp-

læring som også inneholder norskopplæring. An-

dre barrierer inkluderer at en del kommuner prio-

riterer tilbudet lavt, og at informasjonen til mål-

gruppa kan være mangelfull. Målgruppa kan også

mangle motivasjon eller ha økonomiske forpliktel-

ser som hindrer deltakelse i opplæringen.

4.3.4 Videregående opplæring

All ungdom som har fullført norsk grunnskole el-

ler tilsvarende opplæring i utlandet, har etter søk-

nad rett til tre års heltids videregående opplæring

(VGO). Retten gjelder uansett hvilke kunnskaper

eller ferdigheter søkeren har tilegnet seg i grunn-

skolen. Innvandrere som ikke har minst 9-årig

grunnskole fra utlandet, har rett til VGO hvis fyl-

Kilde: Kompetanse Norge/Vox.

Kapittel 3.8.1 i Meld. St. 16 (2015–2016)

Fra utenforskap til

ny sjanse. Samordnet innsats for voksnes læring.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 4

keskommunen vurderer at de har realkompetanse

tilsvarende fullført norsk grunnskoleopplæring

for voksne. Som i grunnskolen har elever i VGO

rett til særskilt norskopplæring. Figur 4.4 B oven-

for viser at innvandrere deltar mindre i videregå-

ende opplæring enn etterkommere og den øvrige

befolkningen. Dette skyldes at færre begynner

rett etter at grunnskolen er avsluttet (86 pst. mot

98 pst.

), og at flere slutter underveis.

For å ha rett til VGO må man ha lovlig opphold

i landet. Asylsøkere har likevel rett til VGO fram

til de fyller 18 år. Som nevnt ovenfor, er det et pro-

blem at utdanningsansvaret for asylsøkere mel-

lom 16 og 18 år er delt mellom kommune og fyl-

keskommune, som ikke alltid samarbeider godt.

Personer over 18 år i asylmottak har ikke rett til

VGO. De som ankommer før fylte 18, mister sko-

leplassen når de fyller 18, men får som regel lov til

å fullføre skoleåret.

Voksne kan ha rett til VGO dersom de tilfreds-

stiller ulike kriterier, herunder at de har opp-

holdstillatelse. Innvandrere utgjorde rundt en tre-

del av de om lag 25 000 voksne elevene i VGO i

2015.

Sett i forhold til det store antallet voksne

innvandrere som mangler videregående opplæ-

ring, er de underrepresentert i dette utdannings-

tilbudet.

En av årsakene til at ikke flere voksne innvan-

drere tar VGO, kan være mangelfulle norsk-

ferdigheter. Voksne i VGO har – i motsetning til

ungdommer – ikke rett til særskilt norskopplæ-

ring. Bare halvparten av fylkene tilbyr slik opplæ-

ring.

En annen barriere er at mangel på rettigheter i

realiteten gjør at en del innvandrere ikke får til-

bud. Personer med videregående utdanning fra

utlandet har tidligere ikke hatt rett til VGO i

Norge, selv i tilfeller der den medbrakte utdannin-

gen verken gir studiekompetanse eller yrkeskvali-

fikasjoner som er godkjent i Norge. Fra og med

2017 innføres rett til VGO også for denne grup-

pen.

Det har også vært et «hull» mellom rettig-

hetene til henholdsvis ungdom og voksne. Dette

har vært et problem spesielt for innvandrere som

ankommer seint i utdanningsløpet, og for ungdom

som har sluttet i VGO og senere ønsker å gjen-

oppta utdanningen. Dette hullet er besluttet tettet.

Manglende rett til VGO vil fortsatt gjelde perso-

ner som av ulike årsaker har brukt opp retten til

VGO uten å oppnå vitnemål eller fagbrev. Sen an-

komst, helseproblemer, dårlige norskferdigheter

og lavt faglig nivå bidrar til økt risiko for å havne i

denne situasjonen.

Mangel på inntektssikring eller livsopphold

under utdanningen kan også være et problem for

mange voksne som ønsker å ta VGO. At det nå er

åpnet for muligheten til å ta hele VGO i introduk-

sjonsprogrammet (se boks 4.4), betyr at de økono-

miske barrierene er senket for nyankomne flykt-

ninger. Etter introduksjonsprogrammet vil flykt-

ninger kunne motta flyktningstipend fra Lånekas-

sen i inntil tre år (se boks 4.1). Utover dette må

flyktninger ta opp studielån for å finansiere VGO.

Det lar seg i hovedsak ikke gjøre å ta utdanning

samtidig som man mottar sosialhjelp eller andre

ytelser fra NAV. Dette må ses i lys av at det er eta-

blert egne ordninger for elever og studenter (Lå-

nekassen), og myndighetenes behov for å redu-

sere presset på NAVs tjenester og ytelser. Når lå-

nekassefinansiering er mindre attraktivt økono-

misk enn NAV-ytelser, kan det oppstå økonomiske

disinsentiver til utdanning.

Personer med store

opplæringsbehov kan da bli gående i lang tid på

lite egnede arbeidsrettede tiltak i regi av NAV,

som f.eks. arbeidsmarkedskurs (AMO). Unntaks-

vis kan det tilbys ordinær utdanning som arbeids-

markedstiltak. Personer med svake formelle kvali-

fikasjoner, kan tilbys yrkesfaglig VGO som ar-

beidsmarkedstiltak, forutsatt at de ikke har rett til

VGO eller introduksjonsprogram (se boks 5.2).

Når hullene i rettighetene nå blir tettet (se over),

reduseres personkretsen som kan tilbys VGO

Norwegian Ministries (2016).

Immigration and Immigrants

2014–2015.

IMO Report for Norway.

Kilde: Kompetanse Norge/Vox.

Se figur 3.4 i Meld. St. 16 (2015–2016)

Fra utenforskap til ny

sjanse

og figur 2.10 i Proba (2011).

Utfall på arbeidsmarke-

det for voksne som fullfører videregående utdanning.

Rapport

2011/04 Proba samfunnsanalyse.

https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/betre-bruk-av-

kompetansen-til-innvandrarane/id2514400/

Myndighetene skal sette ned en ekspertgruppe som skal

utrede livsopphold for voksne som tar grunnskole eller

videregående opplæring.

Forskrift om arbeidsmarkedstiltak (tiltaksforskriften) § 7-3

og § 7-4: Forskrift om arbeidsmarkedstiltak (tiltaksforskrif-

ten) § 7-3: Opplæring kan gis til personer med behov for

kvalifisering. Tiltaksdeltakere på arbeidsmarkedskurs og

yrkesrettet opplæring skal være over 19 år. Tiltaksdelta-

kere på ordinær utdanning skal være over 22 år. […] Opp-

læring i form av yrkesrettet opplæring kan gis til personer

med svake formelle kvalifikasjoner eller svake grunnleg-

gende ferdigheter som medfører betydelige vanskeligheter

med å komme inn på arbeidsmarkedet. Tilbud om yrkes-

rettet opplæring i form av videregående opplæring kan

bare gis til personer som står uten rett etter opplæringslo-

ven eller introduksjonsloven. […] Opplæring i form av

ordinær utdanning kan gis til personer over 22 år som ha

fått sin arbeidsevne nedsatt slik at vedkommende hindres i

å skaffe seg eller beholde inntektsgivende arbeid. Tilbudet

skal tilpasses og avgrenses mot den opplæringen som kom-

muner og fylkeskommuner har ansvaret for iht. opplæ-

ringsloven og introduksjonsloven.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 4

A. Norge: andel av 2010-kullet som hadde fullført VGO i 2015,

etter innvandringsbakgrunn og kjønn

100

Flyktninger

Innvandrere Etterkommere Øvrige elever

100

B. Utvalgte OECD-land: Andelen som hadde fullført

innen to år etter normert tid, etter innvandrerbakgrunn

USA

Frankrike

Finland

Nederland

Norge

Sverige

Danmark

Jenter

Gutter

Begge kjønn

Alle elever

Innvandrere

Etterkommere

Figur 4.6 Fullføringsrater i videregående opplæring, prosent av dem som begynner

Figuren inkluderer både voksne og ungdommer i VGO.

Kilder: A: Statistisk sentralbyrå; B: Boks A2.2 i OECD (2012).

Education at a Glance 2012. OECD Indicators.

som arbeidsmarkedstiltak med tilhørende inn-

tektssikring.

Voksne kan oppnå fagbrev uten å delta i utdan-

ning gjennom praksiskandidatordningen. Her kan

personer med minst fem års relevant arbeidserfa-

ring gå opp til teorieksamen og fagprøve. En spe-

siell utfordring for flyktninger kan være å få doku-

mentert praksis fra utlandet, og det kan være van-

skelig å få vist sin kompetanse når teorieksamen

må tas på norsk.

Et problem for nyankomne innvandrere – både

ungdommer og voksne – er at det kan gå lang tid å

komme i gang med VGO. Dette skyldes at fylkes-

kommunene ikke har plikt til å ta inn elever i løpet

av året, og at en del fylkeskommuner heller ikke

tar imot søknader etter at fristen er gått ut (i

mars). I verste fall kan det derfor gå nesten hal-

vannet år før opplæringen er i gang.

Innvandrere som begynner i VGO, fullfører i

mindre grad utdanningsløpet enn andre elever. Fi-

gur 4.6 A viser at nesten halvparten av innvan-

drerne som begynte i VGO i 2010, ikke hadde full-

ført og bestått fem år etter. Fullføringsgraden syn-

ker med alder ved ankomst til Norge. Blant dem

som innvandrer i ungdomsskolealderen, har bare

halvparten oppnådd en videregående utdanning i

slutten av tjueårene.

Blant dem som innvandrer i

alderen 16–18 år, er andelen nede i 40 pst.

Etterkommere av innvandrere har nesten like

høy fullføringsgrad som den øvrige befolkningen,

men det er store kjønnsforskjeller i denne grup-

pen (Figur 4.6 A).

Etterkommerne har tatt innpå

den øvrige befolkningen i fullføring siden slutten

1990-tallet, men for innvandrere har utviklingen

gått motsatt vei.

Blant elever uten innvandrer-

bakgrunn har fullføringen vært stabil over lang tid.

Blant OECD-landene som har statistikk over

dette, er Norge blant landene med lavest fullfø-

ringsrate i VGO totalt sett (se figur 4.6 B). Etter-

kommere i Norge har like høy fullføringsrate som

tilsvarende elever i andre OECD-land, med unn-

tak av USA, som har svært høy fullføringsrate i vi-

deregående opplæring for alle grupper. Relativt

sett gjør altså etterkommere av innvandrere det

svært godt i Norge, mens gapet ned til innvan-

drere er stort.

Norwegian Ministries (2016).

Immigration and Immigrants

2014–2015.

IMO Report for Norway.

Se også oppsummering i Sletten, M.A. & Hyggen, C.

(2013).

Ungdom, frafall og marginalisering.

Temanotat,

Norges forskningsråd.

Bratsberg, B., Raaum, O., & Røed, K. (2012). Educating

children of immigrants: closing the gap in Norwegian

schools.

Nordic Economic Policy Review, 3(1),

211-251.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 4

4.3.5 Høyere utdanning

Figur 4.4 C ovenfor viste at både flyktninger og

andre innvandrere deltar lite i høyere utdanning i

Norge. Etterkommere tar derimot ofte høyere ut-

danning og har høyere deltakelse enn den øvrige

befolkningen. Dette gjelder i alle aldersgrupper

og både for kvinner og for menn. Det finnes lite

komparativ statistikk internasjonalt, men en stu-

die viser at innvandrere oftere deltar i høyre ut-

danning i Sverige enn i Norge.

For etterkom-

mere er det omvendt.

En viktig årsak til at relativt få innvandrere tar

høyere utdanning, er at de ikke har videregående

opplæring (VGO) fra Norge.

En studie av inn-

vandrere som begynte i norsk VGO i 1999 som 16-

åringer, viser at mange har begynt på høyere ut-

danning ved 25 års alder.

Det er en del variasjon

etter landbakgrunn: Sri Lanka 74 pst., Iran 64, Vi-

etnam/Kina 59, Bosnia-Hercegovina 57, Irak 48

og Somalia 43 pst.

Til sammenlikning hadde

53 pst. av befolkningen uten innvandrerbakgrunn

fra det samme årskullet begynt på høyere utdan-

ning.

Boks 4.1 Flyktningstipend

Flyktningstipend fra Lånekassen er rettet mot

personer som har fått flyktningstatus i Norge

og tar videregående opplæring eller grunnsko-

leopplæring her. Ordningen er tidsbegrenset,

og hvor lenge man har rett på stipendet, er av-

hengig av på hvor raskt man kommer i gang

med utdanning etter innvilget opphold. Begyn-

ner man på utdanningen innen tre år, kan sti-

pendet gis i inntil tre år, begynner man innen

fire år, kan det gis i inntil to år, og begynner

man innen fem år, kan det gis i inntil ett år.

Flyktningstipend har eksistert som en mulig-

het for finansiering av livsopphold helt siden

1983–84, da stipendordningen ble overført til

Lånekassen fra Sosialdepartementet. Fra og

med undervisningsåret 2011–2012 har man

ikke rett på flyktningstipend samtidig som

man mottar introduksjonsstønad.

Ungdom med innvandrerbakgrunn som har

tatt VGO i Norge, tar seg i mindre grad et friår

enn ungdom for øvrig, og går oftere direkte over i

høyere utdanning etter videregående. Ungdom

med innvandrerbakgrunn begynner også oftere

på de mest prestisjefylte studiene med høye opp-

takskrav. Innvandrerbakgrunn ser ut til å ha lite

betydning for progresjon, frafall og fullføring i

høyere utdanning, ifølge en litteraturgjennom-

gang.

For innvandrere uten VGO fra Norge kan

veien inn i høyere utdanning være kronglete, selv

om de har fullført videregående opplæring i hjem-

landet og er motivert for å studere. Norge er blant

landene med sterk statlig kontroll med opptak til

høyere utdanning, og med nasjonale kriterier for

opptak av studenter med videregående fra utlan-

det. I en del andre land er det vanlig at de høyere

utdanningsinstitusjonene har autonomi til å be-

stemme hvilke studenter de tar opp (se tabell 4.1).

Hovedregelen for å bli tatt opp i høyere utdanning

i Norge er at søkeren har en utdanning som gir

generell studiekompetanse i Norge, samt tilstrek-

kelige kunnskaper i engelsk og norsk.

Det er

forskriftsfestet at Samordna opptak skal vurdere

om en person tilfredsstiller kravet om generell

studiekompetanse, basert på vitnemål.

For søkere med videregående fra utlandet er

det forskriftsfestet at vurderingen skal baseres på

dokumentet «Generell studiekompetanse for uten-

landske søkere», heretter kalt GSU-listen.

Sø-

kere med en videregående opplæring som ikke

vurderes som jevngod med norsk generell studie-

kompetanse, må ifølge GSU-listen i tillegg ha ett

års høyere utdanning (bl.a. søkere fra Afgha-

nistan, Eritrea, Irak, Iran, Somalia, Syria), eventu-

elt to års høyere utdanning (bl.a. søkere fra Kina)

fra hjemlandet for å kvalifisere for opptak til høy-

ere utdanning i Norge. Begrunnelsen for dette

kravet er i hovedsak at samlet varighet av grunn-

skole og videregående skole i disse landene er

kortere enn i Norge. Som nevnt ovenfor har myn-

Støren, L.A. (2010).

Unge innvandrere i utdanning og over-

gang til arbeid.

Rapport 45/2010, NIFU.

Dette gjelder særlig flyktninger. Når det gjelder arbeidsinn-

vandrere, kommer de til Norge for å arbeide, og dette er

hovedårsaken til at de ikke tar utdanning.

Støren, L.A. (2010).

Unge innvandrere i utdanning og over-

gang til arbeid.

Rapport 45/2010, NIFU.

Bare 10 pst. av innvandrere fra Somalia og 20 pst. fra Irak i

alderen 20–24 er i høyere utdanning, ifølge Østby, L.

(2015). «Flyktninger i Norge». Artikkel, Statistisk sentral-

byrå. At over 40 pst. av somaliere som har tatt videregå-

ende i Norge, går inn i høyere utdanning, tyder på at veldig

mange somaliere i Norge ikke tar en videregående utdan-

ning i Norge. Det samme gjelder for irakere.

Caspersen, J., Hovdhaugen, E. & Karlsen, H. (2012).

Ulik-

het i høyere utdanning. En litteraturgjennomgang for perio-

den 2002–2012.

Rapport 32/2012 NIFU.

I tillegg har noen studier spesielle opptakskrav. Det finnes

også andre veier til opptak som ikke omtales her (se Sam-

ordna opptak).

http://www.nokut.no/no/Fakta/Databaser-og-oversikter/

GSU-listen/

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 4

Tabell 4.1 Krav for opptak til høyere utdanning, for personer med utdanning fra utlandet. Utvalgte land

Norge

Sverige

Danmark

Tyskland

England

Frankrike

USA

Syria

VGO

+ ett

års høyere

utd. +

Norsk B 2 +

engelsk

VGO + ett VGO + ett

VGO +

års høyere års høyere

engelsk

utd.

+ svensk

+ mate-

matikk +

særskilte

krav som

varierer med

studieretning

Se over

Ukjent

Se over

Lære-

stedene

bestemmer

selv

Nasjonale

språkkrav +

lære-

stedene

bestemmer

selv

Lære-

stedene

bestemmer

selv

Eritrea

Se over

Afghanistan Se over

VGO + ett VGO + to

Se over

års høyere års høyere

utd.

Se over

VGO + ett Se over

års høyere

utd.

Individuell Se over

vurdering

Irak

Se over

Somalia

Se over

Ukjent

Se over

VGO = videregående opplæring fra avsenderlandet

Kilde: NOKUT

dighetene nylig besluttet å gi denne gruppen inn-

vandrere bedre muligheter til å ta videregående

opplæring i Norge. Det ser ikke ut til å ha blitt vur-

dert å gi spesielt egnede personer fra denne grup-

pen mulighet til å gå rett inn i høyere utdanning,

f.eks. basert på opptaksprøver eller forkurs, slik

man har i en del andre land.

Mangelfulle norskferdigheter er en annen år-

sak til at innvandrere deltar lite i høyere utdan-

ning. Opptak til høyere utdanning krever norsk på

nivå B2 (høyeste nivå). Mange innvandrere har

problemer med å innfri dette kravet, også flyktnin-

ger.

Kommunene har kun plikt til å tilby

norskopplæring på dette nivået dersom personen

kan nå dette nivået innen 600 timer. Det finnes

mange private kurstilbud, men det ser ikke ut til å

eksistere studietilbud innenfor høyere utdanning

med integrert norskopplæring og tilhørende dis-

pensasjon fra kravet om norsk på B2-nivå. Unn-

taksvis er det mulig med opptak i høyere utdan-

ning basert kun på engelskkompetanse (til et få-

tall engelskspråklige studietilbud).

En annen mulig årsak til lav deltakelse i høy-

ere utdanning er at de kortsiktige økonomiske in-

sentivene ofte trekker i motsatt retning. I og med

at ordinær høyere utdanning på fulltid ikke kan

inngå i introduksjonsprogrammet, vil flyktninger

miste introduksjonsstønaden og eventuell supple-

rende sosialhjelp når de begynner å studere. Lån

og stipend tilsvarer bare litt over halve introduk-

sjonsstønaden, og mye av det er et lån som må til-

bakebetales. Flyktninger som etter introduksjons-

programmet er avhengig av ulike ytelser fra NAV,

må som regel avbryte eventuell påbegynt høyere

utdanning. Ytelser fra NAV kan som hovedregel

ikke kombineres med utdanning (se omtale under

kap. 4.3.4). Studenter kan få forsørgerstipend på

ca. 1 600 kr i måneden per barn (avtakende med

antall barn og behovsprøvd). Studiefinansiering

fra Lånekassen er basert på at studenten jobber

ved siden av studiene eller har andre inntekter.

http://khrono.no/2016/11/komplemeterende-utdanning.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 4

Boks 4.2 Ulike mål på innvandrere i høyere utdanning i Norge

ner har internasjonale studenter studiekom-

– Ifølge SSB innvandret rundt 5 000 personer i

petanse (videregående) fra et annet land enn

2015 med innvandringsgrunn «utdanning».

Norge. Om lag 4 000 av de internasjonale stu-

Dette tallet inkluderer au pair-er (ca. 1 300),

dentene i Norge kommer fra Europa, og

men ikke studenter fra nordiske land. Rundt

svensker utgjør den største enkeltgruppen.

80 pst. av denne innvandrergruppen forlater

Nesten like mange kommer fra Asia (Kina er

Norge i løpet av få år. Ifølge IMDi oppholdt

størst). De fleste studerer på masternivå

det seg nesten 32 000 personer med utdan-

(rundt 4 000), og om lag 1 500 er doktor-

ning som innvandringsgrunn i Norge i 2015.

gradsstudenter. Norge har en litt lavere andel

– Det er ca. 20 000 innvandrere i høyere utdan-

internasjonale studenter enn gjennomsnittet

ning i Norge (SSB-statistikk) og et tilsva-

blant OECD-landene, på tross av at det er inn-

rende antall utenlandske statsborgere. Uten-

ført studieavgifter for internasjonale studen-

landske statsborgere står for mer enn hver

ter i nesten alle land unntatt Norge. Antallet

tredje avlagte doktorgrad i Norge (rundt 500

internasjonale studenter har hatt en sterk

av 1 500 avlagte doktorgrader årlig). De stør-

vekst både globalt og i Norge de siste ti

ste enkeltgruppene i 2015 var fra Kina, Tysk-

årene.

land, Iran, India og Italia. Om lag halvparten

av de utenlandske statsborgerne som tar dok-

Kilder: Wiers-Jenssen, J. (2013). Utenlandske studenter i

torgrad i Norge, blir boende, og andelen er

Norge. Arbeidsnotat 12/2013, NIFU, NIFU (2016). Doktor-

høyere for dem med doktorgrad innenfor fag

grader i tall. Informasjon fra doktorgradsregisteret. Mars

der det er mangel på arbeidskraft i Norge,

2016. Olsen, T.B. (2013).

Utlendinger med norsk doktorgrad –

som teknologifag.

hvor blir de av?

En undersøkelse basert på registerdata. Rap-

port 17/2013, NIFU. OECD (2016e). The internationalisation

– Det er om lag 9 000 internasjonale studenter

of doctoral and master’s studies. Education Indicators in

i Norge, dvs. som har kommet til Norge for å

Focus, 39. OECD Publishing.

studere. I henhold til internasjonale definisjo-

4.4

Særskilt om nyankomne voksne

innvandrere

4.4.1 Introduksjonsloven

De aller fleste innvandrere som kommer til

Norge, vil ha behov for å lære seg norsk. Mange

trenger også å tilegne seg andre kunnskaper og

ferdigheter for å kunne ta del i norsk arbeids- og

samfunnsliv. Disse behovene er forsøkt ivaretatt

gjennom særskilte tiltak og ordninger som følger

introduksjonsloven.

Formålet med loven er å

styrke nyankomne innvandreres muligheter for å

delta i yrkes- og samfunnslivet og deres økono-

miske selvstendighet.

Introduksjonsloven gjelder per i dag ikke asyl-

søkere eller andre som oppholder seg i Norge

uten innvilget oppholdstillatelse, men asylsøkere

over 16 år som bor i ordinære mottak, kan få til-

bud om inntil 175 timer norskopplæring.

Kom-

munene er ikke pliktige til å gi et slikt tilbud, men

dersom de søker om tilskudd, må de tilby opp-

læring til hele målgruppa. I 2015 deltok 5 600 per-

soner i denne opplæringen.

Det er også utviklet

et kursopplegg for kultur og samfunnskunnskap i

50 timer for asylsøkere som ble iverksatt fra ja-

nuar 2017.

Loven omfatter to ulike ordninger: 1) opplæ-

ring i norsk og samfunnskunnskap og 2) introduk-

sjonsordningen. Nedenfor omtales deltakelse og

resultater i de to ordningene. For å få mer kunn-

skap om hvordan introduksjonsordningen og opp-

læringen i norsk og samfunnskunnskap kan vide-

reutvikles, evalueres disse ordningene.

4.4.2

Opplæring i norsk og samfunns-

kunnskap

Tabell 4.2 viser at en rekke innvandrergrupper

har plikt og dels rett til opplæring i norsk og sam-

Tilbudet ble fra 1. januar 2015 redusert fra 250 timer.

1 800 av disse ble seinere samme år innvilget opphold og

deltok i den ordinære opplæringen i norsk og samfunns-

kunnskap.

Meld. St. 30 (2015–2016)

Fra mottak til arbeidsliv. En effek-

tiv integreringspolitikk.

Evalueringen, som gjennomføres av Fafo, vil foreligge i

løpet av 2017. Se: http://www.fafo.no/index.php/nb/

forskningstema/prosjekter/prosjekter-alle/item/evalue-

ring-av-introduksjonsordning-og-norskopplaering.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 4

Tabell 4.2 Oversikt rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Personkrets

Rett

Plikt

Gratis

Omfang

1) Personer med fluktbakgrunn og

familiegjenforente med disse,

16–67 år

2) Familiegjenforente med norske og

nordiske borgere bosatt i Norge,

16–67 år

3) Arbeidsinnvandrere utenfor

EØS/EFTA-regelverket, 16–67 år

600 timer (550 timer norsk og

50 timer samfunnskunnskap), ved

behov opptil 2 400 norsktimer

i tillegg

600 timer (550 timer norsk og

50 timer samfunnskunnskap), ved

behov opptil 2 400 norsktimer

i tillegg

300 timer (250 timer norsk og

50 timer samfunnskunnskap)

Gjelder personer som har fått oppholdstillatelse etter 1. september 2005 som gir grunnlag for permanent oppholdstillatelse etter

utlendingsloven.

Kilde: Justis- og beredskapsdepartementet

funnskunnskap. Boks 4.3 viser at gjennomført

pliktig opplæring, dokumenterte norskkunnska-

per og en bestått prøve på ulike måter er vilkår for

å få innvilget permanent opphold og statsborger-

skap.

Antallet deltakere i opplæringen har ligget på

et relativt stabilt nivå siden 2010, med en viss øk-

ning de siste tre årene. I 2015 var det 37 100 delta-

kere. Det var en markert økning i antall mannlige

deltakere, men flertallet av deltakerne var fortsatt

kvinner (53 pst.). 70 pst. av deltakerne var under

35 år. De aller fleste av deltakerne (95 pst.) hadde

rett og plikt eller bare rett til opplæringen, dvs. at

de hadde flukt eller familietilknytning som innvan-

dringsgrunn. 45 pst. av deltakerne var registrert

med Somalia, Eritrea eller Syria som fødeland.

Det var nesten en fordobling i antall deltakere fra

Syria i 2015.

De fleste av dem som har rett og plikt til å

delta i opplæring, begynner opplæringen forholds-

vis raskt og gjennomfører innen fristen på tre år.

Av dem som fikk rett og plikt til opplæring i 2011,

hadde 88 pst. oppfylt plikten innen tre år.

I 2014 ble det tatt i bruk nye digitale prøver i

norsk. Disse prøvene erstatter tidligere norsk-

prøve 2 og norskprøve 3. Ansvaret for den prak-

tiske gjennomføringen av prøvene ble samtidig

overført til kommunene. Den nye norskprøven

måler norskferdigheter på fire ulike nivåer, og

kandidatene får vurdering for hver enkelt del-

prøve på skalaen A1, A2, B1 og B2, der A1 er det

laveste nivået og B2 det høyeste.

Myndighetenes mål for 2015 var at 70 pst.

skulle greie nivå A2 eller høyere på skriftlig prøve,

og at 90 pst. skulle greie nivå A2 eller høyere på

muntlig prøve. Tabellen under viser at disse må-

lene ble nådd for 2015.

Stadig flere arbeidsgi-

vere stiller likevel høyere krav til norsk-

ferdigheter. For eksempel har Bærum kommune

og Oslo kommune krav om nivå B1 for ansettelse i

sykehjem og barnehager.

Rundt 60 pst. når

dette nivået når det gjelder lytte- og leseforståelse,

men bare hhv. 45 og snaue 30 pst. når det gjelder

muntlig kommunikasjon og skriftlig framstilling

(se tabell 4.3). Nivå B2 gir grunnlag for opptak til

høyere utdanning. Kun 1 pst. oppnår dette nivået

på den skriftlige prøven.

Opplæringen i samfunnskunnskap avsluttes

også med en prøve. Det ble avlagt prøver på 28

ulike språk i 2015. Prøven i samfunnskunnskap

må bestås på norsk. Myndighetenes mål er at

90 pst. skal bestå den avsluttende prøven. I 2015

besto 78 pst. av kandidatene prøven.

Det ble i Revidert nasjonalbudsjett 2016 bevil-

get midler til utvikling av nettbasert norskopplæ-

Se SSBs nettsider for flere detaljer: http://www.ssb.no/

utdanning/statistikker/nopplinnv/aar.

Informasjon om de ulike nivåene finnes på nettsiden til

Kompetanse Norge, tidligere Vox:

http://www.vox.no/contentassets/

dbb0af88e28d48fb815a39cbb51082eb/vedlegg_provebe-

vis_bm.pdf.

Siden prøve- og karaktersystemet for pliktig avsluttende

norskprøve ble endret i 2014, er det ikke mulig å sammen-

likne prøveresultatene før og etter det året.

Regjeringen har nylig varslet at den vil komme med et lov-

forslag om tydeligere nasjonale krav til norskspråklig kom-

petanse hos ansatte i barnehagen som arbeider med barn.

Rapportering fra Kompetanse Norge/Vox

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 4

Tabell 4.3 Resultater på digital norskprøve 2015.

Andel av gjennomførte prøver

Antall

Delprøve

A2 eller høyere

B1 eller høyere

B2 (høyeste nivå)

Muntlig prøve

Skriftlig prøve

13 665

13 650

13 797

15 151

Muntlig kommunikasjon

Leseforståelse

Lytteforståelse

Skriftlig framstilling

Prøver gjennomført av privatister er inkludert og utgjorde 31,5 pst.

Kilde: Kompetanse Norge

Boks 4.3 Opplæring i norsk og samfunnskunnskap som vilkår for permanent opphold

og statsborgerskap

– Personer som søker norsk statsborgerskap,

– For å få permanent oppholdstillatelse etter ut-

og som er omfattet av opplæringsplikt etter

lendingsloven er det et krav at søkeren har

introduksjonsloven, må ha gjennomført hen-

gjennomført pliktig opplæring. Stortinget har

holdsvis 300 eller 600 timer opplæring.

vedtatt at vilkårene for permanent opphold

– Personer som søker norsk statsborgerskap,

bør skjerpes, herunder at det stilles krav om

og som ikke er omfattet av opplæringsplikt et-

et minimum av norskkunnskaper og bestått

ter introduksjonsloven, må ha gjennomført

prøve i samfunnskunnskap.

300 timer norskopplæring eller dokumentere

– Personer som søker permanent opphold, og

tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller sa-

som er omfattet av opplæringsplikt etter in-

misk.

troduksjonsloven, må ha gjennomført sin

– Etter endring i statsborgerloven er det fra 1.

plikt til opplæring i samfunnskunnskap etter

januar 2017 også krav om dokumenterte

introduksjonsloven.

muntlige norskkunnskaper på nivå A2 og en

– Etter endring i utlendingsloven er det fra 1.

bestått prøve i samfunnskunnskap for å få

januar 2017 også krav om å dokumentere

innvilget statsborgerskap. Prøven i sam-

muntlige norskkunnskaper på nivå A1 og ha

funnskunnskap må bestås på norsk. Kravene

bestått avsluttende prøve i samfunnskunn-

gjelder personer mellom 18 og 67 år.

skap på et språk man forstår, for å få innvilget

permanent oppholdstillatelse.

ring som et supplement til norskopplæring gitt i

mottak og etter introduksjonsloven.

Det foreligger lite forskningsbasert kunnskap

om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for

voksne, det gjelder både opplæringens innhold,

kvalitet og effekt. Flere utredninger har pekt på be-

hovet for bedre tilpasset norskopplæring, språ-

kopplæring knyttet til arbeid, bedre sammenheng

med annen opplæring og økt lærerkompetanse.

Kommunene har plikt til å tilby opplæringen, og til-

budet varierer fra kommune til kommune. Ifølge

en undersøkelse fra Fafo er kommunene bekymret

over tilgangen til kompetente norsklærere.

kartlegging viser at bare halvparten av lærerne har

formell fagkompetanse i norsk som andrespråk og

få har kompetanse i voksenpedagogikk.

4.4.3 Introduksjonsordningen

Introduksjonsordningen ble innført i 2004 og er et

viktig integreringstiltak for nyankomne flyktnin-

ger. Ordningen har to hovedelementer,

introduk-

sjonsprogram

introduksjonsstønad

(se boks

4.4.). Hovedmålgruppen for ordningen er nyan-

komne flyktninger og deres familiemedlemmer

som er i aldersgruppen 18 til 55 år, og som har be-

hov for grunnleggende kvalifisering. En flyktning

Se bl.a. NOU 2010: 7

Mangfold og mestring – Flerspråklige

barn, unge og voksne i opplæringssystemet.

Sterri, E.B. (2016).

Kapasitet i integreringsapparatet.

Fafo-

notat 2016: 06.

Vox (2015).

Voksenlæreres kompetanse og kompetansebehov.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 4

som kan benytte seg av det ordinære utdannings-

og opplæringstilbudet, regnes ikke som å ha be-

hov for grunnleggende kvalifisering. Unntak er

grunnskoleopplæring for voksne og fra høsten

2016 også ordinær videregående opplæring.

Tall fra SSB viser at i løpet av 2015 deltok 17

900 personer i introduksjonsprogrammet. Dette

er en økning på 22 pst. fra 2014 og det høyeste tal-

let i ordningen så langt. Økningen skyldes i ho-

vedsak flere deltakere fra Syria og Eritrea. Om lag

7 av 10 av deltakerne i 2015 var fra Eritrea, Syria

og Somalia. Antall deltakere fra Syria har økt kraf-

tig. Det er også over 7 av 10 deltakere som er i al-

dersgruppen mellom 18 og 35 år. Det er flest del-

takere i de store byene.

SSB har fulgt overgangen til arbeid eller ut-

danning for tidligere deltakere i introduksjonspro-

grammet siden 2007

og har publisert en resul-

tatstudie med en analyse av om lag 13 700 flykt-

ninger som avsluttet introduksjonsprogrammet i

årene 2007–2011.

Sett under ett var nesten

63 pst. av dem som gikk ut av programmet i denne

perioden, i arbeid eller utdanning året etter. For

menn var snittet 70 pst. Det tilsvarer den nasjo-

nale målsettingen. Andelen som avsluttet pro-

grammet i årene fra 2009 til og med 2013, lå stabilt

mellom 60 og 63 pst.

De siste resultatene fra introduksjonsprogram-

met viser at av de vel 3 700 deltakerne som avslut-

tet programmet i 2014, var 58 pst. i arbeid og/eller

Se www.ssb.no/introinnv.

Blom, S. & Enes, A. (2015).

Introduksjonsordningen – en

resultatstudie,

Rapporter 36/2015, Statistisk sentralbyrå.

–

Boks 4.4 Introduksjonsordningen: program og stønad

– Den enkeltes program skal være individuelt

Introduksjonsordningen

er obligatorisk for

tilrettelagt og tilpasset den enkeltes bak-

både kommunene og målgruppen. Det inne-

grunn, forutsetninger og kvalifiseringsbe-

bærer at alle kommuner som bosetter flykt-

hov. En deltaker kan i prinsippet begynne i ar-

ninger, er pålagt å tilby introduksjonsordning

beidspraksis fra dag én, i kombinasjon med

til alle i målgruppen, og at alle i målgruppen

opplæring i norsk og samfunnskunnskap på

har rett og plikt til å delta, så lenge de har be-

deltid, gjennomføre grunnskole eller videre-

hov for grunnleggende kvalifisering.

gående opplæring, gjennomføre komplette-

Introduksjonsprogram

skal tilby kvalifisering

rende utdanning med unntak av ordinær høy-

på full tid i inntil to år for dem som har behov

ere utdanning på fulltid, arbeidstrening i

for det. Programmet kan forlenges til tre år

kombinasjon med norskopplæring og eventu-

når særlige grunner taler for det. Kvalifiserin-

elt også praktisk språkopplæring på arbeids-

gen skal som et minimum inneholde opplæ-

plassen og praktisk bransje- eller yrkesfaglig

ring i norsk og samfunnskunnskap og tiltak

opplæring.

som forbereder for arbeid eller utdanning.

– Ordinært arbeid kan også legges inn som en

Arbeids- og velferdsetaten samarbeider med

del av programmet, slik at den enkelte kan få

kommunen om planlegging og gjennomfø-

mulighet til å få en tidlig tilknytning til ar-

ring av introduksjonsprogram i om lag halv-

beidslivet samtidig som hun eller han kvalifi-

parten av kommunene.

seres til arbeid eller utdanning. Dersom løn-

Alder og oppholdstillatelse etter utlendings-

net arbeid inngår i programmet, reduseres

loven avgjør om den enkelte er i personkret-

introduksjonsstønaden tilsvarende den tiden

sen for ordningen eller ikke. Vilkåret er også

arbeidet tar.

at de er nyankomne, det vil si at det er mindre

– Loven er også nylig endret slik at deltakere

enn to år siden bosetting i en kommune, og

som har tilbud om ordinært arbeid, har rett

dessuten at de er bosatt etter avtale mellom

til inntil ett års permisjon fra introduksjons-

utlendingsmyndighetene og kommunen.

programmet. Ved slik permisjon på fulltid

Rett og plikt til å delta i introduksjonspro-

mottar ikke deltakeren introduksjonsstønad.

grammet inntrer først etter bosetting eller

etablering i en kommune.

Stønaden tilsvarer to ganger folketrygdens grunnbeløp

Deltakere i introduksjonsprogrammet mottar

(for dem over 25 år) eller 2/3 av to ganger folketrygdens

introduksjonsstønad.

Det trekkes skatt og

grunnbeløp (for dem under 25 år) årlig. Per 1. mai 2016

var 2 G 185 152 kr på årsbasis.

trygdeavgift av stønaden, og det gjøres trekk

i stønaden ved ugyldig fravær fra program-

Kilde: Rundskriv G-01/2016 og Q-27/2015

met.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 4

I arbeid og/eller Arbeidsledig og/eller

utdanning

på tiltak

Menn

Kvinner

Alle

Annen eller

ukjent status

Figur 4.7 Andel deltakere som gikk ut av intro-

duksjonsprogrammet 2014. Status i 2015. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå

utdanning i november 2015. Dette er en nedgang

på fire prosentenheter, sammenliknet med dem

som avsluttet året før. Endringer i registreringen

av sysselsettingsdata gjør det imidlertid vanskelig

å sammenlikne med tidligere år.

I 2015 var

11 pst. registrert arbeidsledige eller på tiltak og

31 pst. hadde annen eller ukjent status.

Det er store forskjeller i resultater mellom

kvinner og menn (se figur 4.7), mellom nasjonali-

teter og i ulike aldersgrupper. For de yngre delta-

kerne er resultatene svært gode. Av deltakerne

mellom 20 og 24 år var 76 pst. i arbeid eller utdan-

ning. For deltakere fra Etiopia og Eritrea var andel

i arbeid og/eller utdanning hhv. 71 og 68 pst.,

mens andelen for deltakere fra Irak og Somalia

var 48 og 46 pst.

Det er også store forskjeller kommunene imel-

lom. En analyse av tidligere resultater har vist at i

noen kommuner er det bare 3 av 10 som er i ar-

beid eller utdanning året etter avsluttet program,

mens i andre kommuner er alle deltakerne det.

Introduksjonsordningen innebar et visst

brudd med tidligere politikk og arbeidsmetoder

på feltet da den ble innført. En oppsummering av

erfaringene etter ti år viser at innføringen av ord-

ningen har gått relativt bra, og at hovedelemen-

tene etter hvert har kommet på plass i svært

mange kommuner.

Dette gjelder særlig de øko-

nomiske rammene – introduksjonsstønaden og

økonomiske sanksjoner ved fravær. De største ut-

fordringene når det gjelder iverksetting, har vært

knyttet til innholdet i programmet. Det handler

blant annet om å få til et reelt heldagsprogram,

men også om å finne gode, individuelt tilpassede

kurs og tiltak for den enkelte.

Programmet skal tilby kvalifisering på full tid i

inntil to år for dem som har behov for det. For

dem som har særlige grunner, kan programmet

vare i inntil tre år. Programmets eneste obligato-

riske element er at det må inneholde norskopplæ-

ring, samfunnskunnskap og tiltak rettet mot enten

ordinær utdanning eller arbeidslivet. Hensikten

med denne fleksibiliteten er at programmet skal

kunne tilpasses den enkeltes behov for grunnleg-

gende kvalifisering.

I mange kommuner er imidlertid både innhold

og rammer for programmet standardisert, med

samme løp for alle. Kommunene planlegger for at

programmet skal vare i to år, uavhengig av den en-

keltes bakgrunn og forutsetninger. Mange kom-

muner har også utfordringer med å tilby et helår-

lig program på fulltid.

Opplæring i norsk- og

samfunnskunnskap utgjør den største komponen-

ten for de fleste deltakerne, mens praksis i ar-

beidslivet og ordinær utdanning benyttes i liten

grad.

For eksempel er det en betydelig andel so-

maliske, afghanske og irakiske kvinner som man-

gler grunnskoleopplæring, men svært få har like-

vel tatt grunnskolefag i løpet av programmet, eller

har fått tilstrekkelig opplæring til at de regnes

Statistikken er tilgjengelig på SSBs hjemmeside:

http://www.ssb.no/utdanning/statistikker/introinnv/

aar-tidligere-deltakere/2016-12-19.

Blant kvinner er andelen med annen eller ukjent status (41

prosent) langt større enn blant menn (21 prosent). Blant

kvinner i denne kategorien er det i hovedsak mottakere av

sosialhjelp og dem med såkalt ukjent status som dominerer

med henholdsvis 11 og 15 prosent. Én av sju kvinner er det

ingen opplysninger om. Mange av dem med ukjent status

er sannsynligvis hjemme med barn. I denne samlekatego-

rien vil også de som deltar i grunnskoleopplæring være,

dersom de ikke i tillegg har en deltidsjobb, mottar kontant-

støtte eller på annen måte inngår i noen av de overnevnte

kategoriene.

Enes, A. & Wiggen, K. (2016).

Tidligere deltakere i intro-

duksjonsordningen 2009–2013,

Rapporter 24/2016, Statis-

tisk sentralbyrå.

Djuve A.B. & Kavli H.C. (2015).

Ti års erfaringer.

Fafo-rap-

port 2015:26.

IMDi (2016). Årsrapport 2015, Integrerings- og mangfolds-

direktoratet; Djuve, A.B. & Kavli, H.C. (2015).

Ti års erfa-

ringer En kunnskapsstatus om introduksjonsprogram og

norskopplæring for innvandrere,

Fafo-rapport 2015:26.

Djuve A.B., Haakestad, H. & Sterri E.B. (2014).

Rett til

utdanning? Grunnskoleopplæring og videregående opplæring

som tiltak i introduksjonsordningen for nyankomne innvan-

drere.

Fafo-rapport 2014:34, Fafo. For statistikk over delta-

kelse i ulike tilbud i 2015, se www.ssb.no/utdanning/statis-

tikker/introinnv.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 4

som ferdig med grunnskolen.

Det skjer på tross

av at deltakerne i tiltak som er nær koplet til ar-

beidsliv eller utdanning, oftere kommer ut i arbeid

eller utdanning etterpå, sammenliknet med dem

som deltar i andre tiltak.

I en upublisert under-

veisrapport fra den pågående evalueringen av ord-

ningen pekes det på manglende språkpraksis,

mye bruk av klasseromsundervisning og lite bruk

av praksis i arbeidslivet med sikte på kvalifisering

for arbeid, særlig for deltakere med lite eller in-

gen utdanning.

Som en oppfølging av Meld. St. 16 (2015–2016)

Fra utenforskap til ny sjanse. Samordnet innsats for

voksnes læring

er flere tiltak for å bedre ordnin-

gene i introduksjonsloven iverksatt eller i ferd

med å bli iverksatt. Det skal bl.a. legges bedre til

rette for å ta mer ordinær utdanning som del av

ordningene, øke arbeidsrettingen av introduk-

sjonsprogrammet og øke kompetansen blant læ-

rerne og programrådgiverne. Det skal også bli

bedre individuell tilrettelegging for kvinner og

personer med nedsatt funksjonsevne. Dessuten

skal det settes i gang forsøk med å kombinere

opplæring etter henholdsvis opplæringsloven og

introduksjonsloven, og en gjennomgang av disse

lovverkene skal bidra til bedre samordning mel-

lom sektorene. Samlet sett skal tiltakene bidra til

at deltakerne utnytter tiden i programmet og opp-

læringen bedre, og at ordningene blir bedre tilpas-

set deltakernes kvalifiseringsbehov.

I tillegg kommer tiltak i Meld. St. 30 (2015–2016)

Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integrerings-

politikk,

som har som mål å styrke arbeidet med

individuell tilpasning. Disse omfatter blant annet

tidligere kartlegging av kompetanse, karrierevei-

ledning, hurtigspor i introduksjonsprogram for

dem med etterspurt kompetanse, økt bruk av nett-

basert opplæring og språktrening og kompetanse-

heving for programrådgivere i kommunene. Dess-

uten skal kommunene få mulighet til å gjennom-

føre forsøk med unntak fra introduksjonsloven, og

loven skal endres slik at bruk av arbeids- og ut-

danningsrettede tiltak, alltid skal inn i arbeidet

med den enkeltes individuelle plan.

4.5

Læring i arbeidslivet

Opplæring av ansatte er gunstig for arbeidsgive-

ren hvis de framtidige inntektene opplæringen ge-

nererer, overstiger opplæringskostnaden. Ar-

beidsgiveren risikerer å miste avkastningen av in-

vesteringen dersom arbeidstakeren skifter jobb.

Arbeidsgiveren vil i hovedsak ha insentiver til å in-

vestere i spesifikk kompetanse som er anvendelig

på akkurat denne arbeidsplassen. Opplæring i

mer generelle ferdigheter – herunder språk, le-

sing, skriving og regning – må i hovedsak finansi-

eres av arbeidstakeren gjennom f.eks. lavere inn-

tekter i opplæringsperioden eller av myndighe-

tene.

Formell utdanning er én måte å opparbeide

ferdigheter på, og myndighetenes viktigste virke-

middel for å påvirke befolkningens ferdigheter.

Formell utdanning foregår i noen grad i arbeidsli-

vet, f.eks. lærlingordningen på videregående nivå,

praksisperioder i profesjonsutdanninger som sy-

kepleie- og lærerutdanning, og ulike former for

samarbeid mellom virksomheter og utdanningsin-

stitusjoner. Sysselsatte deltar også i mye utdan-

ning utenfor arbeidslivet, f.eks. ansatte som tar vi-

dereutdanning ved en utdanningsinstitusjon, eller

studenter som jobber ved siden av studiene.

Arbeidstakere deltar i en rekke etterutdan-

ningskurs og andre opplæringstiltak som ikke fø-

rer fram til en offentlig anerkjent kvalifikasjon, så-

kalt ikke-formell opplæring. Denne typen opplæ-

ring er i hovedsak overlatt til markedet. Myndig-

hetene sørger i noen grad for at det finnes rele-

vante tilbud, og bidrar med finansiering der

markedssvikten antas å være stor. Eksempler på

dette er arbeidsmarkedskurs for personer som

står i fare for å miste jobben, eller lese- og skrive-

kurs for arbeidstakere med mangelfulle grunnleg-

gende ferdigheter (se boks 4.5).

Sist, men ikke minst, utvikles kompetansen

gjennom uformell læring i det daglige, spesielt i

jobber som stiller høye krav til læring, og hvor det

også legges til rette for at dette skal skje (læ-

ringsintensivt arbeid). Her har myndighetene li-

Djuve, A.B., Hagelund, A. & Kavli, H.C. (2012). Innvan-

drede kvinner i kvalifisering. Arbeidslinja når helsa skran-

ter, utdanningen er lav og barna mange. I Stjernø, S. &

Øverbye, E. (red.)

Arbeidslinja. Arbeidsmotivasjon og vel-

ferdsstaten.

Universitetsforlaget.

Blom, S. & Enes, A. (2015).

Introduksjonsordningen – en

resultatstudie,

Rapporter 36/2015, Statistisk sentralbyrå.

Becker, G. (1974).

Human Capital: A Theoretical and Empi-

rical Analysis, with Special Reference to Education,

Second

Edition. NBER Volume ISBN: 0-226-04109-3 Denne enkle

teorien er senere modifisert, blant annet vil kostnader knyt-

tet til gjennomtrekk av ansatte gi arbeidsgivere insentiver

til å finansiere også mer generell opplæring. Acemoglu, D.,

& Pischke, J. S. (1999). Beyond Becker: training in imper-

fect labour markets.

The Economic Journal,

109(453), 112-

142, viser videre at opplæring kan være lønnsomt for

arbeidsgivere i en økonomi med sammenpresset lønns-

struktur, med relativt sett høyere inntjening av høyproduk-

tive ansatte.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 4

Boks 4.5 Kompetansepluss

Kompetansepluss er en statlig tilskuddsord-

ning for opplæring i grunnleggende ferdig-

heter i lesing, skriving, regning, muntlig, IKT

og grunnleggende opplæring i norsk eller sa-

misk. Ordningen skal bidra til at voksne får

nødvendig kompetanse til å mestre krav og

omstilling i arbeidslivet.

Siden ordningen ble innført i 2006, har

over 53 000 arbeidstakere fått opplæring i

grunnleggende ferdigheter på jobben. I 2015

ble ordningen utvidet til å omfatte grunnleg-

gende norskopplæring.

Virksomheter og frivillige organisasjoner

kan søke tilskudd. I 2016 er det bevilget over

200 millioner kroner til Kompetansepluss.

Kilde: Kompetanse Norge

minst like mye som øvrige sysselsatte i formell ut-

danning. Sysselsatte innvandrere deltar imidlertid

mindre i kurs og annen ikke-formell opplæring,

og de har jobber som er mindre læringsintensive.

Dette gjelder også om man sammenlikner innvan-

drere med øvrige sysselsatte på samme utdan-

ningsnivå.

En mulig årsak til dette er at innvan-

drere oftere enn andre arbeidstakere er overkvali-

fiserte for jobben de har (se kap. 5.4).

4.6

Godkjenning og komplettering av

utenlandsk utdanning

Forskning fra andre land tyder på at det er store

sysselsettings- og inntektsgevinster av å få utdan-

ning fra utlandet godkjent i mottakerlandet. Sys-

selsettingsgevinsten kan være opp mot 40 prosen-

tenheter, enten det gjelder generell godkjenning

av utdanning eller autorisasjon for å utøve et

yrke.

Det foreligger ikke kunnskap om effekten

ten påvirkningskraft, samtidig som dette antakelig

er den mest omfattende formen for kompetanseut-

vikling i samfunnet.

De tre nevnte typene kompetanseutvikling kan

ha overlappende innhold og foregå samtidig. Ta-

bell 4.4 viser at sysselsatte innvandrere deltar

I internasjonal sammenheng deltar sysselsatte innvandrere

i Norge relativt mye i utdanning og ikke-formell opplæring.

Tani, M. (2015).

Local Signals and the Returns to Foreign

Education.

IZA Discussion Paper No. 9597 December 2015;

Herbert Brücker, H., Glitz, A., Lerche, A. & Romiti, A.

(2015).

Occupational Recognition and Immigrant Labor

Market Outcomes.

Working Paper, October 2015.

Tabell 4.4 Læring i arbeidslivet, etter innvandrerbakgrunn og utdanningsnivå.

Prosent av sysselsatte

22–66 år, 2015

Deltatt i

formell

ikke-formell

siste opplæring

siste

utdanning

12 md. (pst.)

Har lærings-

intensivt

arbeid

(pst.)

Antall

personer

(1000)

Innvandrere

Grunnskole

Videregående

Høyere utdanning

I alt

161

159

395

373

930

848

2 151

Øvrige befolkning

Grunnskole

Videregående

Høyere utdanning

I alt

Tallene er beregnet på grunnlag av vekter som er produsert for å kunne gi tall fra AKU for innvandrere og øvrig befolkning.

Disse tallene er derfor ikke identiske med de ordinære AKU-tallene eller tidligere tall produsert for lærevilkårsmonitoren.Kilde:

Statistisk sentralbyrå

Offentlig godkjent utdanning som leder til formell kompetanse

Kurs osv.

Arbeid som krever at man stadig lærer seg nye ting, samtidig som det daglige arbeidet gir gode muligheter til å skaffe seg de

kunnskaper og ferdigheter man trenger

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 4

av de norske ordningene, men det er rimelig å

anta at godkjenningsordningene har stor betyd-

ning for sysselsetting og videre utdanning for

flyktninger og andre innvandrere som har fullført

en utdanning i utlandet.

Mange flyktninger fra de viktigste opprinnel-

seslandene risikerer å ikke få medbrakt høyere ut-

danning godkjent i Norge på grunn av GSU-

listens klassifisering av grunnopplæringen i opp-

rinnelseslandet (se omtale av GSU-listen i kap.

4.3.5). En bachelor fra f.eks. Syria godkjennes

ikke som en bachelor i Norge, fordi det stilles

krav om at samlet antall år i utdanning tilsvarer

norsk nivå. Dette innebærer ett ekstra år med

høyere utdanning etter videregående opplæring

for å få generell studiekompetanse for personer

med grunnopplæring fra Syria (se kap. 4.3.5).

GSU-listen brukes også av lærestedene i den fag-

lige godkjenningen og av autorisasjonskontorene

(se boks 4.6).

I Sverige ble det tidlig på 1990-tallet tatt initia-

tiv til å utvikle kompletterende utdanningstilbud.

Hensikten er at innvandrere skal slippe å ta hele

utdanningen på nytt i Sverige, og at man på den

måten forkorter veien ut i arbeidslivet. Mange av

disse kompletterende utdanningene finansieres av

de svenske myndighetenes integrasjonssatsinger.

En studie dokumenterer positive effekter av ut-

valgte kompletterende utdanninger, spesielt for

lærere med over 15 prosentenheter økt sysselset-

ting og signifikant økning i arbeidsinntekt.

I Norge er tilbudet av slik kompletterende ut-

danning lite. Mangel på samordning mellom auto-

risasjonskontorene og utdanningsinstitusjoner

gjør det også vanskelig for innvandrere å få infor-

masjon og tilbud om kompletterende utdanning. I

Boks 4.6 Godkjenningsordninger for medbrakt kompetanse

dinære ordningen fordi papirene deres ikke kan

NOKUT er nasjonalt veiledningskontor for all

verifiseres. Dette er en mindre ressurskrevende

godkjenning av utenlandsk utdanning og har i

ordning som koster om lag 5 000 kr per sak,

tillegg ansvar for

generell

godkjenning av uten-

men som kun gir en vurdering, ikke juridisk bin-

landsk høyere utdanning. Dette innebærer en

dende vedtak. NOKUT har også etablert to så-

vurdering av den utenlandske utdanningen opp

kalte turbovurderinger. Den ene gir en rask vur-

mot det norske utdanningssystemet, verifisering

dering til arbeidsgivere som har jobbsøkere el-

av papirer etc. og utstedelse av et bevis på utdan-

ler allerede ansatte med utenlandsk høyere ut-

ningens nivå og lengde. Det har vært en sterk

danning. Den andre bistår universitetene og

vekst på godkjenningsområdet. Antall saker er

høyskolene med vurdering av søkernes uten-

femdoblet i løpet av en tiårsperiode, og ligger nå

landske høyere utdanning i forbindelse med

på ca. 10 000 saker i året. Samtidig er saksbe-

opptak til doktorgradsstudier.

handlingstiden mer enn halvert.

Ansvaret for

faglig

godkjenning av uten-

Det er etablert en egen ordning i NOKUT

landsk utdanning ligger hos universiteter og

for godkjenning av høyere utdanning for perso-

høyskoler. Dette benyttes for det meste dersom

ner uten verifiserbar dokumentasjon av gjen-

man ønsker videre studier ved et universitet el-

nomført høyere utdanning, den såkalte UVD-

ler en høyskole. Godkjenning av en grad gir rett

ordningen. Egne sakkyndige komiteer gjennom-

til å titulere seg med den tilsvarende norske gra-

fører den faglige vurderingen, koordinert av

den. Det finnes ingen samlet statistikk som viser

NOKUT. Ressursbruken på ordningen er om-

omfanget av slik faglig godkjenning av innvan-

trent 50 000 kr per godkjenning. UVD-ordnin-

dreres medbrakte utdanning.

gen krever imidlertid permanent opphold i

Ansvaret for

autorisasjon

til å arbeide innen-

Norge og språkkunnskaper i norsk eller en-

for

et lovregulert yrke

er tillagt ulike fagetater

gelsk. Det betyr blant annet at godkjenningspro-

som vurderer den enkeltes yrkeskvalifikasjoner,

sessen ikke kan starte opp i asylsøkerfasen, og

dvs. både utdanningsbakgrunn og arbeidserfa-

at en del flyktninger uten verifiserbare doku-

ring. Dette gjelder f.eks. helsepersonell, elektri-

menter ikke kan få godkjent utdanning før de

kere og lærere samt lovregulerte yrker i fag- og

har tilstrekkelig kompetanse i norsk.

yrkesopplæringen. Det er over 170 lovregulerte

NOKUT har etablert en enklere ordning,

yrker i Norge og 16 ulike godkjenningskontorer.

«Kvalifikasjonsvurdering for flyktninger», for

den økende gruppen flyktninger som ikke opp-

Kilder: NOKUT og kap. 6 i Meld. St. 16 (2015–2016)

Fra

fyller forutsetningene for UVD-ordningen, og

utenforskap til ny sjanse. Samordnet innsats for voksnes læring.

som heller ikke kan få godkjenning etter den or-

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 4

de tilfellene kompletterende utdanninger finnes,

fører de heller ikke nødvendigvis til at autorisa-

sjon innvilges. Disse svakhetene kan medføre at

personer med utdanning fra utlandet må starte ut-

danningsløpet på nytt uten å få godskrevet med-

brakt kompetanse. Myndighetene har satt i gang

utvikling av noe kompletterende utdanning for læ-

rere og sykepleiere, i samarbeid med Høgskolen i

Oslo og Akershus og berørte godkjenningskonto-

rer. I tillegg ser man på tilsvarende ordning for in-

geniør- og realfagsutdanninger.

4.7

Samfunnsøkonomisk analyse av

utdanning for voksne flyktninger

I kapittel 5.2.4 gis det en oversikt over statistikk

og forskningslitteratur om betydningen for inn-

vandreres sysselsetting at de har tatt en utdan-

ning i vertslandet. Her vises det spesielt at flykt-

ningers medbrakte utdanning verdsettes lite i det

norske arbeidsmarkedet. De som har norsk ut-

danning, har klart høyere sysselsetting enn sam-

menliknbare innvandrere med utenlandsk utdan-

ning på samme nivå. I den grad denne forskjellen

representerer en effekt av norsk versus uten-

landsk utdanning, kan denne skyldes:

– humankapitaleffekter i form av bedre og mer

relevant kompetanse

– nettverkseffekter, der sosialt nettverk oppar-

beidet under utdanning gjør det lettere å få

jobb etterpå

– signaleffekter i form av at et norsk vitnemål gir

mer informasjon til en norsk arbeidsgiver enn

et utenlandsk vitnemål

I tillegg kan sysselsettingsforskjellene forklares

med seleksjonseffekter som skyldes at innvan-

drere som tar utdanning i Norge, skiller seg syste-

matisk fra innvandrere som ikke tar utdanning i

Norge, på måter som kan ha betydning både for

beslutningen om å ta utdanning og for sannsynlig-

heten for å komme i arbeid.

Hvis det foreligger betydelige positive selek-

sjonseffekter, vil sysselsettingsforskjellene mel-

lom flyktninger med utdanning fra utlandet og

flyktninger med tilsvarende utdanning fra Norge i

hovedsak skyldes andre forhold enn den norske

utdanningen. Man kan f.eks. tenke seg at en erit-

reisk flyktning med en bachelorgrad fra Norge

Niknami, S. & Schröder, L. (2012).

Utvärdering av komplet-

terande utbildning för akademiker med utländsk examen

Juristutbildning, lärarutbildning och förvaltningskunskap.

Slutrapport, Institutet för social forskning (SOFI) og Stock-

holms universitet.

har andre egenskaper enn en eritreisk flyktning

med en bachelorgrad fra Eritrea. Personen som

tar utdanning i Norge, kan blant annet ha lengre

botid, bedre språkkunnskaper i norsk og/eller en-

gelsk, bedre helse og mindre omsorgsforpliktel-

ser.

Det er mindre sannsynlig at det er seleksjon

på evner, utholdenhet osv. når vi sammenlikner

personer med samme utdanningsnivå. Siden ut-

danningsmulighetene i opprinnelseslandet er dår-

ligere enn i Norge, er det i utgangspunktet en

sterkere seleksjon basert på evner i utdannings-

systemet i land som f.eks. Eritrea sammenliknet

med hva som er tilfellet i Norge.

Samtidig kan det også være negative selek-

sjonseffekter, som bidrar til å undervurdere be-

tydningen av en norsk utdanning. Personer som

søker seg til utdanning, kan være mindre jobb-

motiverte enn andre og mer opptatt av f.eks. selv-

realisering. Det kan også tenkes at flyktninger

med norsk utdanning oftere har kommet til Norge

i økonomiske lavkonjunkturer, og at de begynte i

utdanning på grunn av høy ledighet. Likeledes

kan det tenkes at personene som har tatt utdan-

ning i Norge, gjorde det fordi de i utgangspunktet

var mindre attraktive i arbeidsmarkedet og slet

med å få jobb, sammenliknet med de som ikke

valgte å ta utdanning.

De store forskjellene i sysselsetting mellom

flyktninger med utdanning fra utlandet og flykt-

ninger med tilsvarende utdanningsnivå fra Norge

er illustrert i kapittel 5.2.4. Tabell 4.5 gjengir disse

forskjellene målt i prosentenheter, både for alle

flyktninger og for dem som kom som voksne. Ta-

bellen viser at en norsk utdanning gir 20–30 pro-

sentenheter høyere sysselsetting, enten vi tar med

dem som ankom som barn, eller bare dem som

ankom som voksne.

Basert på sysselsettingsforskjellene i tabell 4.5

(kolonnene for «alle flyktninger») har utvalget be-

regnet den samfunnsøkonomiske lønnsomheten

av ulike kombinasjoner av sysselsetting og utdan-

ning. Konkret er det regnet på noen eksempler

der flyktninger øker sin sysselsetting ved å kom-

plettere sin medbrakte utdanning med en utdan-

ning

på samme nivå

i Norge. Disse er vist i figur

4.8. Forutsetninger og beregningsmetoden er be-

skrevet i boks 4.7. Det er gjort alternative bereg-

ninger for å ta høyde for eventuelt store selek-

sjonseffekter.

Den samfunnsøkonomiske lønnsomheten er i

figuren illustrert ved hjelp av nytte–kostnad-brø-

ken. Når denne er lik 1, er gevinsten ved tiltaket

like høy som kostnaden. Når brøken er større enn

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 4

Tabell 4.5 Sysselsettingsforskjeller mellom flyktninger

med utdanning fra hhv. Norge og utlandet, etter

alder og utdanningsnivå. Prosentenheter, 4. kvartal 2015

Alle flyktninger

25–39 år

40–54 år

55–66 år

Flyktninger bosatt som voksne

25–39 år

40–54 år

55–66 år

Grunnskole

Videregående

Univ./høyskole

19,7

23,0

39,3

11,1

21,3

25,6

13,1

23,2

27,3

19,1

24,8

36,1

10,4

22,1

24,7

13,2

22,9

27,0

Inkludert familiegjenforente

Kilde: Statistikk fra Statistisk sentralbyrå bearbeidet av Utvalg om innvandringens konsekvenser

1, er tiltaket samfunnsøkonomisk lønnsomt. Når

brøken er mindre enn 1, er tiltaket ulønnsomt.

Eksempel 1 illustrerer at dersom en 26-årig

flyktning med grunnskoleutdanning fra utlandet

kompletterer denne med en norsk grunnskoleut-

danning i løpet av ett år, er nytten (i form av økt

produksjon over livsløpet) drøye ti ganger høyere

enn kostnaden (skoleplass og tapt produksjon i ett

år). Sagt på en annen måte får samfunnet igjen

over ti kroner for hver krone som investeres i et

slikt opplæringstiltak.

Dette forutsetter at tiltaket medfører at flykt-

ningen etter fullført grunnskole øker sysselset-

tingssannsynligheten opp på nivå med gjennom-

snittet for flyktninger i samme aldersgruppe som

har norsk grunnskoleutdanning (se tabell 4.5).

Dersom denne forutsetningen er urealistisk –

f.eks. fordi flyktningene med størst effekt av ut-

danning i Norge allerede har tatt den – viser figu-

ren også et beregningsalternativ der halvparten

av sysselsettingsgevinsten antas å skyldes selek-

sjon. I dette lavalternativet er nytte–kostnad-brø-

ken 4,5 hvis flyktningen klarer å fullføre norsk

grunnskole på ett år.

Jo flere år flyktningen bruker på å fullføre ut-

danningen, desto lavere blir gevinsten i forhold til

kostnaden. Kompletterende grunnskoleutdanning

er i eksempel 1 samfunnsøkonomisk ulønnsomt

Eksempel 1: Flyktning med grunnskole Eksempel 2: Flyktning med videregående

Eksempel 3: Flyktning med høyere

eller mindre fra utlandet, fullfører

fra utlandet, fullfører videregående i Norge utdanning fra utlandet, fullfører høyere

grunnskole i Norge

utdanning i Norge

1 år

2 år

3 år

4 år

5 år

1 år

2 år

3 år

4 år

5 år

1 år 2 år 3 år 4 år 5 år 6 år 7 år 8 år

Hovedalternativ

Lavalternativ

Figur 4.8 Samfunnsøkonomisk lønnsomhet målt ved nytte–kostnad-brøk for ulike eksempler på kom-

pletterende utdanningstiltak for en flyktning på 26 år, etter medbrakt utdanningsnivå og antall år i full-

tids opplæring i Norge

Kilde: Utvalgets egne beregninger

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 4

Eksempel 4: Flyktning med grunnskole

eller mindre fra utlandet, fullfører

videregående i Norge

3 år 4 år 5 år 6 år 7 år 8 år 9 år 10 år 11 år 12 år

Antall år i fulltids opplæring, grunnskole + videregående

Hovedalternativ

3 år

Eksempel 5: Flyktning med

videregående fra utlandet, fullfører

høyere utdanning i Norge

4 år

5 år

6 år

7 år

8 år

9 år

10 år

Antall år i fulltids opplæring, videregående +

universitet/høyskole

Lavalternativ

Figur 4.9 Samfunnsøkonomisk lønnsomhet målt ved nytte–kostnad-brøk for ulike eksempler på tiltak

som øker utdanningsnivået til en flyktning på 26 år, etter medbrakt utdanningsnivå og antall år i fulltids

opplæring i Norge

Kilde: Utvalgets egne beregninger

dersom flyktningen bruker fem år eller mer på å

fullføre. I lavalternativet blir tiltaket ulønnsomt

dersom flyktningen bruker tre år eller mer på å

fullføre grunnskolen. Innvandrere bruker vanlig-

vis to til tre år på å fullføre grunnskoleutdannin-

gen.

Eksempel 2 og 3 viser tilsvarende beregninger

for en 26-årig flyktning som kompletterer hen-

holdsvis videregående og høyere utdanning fra ut-

landet med tilsvarende utdanning. Den samfunns-

økonomiske lønnsomheten er høyere enn for

grunnskoleutdanning. Spesielt ser komplette-

rende utdanning på universitets- og høyskolenivå

ut til å være svært lønnsomt for samfunnet.

I figur 4.9 vises tilsvarende beregninger for

lønnsomheten av utdanningstiltak som – i tillegg

til å komplettere utenlandsk utdanning – også he-

ver utdanningsnivået til en flyktning på 26 år. Det

Dæhlen, M., Danielsen, K., Strandbu, Å. & Seippel, Ø.

(2013).

Voksne i grunnskole og videregående opplæring.

Rap-

port 7/13, NOVA.

er imidlertid grunn til større varsomhet i slike be-

regninger, ettersom sysselsettingsgapet mellom

en med lav utdanning fra utlandet og en med høy

utdanning fra Norge ikke kan tolkes som en rent

kausal effekt av at dagens lavutdannede flyktnin-

ger tar mer utdanning. Det er rimelig å anta at se-

leksjonseffektene er større i eksempel 4 og 5, enn

i eksemplene 1–3 ovenfor: Flyktninger med vide-

regående opplæring har antakelig en del syssel-

settingsfremmende egenskaper som flyktninger

med grunnskole ikke har, slik som bedre evner.

Hvis det antatt mer realistiske alternativet med

lav sysselsettingsgevinst legges til grunn, kan en

grunnskoleutdannet flyktning likevel bruke inntil

ti år på å fullføre videregående i Norge før tiltaket

er samfunnsøkonomisk ulønnsomt. Tilsvarende

kan en flyktning med videregående skole fra ut-

landet bruke inntil seks år på å fullføre en bachel-

orgrad før tiltaket blir samfunnsøkonomisk ulønn-

somt.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 4

Boks 4.7 Beregning av samfunnsøkonomisk lønnsomhet

enkelhets skyld forutsettes det at produksjonen

En samfunnsøkonomisk analyse er et verktøy

er konstant over livsløpet fram til 67 års alder, så

for å synliggjøre konsekvenser av et tiltak. Den

lenge utdanningsnivået ikke forandrer seg. Ver-

viser om nyttevirkningene av tiltaket for hele be-

dien av framtidig økte forbruksmuligheter for

folkningen er høyere eller lavere enn den totale

samfunnet neddiskonteres med 4 pst. reelt per

ressursbruken på tiltaket. Tiltakene som er be-

år.

regnet her, har som formål å øke verdiskapin-

Kostnadsvirkninger:

Det forutsettes at øk-

gen i samfunnet ved å øke flyktningers syssel-

ning av studietid skjer på bekostning av arbeid.

setting. To ulike tiltak er beregnet:

Kostnaden forbundet med dette er verdsatt som

1. Å komplettere den medbrakte utdanningen

til en voksen flyktning med en norsk utdan-

redusert produksjon i perioden flyktningen tar

ning på samme nivå. Det forutsettes at tilta-

utdanning. Verdsetting av den tapte produksjo-

ket øker sysselsettingen i tråd med tabell 4.5.

nen er gjort på samme måte som ovenfor (for-

For å ta høyde for eventuelle seleksjonseffek-

ventningsverdi). For å verdsette ressursbruken

ter gjøres det beregninger av en alternativ

på selve utdanningstilbudet brukes SSBs bereg-

forutsetning der økningen i sysselsettings-

nede driftsutgifter for grunnskole og videregå-

graden er satt til det halve. Dette utgjør et lavt

ende, og Kunnskapsdepartementets satser for

anslag.

høyere utdanning (utdanningsinsentiv til bachel-

2. Å heve en voksen flyktnings utdanningsnivå

orutdanninger i helsefag, lærerutdanning og re-

til et høyere nivå enn det vedkommende har

alfag). Offentlig finansiering medfører et effekti-

fra utlandet. Det forutsettes at tiltaket øker

vitetstap fordi skattene må økes (skattekile).

sysselsettingen i tråd med tabell 4.5. På

Dette tapet er anslått til 20 pst. og inkluderes

grunn av stor fare for seleksjonseffekter, gjø-

som en kostnadsvirkning i tråd med Finansde-

res det beregninger av en alternativ forutset-

partementets retningslinjer. Alle framtidige

ning der økningen i sysselsettingsgraden er

kostnader neddiskonteres med 4 pst. reelt per

satt til det halve. Dette antas å være et mer re-

år.

alistisk anslag.

Skatteøkninger og trygdebesparelser er ikke

beregnet, på grunn av begrensninger i tilgjenge-

Nyttevirkningen

av tiltakene ligger i samfunnets

lige data. Offentlige utgifter til studiefinansier-

økte forbruksmuligheter, som følger av at en

ing (lån og stipend) er heller ikke inkludert.

norsk utdanning utløser mer arbeid og dermed

Slike overføringer mellom offentlig og privat

økt produksjon. Det forutsettes altså at tiltaket

sektor skal uansett ikke telle med i beregnin-

fører til en reell produksjonsøkning, og ikke at

gene av lønnsomheten for samfunnet. Skatteki-

flyktningen får jobb på bekostning av andre, el-

len på 20 pst. skal likevel ideelt sett være med,

ler at jobben er en «vernet» arbeidsplass, tiltaks-

som en gevinst ved spart trygd og en kostnad

plass e.l. Produksjonsøkningen verdsettes som

ved offentlige utgifter til lån og stipend. At disse

økt reallønn for individet før skatt, pluss arbeids-

skattekilene er utelatt, bidrar til å undervurdere

giveravgift og sosiale kostnader (20 pst. til

lønnsomheten av tiltakene. Databegrensningene

sammen). Produksjonen er beregnet som en for-

gjør at heller ikke fordelingsvirkninger eller of-

ventningsverdi: sannsynligheten for å være sys-

fentlige budsjettvirkninger av tiltaket er bereg-

selsatt, multiplisert med gjennomsnittlig pro-

net. Ikke-verdsatte effekter i form av helsegevin-

duksjon for alle ansatte i Norge med tilsvarende

ster, økt samfunnsdeltakelse, at foreldre blir

utdanningsnivå. Det forutsettes altså at syssel-

bedre i stand til å følge opp barns skolegang,

satte flyktninger i gjennomsnitt produserer like

osv. er ikke tatt hensyn til. Dette bidrar til å un-

mye som andre sysselsatte med samme utdan-

dervurdere lønnsomheten av tiltakene.

ningsnivå, uansett hvor utdanningen er tatt. For

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 4

4.8

–

Oppsummering

–

Innvandrere er overrepresentert både blant

høyt utdannede og blant lavt utdannede. Dette

er et vanlig mønster internasjonalt. Utdan-

ningsnivået blant flyktninger har hittil vært la-

vere enn blant andre innvandrere. Innvandrere

har dårligere grunnleggende ferdigheter enn

den øvrige voksenbefolkningen når disse må-

les i norskspråklige tester, også når det tas hen-

syn til utdanning og annen bakgrunnsinforma-

sjon. Tatt i betraktning den betydningen ferdig-

heter og utdanning har for sysselsetting, vil en

eventuell framtidig høy innvandring av flykt-

ninger isolert sett bidra til lavere sysselsetting

dersom kompetansegapet ikke tettes.

Flyktningers medbrakte utdanning verdsettes i

liten grad i det norske arbeidsmarkedet. Deri-

mot viser statistikken at flyktninger som har

fått utdanning i Norge, har nesten like høy sys-

selsetting som den øvrige befolkningen. Selv

om framtidige flyktninggrupper skulle være

mer utdannet enn dem som har kommet hittil,

vil dette kanskje ikke gi seg utslag i økt syssel-

setting uten at den medbrakte utdanningen

kompletteres med noe norsk utdanning. Utval-

gets beregninger tyder på at slik komplettering

kan ha høy samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

Lønnsomheten avhenger sterkt av hvor lang

tid utdanningen tar, og hvor stor effekt den har

på sysselsettingen.

Etterkommere lykkes godt med å skaffe seg ut-

danning. Etterkommernes resultater har også

blitt stadig bedre over tid. På den andre siden

avdekker analysen ovenfor at innvandrere del-

tar lite i utdanning og opplæring, og at mange

oppnår svake resultater. Enkelte resultater har

også blitt dårligere over tid. Dette kan tyde på

at det er noe galt med innsatsen som gjøres den

første tiden etter ankomsten, men kunnskapen

om effekten av de ulike ordningene er mangel-

full. Det er således vanskelig å peke på hva som

eventuelt bør gjøres annerledes. Dette gjelder

både innsatsen overfor nyankomne barn og

unge i skolen, og innsatsen overfor voksne i in-

troduksjonsprogrammet og andre ordninger.

Mange av innvandrerne som deltar i den obli-

gatoriske opplæringen i norsk og samfunns-

kunnskap for nyankomne, oppnår ikke norsk-

ferdigheter som anses som et minimumskrav

blant et økende antall arbeidsgivere. Men det

foreligger lite kunnskap om opplæringens inn-

hold, kvalitet og effekt. Når det gjelder inn-

føringstilbudene som gis nyankomne barn og

unge i skolen, kan disse åpenbart ha både posi-

–

tive og negative effekter. Likevel finnes det

ikke kunnskap om hvordan tilbudene i sum på-

virker elevenes språklige, faglige eller sosiale

utvikling.

Myndighetenes målsetting om at 70 pst. av

dem som fullfører introduksjonsprogrammet

for nyankomne, skal være i arbeid eller utdan-

ning året etter, blir bare nådd for menn. Fore-

liggende kunnskap kan tyde på at tiltak som er

nær koplet til arbeidsliv eller utdanning – den

type tiltak som hittil har blitt minst brukt – gir

best resultater i form av overgang til arbeid el-

ler utdanning. Dette indikerer at det finnes et

potensial for å oppnå bedre resultater i intro-

duksjonsprogrammet som antakelig kan utlø-

ses ved å vri innholdet i retning av arbeid og ut-

danning, kombinert med norskopplæring. En

del – men ikke alle – formelle hindringer for en

slik omlegging er bygget ned den siste tiden.

For eksempel er ordinær høyere utdanning på

fulltid fortsatt ikke tillatt i programmet.

Selv om voksne flyktninger har et relativt stort

behov for utdanning dersom sysselsettingsga-

pet til den øvrige befolkningen skal reduseres,

viser statistikken at de deltar lite i utdanning.

Utdanningssystemet er primært designet med

tanke på personer som er født og oppvokst i

Norge og snakker norsk, som gjennomfører

grunnskolen og videregående skole som barn

og ungdom, som blir helt eller delvis forsørget

av sine foreldre gjennom store deler av utdan-

ningsløpet, som ikke selv har en stor forsørger-

byrde, men kan jobbe ved siden av studiene for

å spe på studielånet, og som er utstyrt med nor-

ske vitnemål når de skal søke seg til videre ut-

danning eller ut i arbeid. Det er gjort en del til-

pasninger for å tilrettelegge bedre for voksne

innvandrere. Likevel viser analysen ovenfor at

denne gruppen fortsatt møter på særskilte ut-

fordringer.

Barrierene omfatter mangelfulle rettigheter til

utdanning, at utdanningstilbud ikke er tilgjen-

gelig lokalt, eller at det ikke er relevant for

voksne med behov for rask progresjon. Særlig

ser det ut til å være vanskelig å kombinere

norskopplæring og utdanning, selv om dette

antakelig er mer effektivt enn å ta det hver for

seg. Det finnes også noen «portvoktere» i

systemet som ikke nødvendigvis fungerer hen-

siktsmessig i lys av behovet for å oppkvalifisere

innvandrere, f.eks. når det gjelder godkjenning

av medbrakt utdanning og opptak til universite-

ter og høyskoler. Flyktninger kan også ha kort-

siktige økonomiske disinsentiver til utdanning,

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 4

–

fordi de har tilgang på ytelser som ikke kan

kombineres med utdanning.

Nye tall utvalget har framskaffet, tyder på at

innvandrere har dårligere læringsmuligheter

på jobben enn andre sysselsatte. Dette kan del-

vis skyldes at innvandrere har et mindre opplæ-

ringsbehov fordi de oftere er ansatt i en jobb de

er overkvalifisert for. Teknologiutvikling og an-

dre forhold krever at arbeidstakere må være

omstillingsdyktige for å stå lenge i jobb. At inn-

vandrere deltar mindre i opplæring og har min-

dre læringsintensivt arbeid enn andre, kan bi-

dra til tidlig utstøting fra arbeidsmarkedet.

Myndighetene har en begrenset rolle og få vir-

kemidler for å stimulere til kompetanseutvik-

ling i arbeidslivet.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 5

Tilknytning til arbeidslivet

5.1

Innledning

20–66 år i 4. kvartal 2015, var tilsvarende andel

over 13 prosentenheter lavere blant innvandrere

og over 25 prosentenheter lavere for flyktninger

(se boks 5.1).

Disse forskjellene var noe mindre

for menn enn for kvinner.

Innvandrere med bakgrunn fra Vest-Europa,

Nord-Amerika mfl. (landgruppe 1) og EU-land i

Sentral- og Øst-Europa (landgruppe 2) har litt la-

vere sysselsettingsandeler enn befolkningen eks-

klusive innvandrere. For innvandrere med bak-

grunn fra Asia, Afrika mfl. (landgruppe 3) er sys-

selsettingsandelene betydelig lavere.

Innvandrere fra landgruppe 1 og 2 domineres

av arbeidsinnvandrere og familieinnvandrere til

arbeidsinnvandrere eller til øvrig befolkning.

Landgruppe 3 består i stor grad av flyktninger og

familieinnvandrere til flyktninger, men omfatter

også arbeidsinnvandrere og familieinnvandrere til

andre enn flyktninger. Figur 5.1 sammenlikner

sysselsettingsrater etter alder for ulike grupper et-

ter landbakgrunn og innvandringsgrunn. Samti-

dig er mye av den statistikken som er tilgjengelig,

både fra SSB, fra andre kilder og i denne rappor-

ten (se kap. 8.6), basert på en inndeling etter land-

gruppe.

De to øvre panelene av figur 5.1 viser at flykt-

ninger og familieinnvandrere, som til sammen ut-

gjør en stor andel av innvandrerne fra landgruppe

3, har nokså like sysselsettingsrater. For de eldste

aldersgruppene er observasjonsmaterialet nokså

lite, og tallene her vil derfor trolig kunne variere

mye.

De to nederste panelene i figur 5.1 viser at sys-

selsettingsratene til nordiske innvandrere og land-

gruppe 1 som helhet er nokså like, og det samme

gjelder for arbeidsinnvandrere og landgruppe 2.

Ifølge mandat skal utvalget

[…]vurdere hvordan norsk økonomi bør og vil

bli tilpasset fortsatt høy innvandring, særlig av

flyktninger. Viktige spørsmål er den betydning

innvandringen vil kunne ha for arbeidsmarked,

arbeidslivsforhold, lønnsdannelse, utvikling i

sysselsettingsrate, arbeidsstyrkens kompe-

tanse, forsørgelsesbyrde og offentlige finanser.

Som et ledd i dette arbeidet gjennomgår utvalget i

dette kapitlet eksisterende kunnskap om innvan-

dreres deltakelse på arbeidsmarkedet (se kap. 5.2)

og arbeidsmarkedspolitikkens rolle for arbeidsin-

tegrering av flyktninger (se kap. 5.3). Kapittel 5.4

setter det norske arbeidsmarkedet i et internasjo-

nalt perspektiv gjennom sammenliknbar interna-

sjonal statistikk som beskriver arbeidsmarkedssi-

tuasjonen for både utenlandsfødte og innenlands-

fødte personer. Videre detaljer rundt innvandreres

situasjon på arbeidsmarkedet presenteres i kapit-

tel 5.5, herunder innvandrernes næringstilhørig-

het, organisasjonsgrad, arbeidstid, stillingsvern og

lønn. Kapittel 5.6 omtaler kort noen generelle

utviklingstrekk ved det norske arbeidsmarkedet

som kan være relevante for arbeidsintegrering av

innvandrere. Til slutt dokumenterer kapittel 5.7

hvordan det går for unge med innvandrerbak-

grunn, herunder også for enslige mindreårige

flyktninger når det gjelder sysselsetting og delta-

kelse i utdanning.

5.2

5.2.1

Sysselsetting og arbeidsledighet

blant innvandrere

Sysselsetting etter landbakgrunn,

kjønn og alder

Det er store forskjeller i sysselsetting mellom

ulike innvandrergrupper (se tabell 5.1). Mens sys-

selsettingen blant befolkningen eksklusive inn-

vandrere lå på om lag 78 pst. for aldersgruppen

Statistikk som omtales i kapittel 5.2.1, er basert på SSBs

registerbaserte sysselsettingsstatistikk.

Sysselsatte

define-

res her som personer som utførte inntektsgivende arbeid

av minst én times varighet i referanseuken, og personer

som har et slikt arbeid, men som var midlertidig fravæ-

rende pga. sykdom, ferie, lønnet permisjon el. Personer

som er inne til førstegangs verneplikt, regnes som syssel-

satte. Personer på sysselsettingstiltak med lønn fra arbeids-

giver klassifiseres også som sysselsatte.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 5

Tabell 5.1 Registerbasert sysselsettingsrate, etter kjønn, landbakgrunn,

innvandringsgrunn i 4. kvartal

2015. Prosent i aldersgruppen 20–66 år. 4. kvartal 2015

Landbakgrunn

Begge kjønn

Menn

Kvinner

Hele befolkningen

Befolkningen eksklusive innvandrere

Innvandrere i alt

Innvandrere etter landgruppe:

Landgruppe 1

Landgruppe 2

Landgruppe 3

Innvandrere etter innvandringsgrunn:

Flyktninger

Familieinnvandrere til flyktninger

Nordiske innvandrere

Arbeidsinnvandrere

Andre familieinnvandrere

75,0

77,5

63,9

75,4

71,0

55,4

50,8

51,3

79,3

74,5

60,4

76,9

79,1

67,5

77,0

73,0

58,9

52,8

60,5

79,7

74,6

68,8

73,0

75,8

59,8

73,4

67,7

52,2

47,6

46,7

79,0

74,1

57,7

Se kap. 2.4 for definisjon av landgrupper.

Kilde: Registerbasert sysselsettingsstatistikk, Statistisk sentralbyrå

Mannlige familieinnvandrere til andre enn flykt-

ninger likner i stor grad på arbeidsinnvandrere

når det gjelder sysselsetting, mens sysselsettings-

ratene til andre kvinnelige familieinnvandrere er

noe lavere enn for landgruppe 2 og kvinnelige ar-

beidsinnvandrere, særlig i fruktbar alder. Familie-

innvandrere til andre enn flyktninger har imidler-

tid klart høyere sysselsettingsandeler enn familie-

innvandrere til flyktninger (se panel b og d).

5.2.2

Arbeidsledighet

Registrert arbeidsledighet blant innvandrere – om

lag 7 pst. i 2016 – er to til tre ganger større enn le-

digheten i resten av befolkningen, som ligger på

om lag 2 pst. i 2016 (se figur 5.2). Variasjonen i le-

dighet over konjunkturene, målt i prosentenheter,

ser ut til å være større blant innvandrere enn for

resten av befolkningen.

Arbeidsledigheten blant innvandrere fra EU-

land i Sentral- og Øst-Europa var litt høyere enn

for befolkningen uten innvandrerbakgrunn i peri-

oden 2006–2008. Den økte imidlertid kraftig un-

der og til dels rett etter finanskrisen. Ledigheten

for denne gruppen har siden holdt seg på et bety-

delig høyere nivå enn for befolkningen uten inn-

vandrerbakgrunn.

Forskning fra Frischsenteret dokumenterer

mer detaljert økningen i arbeidsledighet blant øst-

europeiske arbeidsinnvandrere i forbindelse med

finanskrisen.

Mellom oktober 2008 og mars 2009

økte andelen som mottok dagpenger blant mann-

lige arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og

Øst-Europa fra 1,4 pst. til 11,3 pst. I løpet av vinte-

ren 2010 toppet ledigheten for gruppen seg med

15,5 pst., sammenliknet med 3,5 pst. for den øv-

rige befolkningen på samme tid.

Over en tredje-

del (36,8 pst.) av de mannlige arbeidsinnvan-

drerne fra nevnte EU-land mottok dagpenger i lø-

pet av toårsperioden 2009−2010, sammenliknet

med 9,9 pst. av menn uten innvandrerbakgrunn.

Ledigheten i gruppen gikk ned igjen etter noen år,

men kom aldri helt ned til nivået før finanskrisen,

slik det også framgår av figur 5.2. Mer detaljerte

statistiske analyser viser at 40−60 pst. av forskjel-

lene i ledighet mellom arbeidsinnvandrerne fra

nevnte EU-land og den øvrige befolkningen kan

tilskrives forskjeller i ansiennitet, alder, yrke og

næring. Dette tyder på at innvandrerne var mer

Bratsberg, B., Raaum, O. & Røed, K. (2014). Immigrants,

labour market performance and social insurance.

The Econ-

omic Journal,

124(580), F644-F683.

Her er ledighet definert som mottak av dagpenger.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 5

A. Menn

100

Landgruppe 3

Befolkning ekskl. innvandrere

100

B. Kvinner

Flyktninger

Familieinnvandrere til flyktninger

C. Menn

100

D. Kvinner

Befolkning ekskl. innvandrere

Arbeidsinnvandrere

Innvandrere landgruppe 1

Nordiske innvandrere

Landgruppe 2

Familieinnvandrere ellers

Figur 5.1 Andel sysselsatte etter kjønn, alder og landbakgrunn

og innvandringsgrunn. 4. kvartal 2015.

Prosent

Se kap. 2.4 for definisjon av landgrupper. Familieinnvandrere og arbeidsinnvandrere omfatter personer som innvandret fra og

med 1990.

Kilde: Registerbasert sysselsettingsstatistikk, Statistisk sentralbyrå

utsatt for arbeidsledighet under finanskrisen,

fordi de jobbet i yrker som var konjunkturutsatte,

og hadde kort arbeidserfaring i Norge.

Sysselsetting etter innvandringsgrunn

og botid

Slik det framgår av figur 5.3, er få flyktninger sys-

selsatt de første par årene i landet. Kohortene føl-

ges fra det året de kom til Norge, fram til det siste

året med tilgjengelige data. Sysselsettingsandelen

blant flyktninger øker mye de første fem–sju

5.2.3

årene etter ankomst. Resultatene som presenteres

i figur 5.3 er basert på forskning fra Frischsente-

ret, og resultatene bekreftes av liknende funn fra

SSB.

Det samme grunnleggende mønsteret, med

svært lav sysselsetting de første årene i landet og

en klar økning i sysselsetting de første fem til ti

årene, vises for alle ankomstkohortene. Deretter

Blom, S. (2014).

Sysselsetting og økonomiske overføringer

blant sju ankomstkohorter av innvandrere observert i perio-

den 1993–2010.

Rapporter 38/2014, Statistisk sentralbyrå.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 5

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Befolkningen eksklusive innvandrere

Vest-Europa ellers

Asia

Alle innvandrere

EU-land i Sentral- og Øst-Europa

Afrika

Figur 5.2 Kvartalsvis registrert ledighet i prosent av arbeidsstyrken for innvandrere fra utvalgte

verdensdeler

Kilde: Registerbaserte ledighetsstatistikk, Statistisk sentralbyrå

flater sysselsettingsratene ut eller går til dels ned.

Mannlige flyktninger opplever en noe raskere øk-

ning i sysselsetting med økende botid enn kvin-

nene. Mennene oppnår et høyere sysselset-

tingsnivå enn kvinner før utflating eller eventuell

nedgang.

De ulike resultatene for ankomstkohortene vil

være påvirket av hvordan kohortene er sammen-

satt med hensyn til både landbakgrunn, alder og

kompetanse/utdanning. Forskning fra SSB viser

at sysselsettingsnivåene som oppnås, varierer en

del i ulike flyktninggrupper etter landbakgrunn,

men det samme grunnleggende mønsteret – lav

sysselsetting i begynnelsen av oppholdet, sti-

gende sysselsettingsrater de første fem til ti årene

fulgt av utflating eller nedgang – går igjen for alle

gruppene.

Ifølge kohortanalyser av arbeidsinnvandrere

gjennomført av SSB var sysselsettingsandelen

blant arbeidsinnvandrere høy allerede i ankomst-

året for arbeidsinnvandrere som kom i perioden

1993−2010.

Sysselsettingen for denne gruppen har

holdt seg høy i perioden som dekkes av studien,

med unntak av en nedgang rundt finanskrisen.

Mer detaljerte analyser av sysselsettingsrater

etter botid over en lengre periode, for både ar-

beidsinnvandrere og flyktninger gir, et mer sam-

mensatt bilde.

Arbeidsinnvandrere som kom til

Boks 5.1 Data om sysselsetting

Sysselsettingsstatistikk som er presentert i ka-

pittel 5.2.1, er basert på registeropplysninger

om sysselsettingsstatus i 4. kvartal. Slike data

har bare vært tilgjengelige siden 2008 i Norge.

Mer detaljerte analyser av sysselsetting blant

innvandrere i dette kapitlet, og mer generelt i

norsk forskning, bruker som oftest en syssel-

settingsdefinisjon basert på en årlig yrkesinn-

tekt på mer enn grunnbeløpet i folketrygden

(1 G). Denne definisjonen gjør det mulig å

analysere sysselsettingsandeler blant innvan-

drere over flere tiår ved hjelp av data fra folke-

trygden. Sysselsettingsandelene for hele be-

folkningen iflg. denne definisjonen er sam-

menliknbare med sysselsettingsratene som

framkommer av både Arbeidskraftsundersø-

kelsen og den registerbaserte sysselsettings-

statistikken som lages av SSB for 4. kvartal

hvert år.

Blom, S. (2014). Ibid.

Bratsberg, B., Raaum, O. & Røed, K. (2010). When mino-

rity labor migrants meet the welfare state.

Journal of Labor

Economics,

28(3), 633-676.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 5

A. Menn

100

1992

1996

2000

2004

2008

2012

100

1992

1996

B. Kvinner

2000

2004

2008

2012

Figur 5.3 Andel sysselsatte

blant flyktninger 1847 år ved ankomst, etter kalenderår, ankomstkohort

og kjønn. Ankomster etter 1990. Prosent

Sysselsetting definert som yrkesinntekt over 1G.

Kilde: Frischsenteret

Norge tidlig på 1970-tallet fra land utenfor Europa,

i hovedsak menn fra Pakistan og Tyrkia, hadde

sysselsettingsrater de første årene etter ankom-

sten som var minst like høye som eller høyere enn

sammenliknbare personer uten innvandrerbak-

grunn. I året 2000, dvs. 25–30 år etter ankomst for

denne gruppen, hadde sysselsettingsraten falt til

om lag 50 pst., som var 37 prosentenheter lavere

enn for menn i majoritetsbefolkningen i tilsva-

rende alder og med ellers sammenliknbare kjen-

netegn. Ulike effekter av konjunkturer for innvan-

drere og den øvrige befolkningen bidrar til å for-

klare en del av denne utviklingen.

Analyser av nyere ankomstkohorter av både

arbeidsinnvandrere og flyktninger

viser ikke den

samme dramatiske nedgangen i sysselsetting

med økende botid.

Arbeidsinnvandrere som

kom fra andre EØS-land på 1970-tallet, har be-

holdt en høy sysselsettingsrate, litt under nivået

for sammenliknbare personer i den øvrige befolk-

ningen, over hele perioden siden ankomsten.

Bratsberg, B., Raaum, O. & Røed, K. (2010). Ibid.

I tillegg til arbeidsinnvandrere fra land utenfor Europa som

kom på 1970-tallet, omfattet analysen innvandrere som kom

fra europeiske land på samme tid, pakistanske og tyrkiske

innvandrere som kom i 1986–1990, innvandrere fra EØS-

land i Sentral- og Øst-Europa som kom i årene 2004−2007,

flyktninger som kom i årene 1986−1990 og 1996−2000 og

flyktninger fra konfliktene på Balkan som kom i perioden

1991–1995.

Bratsberg, B., Raaum, O. & Røed, K. (2014). Immigrants,

labour market performance and social insurance.

The Econ-

omic Journal,

124(580), F644-F683.

5.2.4 Sysselsetting etter utdanningsnivå

Figur 5.4 viser sysselsettingsandelen blant innvan-

drere med utdanning fra utlandet og innvandrere

med utdanning fra Norge. Sysselsettingsgapet

mellom flyktninger og den øvrige befolkningen er

på rundt 20−30 prosentenheter (panel A). For-

skjellene i sysselsetting etter utdanningsnivå for

flyktninger som utelukkende har utdanning fra ut-

landet, er i tillegg forholdsvis små. Sysselsettings-

gapet mellom flyktninger og den øvrige befolknin-

gen er imidlertid redusert til under 10 prosenten-

heter når vi ser på dem som har videregående

opplæring eller høyere utdanning fra Norge (pa-

nel C og D). Dette gjelder uansett om vi ser på

hele flyktningbefolkningen eller kun dem som

kom til Norge i voksen alder (ikke vist i figuren).

At en utdanning fra Norge lettere gir jobb enn

en tilsvarende utdanning fra utlandet, kan forkla-

res med både humankapitaleffekter og signalef-

fekter.

Humankapitaleffekten

innebærer at en ut-

danning i Norge øker de ferdighetene som

verdsettes i det norske arbeidsmarkedet, inklu-

dert ferdigheter i norsk språk.

Signaleffekten

fan-

ger opp at vitnemål fra norske utdanningsinstitu-

sjoner gir norske arbeidsgivere bedre informasjon

om individets ferdigheter enn vitnemål fra ofte

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 5

A. Alle utdanningsnivåer

100

15–24 år

25–39 år

40–54 år

55–66 år

100

15–24 år

B. Grunnskole

25–39 år

40–54 år

55–66 år

Øvrig befolkning

Flyktninger

Andre innvandrere

Øvrig befolkning med grunnskole

Andre innvandrere med grunnskole fra Norge

Andre innvandrere med grunnskole fra utlandet

Flyktninger med grunnskole fra Norge

Flyktninger med grunnskole fra utlandet

C. Videregående opplæring (VGO)

100

15–24 år

25–39 år

40–54 år

55–66 år

100

15–24 år

D. Høyere utdanning

25–39 år

40–54 år

55–66 år

Øvrig befolkning med VGO

Andre innvandrere med VGO fra Norge

Andre innvandrere med VGO fra utlandet

Flyktninger med VGO fra Norge

Flyktninger med VGO fra utlandet

Øvrig befolkning med høyere utdanning

Andre innvandrere med høyere utd. fra Norge

Andre innvandrere med høyere utd. fra utlandet

Flyktninger med høyere utd. fra Norge

Flyktninger med høyere utdanning fra utlandet

Figur 5.4 Sysselsetting etter innvandrerbakgrunn, alder, utdanningsnivå

og land der utdanningen ble

fullført. Prosent av befolkningen 2015

Grunnskole fra utlandet inkluderer også personer uten utdanning og personer med ikke fullført grunnskole. Flyktninger inklu-

derer familie til flyktninger.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

ukjente utenlandske læresteder. Godkjenning av

utdanning gir også signaleffekt: Forskning fra an-

dre land tyder på at det er store sysselsettings- og

inntektsgevinster av å få vitnemål fra utlandet god-

kjent i mottakerlandet.

Australia: Tani, M. (2015).

Local Signals and the Returns to

Foreign Education.

IZA Discussion Paper No. 9597 Decem-

ber 2015; Tyskland: Herbert Brücker, H., Glitz, A., Lerche,

A. & Romiti, A. (2015).

Occupational Recognition and Immi-

grant Labor Market Outcomes.

Working Paper, October

2015.

Forskjellene mellom innvandrere med utdan-

ning fra utlandet og innvandrere med utdanning

fra Norge fanger i tillegg opp seleksjonseffekter.

Innvandrere som tar utdanning i Norge, kan ha

andre egenskaper som styrker deres stilling i ar-

beidsmarkedet sammenliknet med innvandrere

som bare har tilsvarende utdanning fra utlandet.

Figur 5.4 tyder på at voksne innvandrere ofte

opplever at utdanningen de har med seg fra utlan-

det, av ulike årsaker ikke verdsettes i det norske

arbeidsmarkedet. En norsk studie viser videre at

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 5

100

Leseferdighet 1 Leseferdighet Leseferdighet Leseferdighet

eller under

nivå 2

nivå 3

nivå 4 eller 5

Innenlandsfødte

Utenlandsfødte

OECDs kartlegging av voksnes ferdigheter

(PIAAC-undersøkelsen) viser at det ikke er noen

vesentlige forskjeller i sysselsettingsandeler mel-

lom utenlandsfødte og innenlandsfødte med

samme ferdighetsnivå. Figur 5.5 viser andelen

utenlandsfødte som er sysselsatt, på ulike nivåer

for leseferdigheter. Forskjellene mellom innen-

lands- og utenlandsfødte er ikke store og kan for-

klares med statistisk usikkerhet. Likevel er det

verdt å merke seg at utenlandsfødte har en syssel-

settingsandel på linje med, eller svakt over, tilsva-

rende andeler for innenlandsfødte på hvert ferdig-

hetsnivå. At innvandrere totalt sett har lavere sys-

selsetting, er forenelig med at de er overrepresen-

terte i gruppen med svake leseferdigheter.

5.3

5.3.1

Arbeidsmarkedspolitikken

Bruk av arbeidsmarkedstiltak

Figur 5.5 Sysselsetting etter leseferdigheter og

innvandrerbakgrunn. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå, PIAAC-data (OECD Survey of

adult skills 2011−2012)

avkastningen i form av høyere lønn for ett år med

ekstra utdanning er tre ganger så høy for perso-

ner uten innvandrerbakgrunn som for innvan-

drere fra Asia, Afrika mfl. med utdanning fra utlan-

det.

En studie av voksne flyktninger i Norge fra

land utenfor Europa viser at sysselsettingen blant

dem som har tatt en høyere utdanning i Norge, er

20 prosentenheter høyere for menn og 30 prosen-

tenheter høyere for kvinner, enn flyktninger med

høyere utdanning fra utlandet.

Tilsvarende sys-

selsettingsgap for flyktninger med videregående

opplæring er 11 prosentenheter for menn og 25

for kvinner (se også kap. 4.7).

Dette ser ut til å være et nokså allment feno-

men. En dansk studie av innvandrere fra Tyrkia,

Pakistan og Iran, fant f.eks. at den medbrakte ut-

danningen ikke hadde noen selvstendig effekt på

sysselsettingen. De fant også at høyt utdannede

innvandrere hadde høy tilbøyelighet til å ta mer

utdanning i Danmark, og at dette hadde stor ef-

fekt på sysselsettingen.

Hardoy, I. & og Schøne, P. (2011). Returns to Pre-Immigra-

tion Education for Non-Western Immigrants: Why so low?

Education Economics

19 (1), 1-25.

Bratsberg B., Raaum O. & Røed K. (2016). Flyktninger på

det norske arbeidsmarkedet.

Søkelys på arbeidslivet

33 (3),

185-207.

Arendt J. N., Pohl Nielsen, C. & Jakobsen, V. (2016). The

Importance Of Origin And Destination Country Skills For

Labour Market Attachment Of Immigrants From Pakistan,

Iran And Turkey,

Nordic Journal of Migration Research

(2), 72-80.

Arbeidsmarkedspolitikken skal legge til rette for

et velfungerende arbeidsmarked med høy syssel-

setting og lav ledighet og bidra til et inkluderende

arbeidsliv. Arbeidsmarkedstiltak er virkemidler

som skal gi arbeidssøkere mulighet til å komme

inn på arbeidsmarkedet og forebygge frafall fra ar-

beidslivet. De mest vanlige arbeidsmarkedstilta-

kene omtales kort i boks 5.2.

Arbeidsmarkedstiltak er ingen rettighet, men

gis på bakgrunn av en individuell vurdering av

den enkeltes behov for bistand for å komme i ar-

beid. Tilbud om tiltak gis dersom dette anses som

nødvendig og hensiktsmessig for den enkeltes

muligheter på arbeidsmarkedet. Den arbeidsret-

tede bistanden skal tilpasses den enkelte arbeids-

søkers behov.

Innvandrere er en utsatt gruppe på arbeids-

markedet. Innvandrere fra land utenfor EU er der-

for

−

i tillegg til ungdom, personer med nedsatt ar-

beidsevne og langtidsledige

−

prioritert ved inntak

til arbeidsmarkedstiltak.

Innvandrere står ofte overfor andre utfordrin-

ger og vanskeligheter enn arbeidsledige i majori-

tetsbefolkningen når de skal etablere seg på ar-

beidsmarkedet. Innvandrere er i tillegg en uensar-

tet gruppe. Ulike tiltak innenfor arbeidsmarkeds-

politikken kan ha andre effekter for innvandrere

enn for majoritetsbefolkningen.

Innvandrere utgjorde om lag 37 pst. av de re-

gistrerte ledige i 3. kvartal i 2016 (se tabell 5.2). I

samme periode utgjorde de nesten 44 pst. av alle

deltakere i tiltak for ledige. Om lag en femdel av

de registrerte ledige og nesten en tredel av tiltaks-

deltakerne var innvandrere fra Asia, Afrika mfl.

Tabell 5.2 viser at innvandrere, særlig fra land-

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 5

Boks 5.2 De mest vanlige arbeidsmarkedstiltakene i Norge

Lønnstilskudd

Formålet med lønnstilskudd er at arbeidssøkere

som har problemer med å komme inn på ar-

beidsmarkedet, skal oppnå ansettelse på ordi-

nære vilkår ved at NAV i en begrenset periode

refunderer deler av lønnen. Den ansatte skal ha

ordinære lønns- og arbeidsvilkår. Lønnstilskudd

skal bidra til å redusere kostnader og risiko for

arbeidsgiveren ved å tilsette arbeidssøkeren,

slik at produktiviteten til den ansatte kan bli

prøvd ut. Et nytt regelverk for arbeidsmarked-

stiltakene ble iverksatt 1. januar 2016, og hoved-

målet der er å få en mer effektiv inkludering i or-

dinært arbeidsliv, blant annet gjennom økt bruk

av lønnstilskudd. For arbeidssøkere uten ned-

satt arbeidsevne kan lønnen refunderes med

inntil 50 pst., og for dem med nedsatt arbeids-

evne med inntil 75 pst.

Arbeidstrening

Arbeidstrening (tidligere arbeidspraksis) skal

prøve ut den enkeltes muligheter på arbeids-

markedet, gi relevant arbeidserfaring og styrke

deltakerens muligheter til å komme i arbeid el-

ler utdanning. Formål og innhold skal nedfelles i

en avtale mellom arbeidssøker, arbeidsgiver og

NAV ved oppstart. Deltakeren kan motta til-

takspenger eller dagpenger fra NAV under delta-

kelse på tiltaket. Varigheten er inntil ett år, men

dette skal vurderes individuelt. Arbeidstrening

er et lavterskeltilbud og retter seg mot arbeids-

søkere med liten eller ingen erfaring fra arbeids-

livet, som ungdom og nyankomne innvandrere,

og arbeidssøkere som har vært lenge ute av ar-

beidslivet.

Arbeidsmarkedsopplæring (AMO)

Arbeidsmarkedsopplæring (AMO) i form av

kurs er rettet mot personer med behov for kvali-

fisering, som har vanskeligheter med å komme

inn på arbeidsmarkedet.

AMO-tiltaket kan ha

en varighet på inntil ti måneder, men de fleste

AMO-tiltakene varer i mellom tre og fem måne-

der. Det finnes mange ulike AMO-kurs. Noen er

generelle arbeidsforberedende kurs, og noen er

yrkesrettede, som enkeltkurs i f.eks. regnskap,

eller kurs som leder fram til godkjente eksame-

ner/sertifikater, som datakort og fagbrev. Inn-

holdet i kursene varierer betydelig, også mellom

ulike fylker. AMO-kurs kan tilrettelegges for ar-

beidssøkere med innvandrerbakgrunn og kan

inneholde norskopplæring, men er ikke en del

av det ordinære utdanningssystemet. Noen

AMO-kurs har en praksisperiode lagt inn i kurs-

delen. AMO anskaffes i tråd med lov om offent-

lige anskaffelser.

Toårig yrkesrettet opplæringstiltak

Fra 1. januar 2016 ble det etablert et nytt opp-

læringstilbud med inntil to års varighet. Mål-

gruppen er arbeidssøkere med svake formelle

kvalifikasjoner eller svake grunnleggende

ferdigheter som står uten rett til videregående

opplæring i det ordinære utdanningssystemet el-

ler innenfor introduksjonsordningen.

Tiltaks-

deltakerne må være fylt 19 år. Opplæringen kan

gi deltakerne formell kompetanse på videregå-

ende nivå, særlig innen yrkesfag.

Mentorordningen

Mentorordningen er en ordning for frikjøp av en

ansatt på arbeidsstedet. Tiltaksdeltakere på ar-

beidstrening eller nyansatte med en lønnstil-

skuddsavtale kan ha behov for faglig, sosial og

praktisk støtte på arbeidsplassen. Å gi tilskudd

til frikjøp av en ansatt med dedikert ansvar for

oppfølging av den nye arbeidstakeren er et tiltak

for å få til rask tilpasning til arbeidsoppgaver og

arbeidsmiljø. Det kan bidra til en mer varig til-

knytning til arbeidsplassen. Mentorordningen

kan også benyttes som et selvstendig tiltak i en

ordinær arbeidssituasjon, enten som et støttetil-

tak for rekruttering, eller som et tiltak for å mot-

virke utstøting.

NOU 2012: 6

Arbeidsrettede tiltak.

Meld. St. 16 (2015−2016)

Fra utenforskap til ny sjanse.

Samordnet innsats for voksnes læring.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 5

Tabell 5.2 Deltakere i arbeidsmarkedstiltak etter innvandrerbakgrunn. 2. kvartal 2016.

Andel av befolkningen

Tiltaksdeltakere

(pst. av befolkningen)

Alle

Tiltaks-

intensitet

Menn Kvinner

Alle

Menn Kvinner

Befolkningen eksl. innvandrere

Alle innvandrere

Norden

Vest-Europa ellers

EU-land i Sentral- og Øst-Europa

Øst-Europa ellers

Nord-Amerika og Oseania

Asia

Afrika

Sør- og Mellom-Amerika

0,3

1,3

0,3

0,5

0,9

1,4

0,5

1,6

2,6

1,7

0,4

1,0

0,4

0,5

1,0

0,5

1,3

2,5

1,3

0,3

1,6

0,3

0,5

1,5

1,6

0,5

1,8

2,7

2,0

0,18

0,21

0,12

0,13

0,12

0,23

0,19

0,26

0,32

0,24

0,17

0,16

0,11

0,10

0,07

0,18

0,22

0,29

0,18

0,27

0,14

0,19

0,22

0,27

0,21

0,30

0,36

0,29

Andel tiltaksdeltakere blant bruttoledige (arbeidsledige pluss tiltaksdeltakere)

Kilde: Registerbasert ledighetsstatistikk, Statistisk sentralbyrå

gruppe 3, er overrepresentert som deltakere i ar-

beidsmarkedstiltak. Mens andel tiltaksdeltakere

ligger på rundt 0,3 pst. for befolkningen eksklu-

sive innvandrere, er tilsvarende andel 1,3 pst. for

alle innvandrere og hele 2,6 pst. blant innvandrere

fra Afrika. Tiltaksintensiteten viser også at flere

innvandrere blant de ledige deltar på arbeidsmar-

kedstiltak. Tiltaksintensiteten er igjen høyest for

innvandrere fra Afrika, hvor nesten en tredel av de

ledige deltar på tiltak.

Figur 5.6 viser tiltakssammensetning for hen-

holdsvis alle ledige og ledige innvandrere i de-

sember 2016. Arbeidsmarkedsopplæring er mye

mer brukt for innvandrere enn for alle. Over en

tredel av tiltaksdeltakerne blant innvandrere del-

tar på et opplæringstiltak, sammenliknet med om-

trent en firedel for alle. Bruk av arbeidspraksis er

omtrent like utbredt blant innvandrere som for

alle. Lønnstilskudd er generelt lite brukt, men er

likevel mye mer utbredt som tiltak for alle enn for

innvandrere.

menter, kvasi-eksperimentelle tilnærminger eller

andre metoder som på en eller annen måte tar

høyde for potensiell seleksjon i tiltaksdeltakelse,

dvs. at deltakerne på en type tiltak kan skille seg

Arbeidspraksis Oppfølging Opplæring Lønnstilskudd Annet

I alt

Innvandrere

5.3.2 Effekter av arbeidsmarkedstiltak

Hovedformål med arbeidsmarkedstiltak er å øke

overgang til ordinær jobb. Generelt er det kre-

vende å få til gode effektstudier av tiltak innenfor

arbeidsmarkedspolitikken. Ideelt sett burde ef-

fektstudier være basert på randomiserte eksperi-

Figur 5.6 Fordeling av ledige innvandrere på til-

tak, gjennomsnittlig månedstall hittil i 2016.

Prosent

Kilde: Arbeids- og sosialdepartementet basert på opplysninger

fra Statistisk sentralbyrå og Arbeids- og velferdsdirektoratet.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 5

ut fra personer som ikke deltar på tiltak eller som

deltar på andre typer tiltak.

Eksisterende effektstudier av arbeidsmarkeds-

tiltak omtaler mange ulike typer effekter, hvor de

vanligste som analyseres er innlåsings-, program-

og totaleffekter. Innlåsingseffekter forekommer

når overgangen til jobb blant tiltaksdeltakere er la-

vere enn blant ikke-deltakere mens arbeidsmar-

kedstiltak pågår. Slike effekter kan f.eks. oppstå

når deltakelse på tiltaket minsker tiden som er til-

gjengelig for å søke ordinær jobb. Programeffek-

ter er effektene på overgang til jobb etter at tilta-

ket er ferdig, mens totaleffekter skal teoretisk

være summen av alle typer effekter. Totaleffek-

tene blir som oftest i praksis målt som summen av

innlåsings- og programeffekter.

Arbeidsmarkedstiltak kan også ha effekter for

andre enn tiltaksdeltakerne. Fortrengning er en

mulig ikke-tilsiktet effekt av lønnstilskudd. Om en

person får jobb ved at lønnen blir subsidiert av

myndighetene, kan jobbmulighetene til andre ar-

beidssøkere, som er dyrere for arbeidsgiveren, re-

duseres. En slik effekt kan særlig være til stede på

kort sikt i en situasjon der arbeidsmarkedets evne

til å absorbere en økt arbeidsstyrke er begrenset.

Det kan være realistisk på kort sikt eller når ar-

beidsledigheten er høy. På lengre sikt vil arbeids-

markedet kunne tilpasse seg en situasjon med en

slik økning i arbeidsstyrken.

En annen utfordring med arbeidsmarkedstil-

tak er at de kan gi arbeidsgivere insentiver til å

overføre lønnskostnader på staten ved å ansette

produktive arbeidstakere på lønnstilskudd fram-

for i ordinært arbeid. Både kostnadsoverføring og

fortrengning er vanskelig å måle empirisk, og det

er ikke tilstrekkelig belegg for sterke konklusjo-

ner om omfanget av disse utfordringene, gitt til-

taksnivået i Norge i dag.

Analyser av arbeidsmarkedstiltak burde også,

ideelt sett, måle hvor kostnadseffektive tiltakene

er. En analyse av kostnadseffektivitet ville sam-

menlikne kostnader og ulemper knyttet til gjen-

nomføring av tiltaket, f.eks. kostnader til saksbe-

handling, tiltakspenger, osv., opp mot fordelene,

f.eks. økt lønn som følge av større overgang til

jobb. Det foreligger imidlertid få slike analyser,

bl.a. pga. manglende relevante data.

Kunnskapsgrunnlaget for ulike deler av ar-

beidsmarkedspolitikken varierer, men innenfor

den generelle arbeidsmarkedspolitikken, dvs. ar-

beidsmarkedspolitikken som ikke er rettet sær-

skilt mot flyktninger eller innvandrere, finnes det

noen internasjonale meta-analyser som samler og

sammenfatter eksisterende studier.

Her utpekes

særlig lønnstilskudd i privat sektor som det ar-

beidsmarkedstiltaket som gir best overgang til ar-

beid. Deltakere på lønnstilskudd er imidlertid ofte

de som står nærmest arbeidsmarkedet. Det er

dermed ikke opplagt at effektene av lønnstilskudd

for denne gruppen er overførbare til andre jobb-

søkere. Samtidig viser to danske studier at lønns-

tilskudd har størst effekt for en rekke svakere

grupper i Danmark, hvor innvandrerne er én av

gruppene som peker seg ut.

Opplæringstiltak innenfor arbeidsmarkedspo-

litikken – som stort sett ikke er av langvarig ka-

rakter – og bistand ved jobbsøking ser også ut til å

ha en viss positiv effekt ifølge de internasjonale

meta-analysene. Eksisterende studier, som ofte

dekker perioder av begrenset varighet, kan imid-

lertid undervurdere mulige positive effekter av

slike tiltak, som kan tenkes å være større på mel-

lomlang eller lang sikt. Offentlige sysselsettings-

tiltak og/eller lønnstilskudd i offentlig sektor har

stort sett ingen effekt og har ofte vist seg til og

med å kunne ha negative totaleffekter, særlig når

tiltaket har sterke innlåsingseffekter.

Forskning om effekten av arbeidsmarkeds- og

integreringstiltak blant innvandrere er av begren-

set omfang. Ifølge en studie fra Fafo hadde lønns-

tilskudd en betydelig effekt for både majoritetsbe-

folkningen og tre av gruppene i analysen (Øst-Eu-

ropa, Asia og Afrika).

Effekten var muligens noe

større for innvandrerne enn for majoritetsbefolk-

ningen. Arbeidsmarkedsopplæring hadde en viss

effekt for majoritetsbefolkningen og innvandrere

fra Asia og Øst-Europa, men denne effekten var

betydelig mindre enn for lønnstilskudd. Det viste

seg å være en negativ effekt av praksisplass (ar-

beidspraksis) for majoritetsbefolkningen, mens

det var en liten positiv effekt av dette tiltaket for

innvandrere fra Øst-Europa og Asia.

Card, D., Kluve, J. & Weber, A. (2010). Active labour mar-

ket policy evaluations: a meta-analysis.

The Economic Jour-

nal, 120(548),

F452-F477; Kluve, J. (2010). The effective-

ness of European active labor market programs.

Labour

economics, 17(6),

904-918; Card, D., Kluve, J. & Weber, A.

(2015).

What Works? A Meta Analysis of Recent Active Labor

Market Program Evaluations.

IZA DP No. 9236.

Graversen, B. K. & Jensen, P. (2010). A reappraisal of the

virtues of private sector employment programmes.

The

Scandinavian Journal of Economics,

112(3): 546-569; Stag-

høj, J., Svarer, M., & Rosholm, M. (2010). Choosing the

Best Training Programme: Is there a Case for Statistical

Treatment Rules?.

Oxford Bulletin of Economics and Statis-

tics, 72(2),

172-201.

Card, D., Kluve, J., & Weber, A. (2010). Active labour mar-

ket policy evaluations: a meta-analysis.

The Economic Jour-

nal, 120(548),

F452-F477; Card, D., Kluve, J. & Weber, A.

(2015). What Works? A Meta Analysis of Recent Active

Labor Market Program Evaluations. IZA DP No. 9236.

Kvinge, T. & Djuve, A. (2006).

Bruk av arbeidsmarkedstiltak

for ikke-vestlige innvandrere.

Fafo-rapport 517.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 5

En studie fra Frischsenteret viser negative inn-

låsingseffekter og positive programeffekter av ar-

beidsmarkedstiltak.

Innlåsingseffektene ser ut

til å være noe mindre for innvandrere enn for an-

dre. På lengre sikt gir tiltakene imidlertid økt

overgang til jobb, og dette gjelder særlig for inn-

vandrere pga. de mindre negative innlåsingseffek-

tene for denne gruppen. Totaleffektene blir i beste

fall moderate, også for innvandrere. Studien skil-

ler ikke mellom ulike typer tiltak.

En annen norsk studie skiller mellom AMO,

lønnstilskudd og arbeidspraksis samt tiltakskjed-

ing i form av AMO etterfulgt av arbeidspraksis el-

ler lønnstilskudd.

For alle tiltakene er det nega-

tive innlåsingseffekter i noe tid etter oppstart,

men disse forsvinner og/eller blir positive etter

hvert for AMO og lønnstilskudd. Det betyr at

eventuelle innlåsingseffekter i begynnelsen av til-

takene opphører allerede mens tiltakene pågår for

AMO og lønnstilskudd. Effektene ser ut til å være

av omtrent samme størrelsesorden for innvan-

drere fra Asia, Afrika mfl. og majoritetsbefolknin-

gen. Programeffektene på overgang til jobb er

sterkt positive umiddelbart etter AMO og lønnstil-

skudd for både innvandrere og majoritetsbefolk-

ningen, men avtar over tid. Arbeidspraksis ser

ikke ut til å påvirke overgang til jobb etter tiltaket,

verken for innvandrere eller for majoritetsbefolk-

ningen. Mens tiltakskjeding i form av AMO etter-

fulgt av arbeidspraksis eller lønnstilskudd gir økt

overgang til jobb etter (det siste) tiltaket for inn-

vandrere fra Asia, Afrika mfl., finnes det ingen slik

effekt for majoritetsbefolkningen.

Tiltakskjeding er ikke uvanlig, særlig for per-

soner som i utgangspunktet står langt fra arbeids-

markedet. En studie fra Frischsenteret ser derfor

nærmere på to former for tiltakskjeding:

AMO

etterfulgt av arbeidspraksis og arbeidspraksis et-

terfulgt av AMO. For disse formene for til-

takskjeding avdekkes det sterkere innlåsings-

effekter på overgang til jobb for innvandrere enn

for den øvrige befolkningen. Totaleffektene er

små, både for innvandrere og for øvrig befolkning,

men litt større for innvandrere. AMO etterfulgt av

arbeidspraksis ser ut til å gi større effekt enn

praksis etterfulgt av AMO (og enn AMO alene).

Programeffekter av arbeidspraksis er positive for

innvandrere, men ikke for den øvrige befolknin-

gen, og mindre enn tilsvarende effekter for AMO

alene.

Et liknende tiltak som norsk arbeidspraksis/

arbeidstrening finnes i Danmark («praktik»), hvor

det ser ut til å ha positive effekter for både innvan-

drere

og andre svake eller marginaliserte grup-

per.

I Danmark er det også flere studier som vi-

ser positive program- og totaleffekter av privat

lønnstilskudd for innvandrere, mens det finnes

motstridende funn for effekter av «uddannelses-

aktivering» innenfor arbeidsmarkedspolitikken

(tilsvarende norsk AMO).

Analysen av arbeidsmarkedstiltak og språkun-

dervisning innenfor det danske introduksjonspro-

grammet tyder på at programmet kan innebære

visse innlåsingseffekter ved at sannsynligheten

for arbeid og selvforsørgelsen minskes noe i pro-

gramperioden.

Innlåsingseffektene ser imidler-

tid

ikke

ut til å gjelde lønnstilskudd i privat sektor

under introduksjonsprogrammet. Mangel på inn-

låsingseffekter koplet med sterke programeffek-

ter betyr at lønnstilskudd i privat sektor kom klart

best ut som tiltak innenfor det danske introduk-

sjonsprogrammet. Mange av tiltakene med sterke

innlåsingseffekter viste ingen eller små program-

effekter og dermed ingen eller negative totaleffek-

ter. Studien kunne bare avdekke korttidseffekter.

Det er god grunn til å tro at mange av de positive

effektene av arbeidsmarkedstiltak brukt innenfor

introduksjonsprogrammet inntreffer først på mel-

lomlang eller lengre sikt.

Et forsøk i 20 svenske kommuner i perioden

2003−2006 la vekt på bedre, strukturert veiledning

og rådgivning for innvandrere gjennom metoden

«supported employment». Resultater tyder på at

programmet hadde en moderat effekt på syssel-

settingen.

Det hadde også en positiv effekt på

deltakelse i tiltak som ga deltakerne mer arbeids-

Røed, K. & Raaum, O. (2006). Do labour market program-

mes speed up the return to work?.

Oxford Bulletin of Econo-

mics and Statistics, 68(5),

541-568.

Hardoy, I. & Zhang, T. (2011). Innvandrere i arbeid: Hjelper

arbeidsmarkedstiltak?.

Søkelys på arbeidslivet,

27(4), 343-

364.

Zhang, T. (2016). Virker arbeidspraksis i ordinær virksom-

het etter sitt formål?.

Søkelys på arbeidslivet,

32(1-2), 45-65.

Arendt, J.N. & Pozzoli, D. (2013).

Effekter af beskæftigelses-

og uddannelsesrettede indsatser for ikke-vestlige ledige ind-

vandrere: En oversigt over danske og internationale kvantita-

tive studier.

KORA Det nationale Institut for Kommuners

og Regioners Analyse og Forskning, København; Ekspert-

gruppen om udredning af den aktive beskæftigelsesindsats

(2015).

Delrapportering: Integrationsindsatsen for nyan-

komne flygtninge og familiesammenførte udlændinge.

Ekspertgruppen om udredning af den aktive beskæftigel-

sesindsats (2015).

Nye veje mod job – for borgere i udkanten

af arbejdsmarkedet.

Clausen, J., Heinesen, E., Hummelgaard, H., Husted, L. &

Rosholm, M. (2009). The effect of integration policies on

the time until regular employment of newly arrived immi-

grants: Evidence from Denmark.

Labour Economics,

16 (4),

409-417.

Åslund, O. & Johansson, P. (2006).

Virtues of SIN: Effects of

an immigrnat workplace introduction program.

IFAU Wor-

king Paper 2006:7.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 5

erfaring, noe som kan være gunstig på noe lengre

sikt, dvs. utover observasjonsperioden for analy-

sen. Sensitivitetsanalyser trekker imidlertid kon-

klusjonene om sysselsettingseffekten til en viss

grad i tvil, og det er derfor usikkert om analysen

klarer å fange opp effekten av tiltaket.

I Sverige finnes det erfaringer med tiltakskjed-

ing av to lønnstilskuddsordninger, «instegsjobb»

og «nystartsjobb». Nystartsjobb er et tiltak som

kan brukes for alle – ikke bare innvandrere – som

har vært arbeidsledige i minst ett år eller for inn-

vandrere som har vært bosatt i opptil tre år. «In-

stegsjobb» brukes utelukkende for innvandrere,

og innvandrere får lov å ha 15 timer med

svenskopplæring i uken som en del av arbeidsti-

den. Tilskudd til arbeidsgiveren er høyere for «in-

stegsjobb» (80 pst. av lønn) enn for nystartsjobb.

Kartlegginger viser at det forekommer tiltakskjed-

ing med disse tiltakene, uten at det var intensjo-

nen. «Instegsjobb» øker sannsynligheten for

nystartsjobb.

Deltakere som har vært gjennom

både «insteg» og «nystart», som nesten uteluk-

kende skjer med «insteg» først og så «nystart», vi-

ser de beste sysselsettingsresultatene, dvs. bedre

enn både en sammenlikningsgruppe uten tiltak og

dem som bare hadde gått på nystartsjobb-tiltaket.

5.4

Internasjonalt perspektiv: Norge

som et arbeidsmarked med høye

kompetansekrav

Dette kapitlet gir en kort oversikt over internasjo-

nale analyser og statistikker som setter situasjo-

nen for innvandrere på det norske arbeidsmarke-

det i et internasjonalt perspektiv. Tallene er hentet

fra publikasjoner og statistikkbaser i OECD som i

stor grad er basert på internasjonalt sammenlikn-

bare tall fra arbeidskraftsundersøkelsene i de en-

kelte landene.

OECD-statistikken skiller mellom innenlands-

fødte og utenlandsfødte i analysene. Denne innde-

lingen skiller seg noe fra den som til vanlig bru-

kes i norsk statistikk, og tall vil derfor ikke være

direkte sammenliknbare med resten av kapitlet

(se kap. 2.4).

5.4.1 Sysselsettingsrater

Sysselsettingsraten blant utenlandsfødte er høy-

ere i Norge enn i de fleste andre OECD-land.

Det kan være flere årsaker til dette. Innvandrer-

nes sammensetning etter innvandringsgrunn, ut-

danning, botid, kjønn og alder mv. er faktorer som

påvirker sysselsetting, sammen med landenes

evne til å integrere innvandrere i arbeidslivet.

Sysselsettingsandelen blant utenlandsfødte er

relativt høy i Norge sammenliknet med de fleste

andre OECD-land, men sysselsettingsraten blant

utenlandsfødte er betydelig lavere (10 prosenten-

heter) enn blant innenlandsfødte. Dette gapet er

mindre i Norge enn i en del andre land, inkludert

Sverige, Danmark og Finland, men likevel større

enn i mange andre OECD-land. De høye sysselset-

tingsratene for innvandrere i Norge henger til

dels sammen med at arbeidsinnvandrere har ut-

gjort en større andel av innvandringen til Norge

enn til de andre landene de siste ti årene.

Figur 5.7 viser at bare en liten andel – godt un-

der 5 pst. – av de innenlandsfødte sysselsatte i

Norge har jobber som stiller små krav til kvalifika-

sjoner.

Denne andelen er blant de laveste i

OECD- landene. Blant sysselsatte i den utenlands-

fødte befolkningen i Norge er andelen i slike job-

ber betydelig høyere, men det er likevel en for-

holdsvis lav andel av utenlandsfødte som er i job-

ber med små krav til kvalifikasjoner i Norge sam-

menliknet med de fleste andre land i OECD.

Slik det framgår av figur 5.8, er sysselsettings-

ratene for utenlandsfødte med høy utdanning om-

trent lik eller lavere enn for innenlandsfødte med

tilsvarende utdanning i de fleste OECD-landene. I

Norge er sysselsettingsraten for utenlandsfødte

med høy utdanning om lag 10 prosentenheter la-

vere enn for innelandsfødte med tilsvarende ut-

danning (se også kap. 5.2.4). For omtrent halvpar-

ten av OECD-landene og for OECD-gjennomsnit-

tet er sysselsettingsraten for utenlandsfødte med

lav utdanning høyere enn for tilsvarende gruppe

innenlandsfødte. Det motsatte gjelder imidlertid

for Norge, men også for Danmark og Sverige. Ga-

pet i Norge er på om lag 9 prosentenheter mellom

innenlandsfødte og utenlandsfødte med dette ut-

danningsnivået.

Peterson, S. (2014).

Utrikes födda på arbetsmarknaden – en

forskningsöversikt.

Stockholms universitets Linnécentrum

för integrationsstudier (SULCIS).

Se kap. 5.1 i OECD (2015).

Indicators of Immigrant Integra-

tion 2015: Settling In.

OECD Publishing.

Jobbene er klassifisert som lavt, middels og høyt kvalifi-

serte basert på International Standard Classification of

Occupations (ISCO) fra Internasjonal Labour Organization

(ILO). Denne inndelingen er nærmere forklart i OECD

(2015). Ibid., kap. 6.3.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 5

Innenlandsfødte

Kypros

Hellas

Spania

Italia

Israel

Belgia

Slovenia

Tyskland

Østerrike

EU totalt (28)

Frankrike

Danmark

Portugal

Island

OECD totalt (29)

Latvia

Estland

Luxembourg

Kroatia

Nederland

Tyrkia

Finland

Irland

Storbrittannia

Litauen

Norge

Sveits

Sverige

Ungarn

Tjekkia

Slovakia

Malta

New Zealand

Polen

Canada

Australia

Kvinner

Menn

Utenlandsfødte

Figur 5.7 Sysselsetting med små krav til kvalifikasjonser blant utenlands- og innenlandsfødte personer

i alderen 1564 år, etter kjønn. 20122013. Prosent

Kilde: OECD (2015).

Indicators of Immigrant Integration 2015: Settling In.

OECD Publishing

5.4.2

Andre relevante arbeidsmarkeds-

områder

Norge er et av landene med den laveste andelen

innenlandsfødte sysselsatte som er overkvalifi-

serte i stillingene sine.

Andelen er om lag ti pst.

i Norge, sammenliknet med om lag 20 og 30 pst.

som gjennomsnitt for hhv. EU- og OECD-landene.

Andelen overkvalifiserte blant utenlandsfødte i

Norge er rundt 30 pst., som er litt lavere enn

OECD- og EU-gjennomsnittene. Overkvalifise-

ring ser dermed ut til å være et fenomen mest

blant utenlandsfødte i Norge, mens overkvalifise-

ring er mer jevnt fordelt mellom innenlands- og

utenlandsfødte i mange andre OECD-land.

Andelen utenlandsfødte med midlertidig ar-

beidskontrakt er høyere enn tilsvarende andel

blant innenlandsfødte i Norge (se også kap. 5.5.3).

Andelen av både innenlandsfødte og utenlands-

fødte sysselsatte med midlertidige stillinger i

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 5

-10

-20

Es lan

D tla d

an nd

Sv ark

Ty ge

Sv ia

Ø e

st its

Kr ike

N tia

Be ge

Au lg

s ia

Ty tral

sk ia

La nd

St Fra tvia

o n

N rbr krik

ew ita e

Ze nni

al a

C and

Po a d

rtu a

S p gal

Is i a

to la

ta n d

(

Fi 28)

M nd

Irl co

D H d

to e l

ta l a

l s

S l t (3

ov 3)

M ia

Is ta

Ita l

Tj lia

C a

Lu U h i l e

xe ng

m arn

Lav utdanning

Høy utdanning

Figur 5.8 Forskjellen (prosentenheter) i sysselsettingsrater for utenlandsfødte og innenlandsfødte i al-

deren 1564 år etter utdanningsnivå. 2012–2013

Kilde: OECD (2015).

Indicators of Immigrant Integration 2015: Settling In.

OECD Publishing

Norge er imidlertid lav sammenliknet med Sve-

rige og Finland og med gjennomsnittet i OECD og

EU.

Det er liten forskjell på innenlands- og uten-

landsfødte i Norge når det gjelder å drive selvsten-

dig virksomhet. Om lag 5 pst. av de sysselsatte i

Norge er selvstendig næringsdrivende. Dette er

en lav andel sammenliknet med EU-land og andre

OECD-land.

transport med passasjerer. Innvandrere fra land-

gruppe 2 er i tillegg klart overrepresentert i bygg-

og anleggsnæringen og i industrien, mens innvan-

drere fra landgruppe 3 er underrepresentert i

disse næringene. Innvandrere fra landgruppe 3 er

imidlertid klart overrepresentert i helse- og sosi-

altjenester, mens det er forholdsvis få innvandrere

fra andre land som jobber i denne næringen.

5.5

Innvandrernes situasjon

i arbeidslivet

5.5.2

Arbeidstid og undersysselsatte

5.5.1 Andel innvandrere i ulike næringer

Innvandrere utgjorde om lag 15 pst. av de syssel-

satte i Norge i 4. kvartal 2015 (se figur 5.9). Inn-

vandrere, særlig fra landgruppe 2 og 3, er sterkt

overrepresentert i noen næringer. Dette gjelder

overnattings- og serveringsvirksomhet og forret-

ningsmessig tjenesteyting, som omfatter utleie av

arbeidskraft/vikarbyråer og rengjøring, ifølge sta-

tistikk fra SSB. Innvandrere utgjorde nesten to av

tre av de ansatte innen rengjøring, nesten 40 pst.

av de ansatte innenfor utleie av arbeidskraft og

nærmere én av tre av de ansatte innenfor land-

Se kap. 6.4 i OECD (2015).

Indicators of Immigrant Integra-

tion 2015: Settling In.

OECD Publishing.

Se kap. 6.1 i OECD (2015). Ibid.

Se kap. 6.5 i OECD (2015). Ibid.

Figur 5.10 viser relativt store forskjeller i arbeids-

tid mellom ulike grupper. Om lag 65 pst. av de sys-

selsatte fra landgruppe 3 jobbet 30 eller flere ti-

mer per uke, sammenliknet med litt over 70 pst. i

landgruppe 2 og nærmere 75 pst. i befolkningen

eksklusive innvandrere. Andelen med 30 eller

flere timer fra landgruppe 1 ligger noe høyere enn

for befolkningen utenom innvandrere. Arbeidsti-

den til de sysselsatte flyktningene fordeler seg

omtrent på samme måte som for landgruppe 3,

ifølge den registerbaserte sysselsettingsstatistik-

ken. Om lag en fjerdedel av de sysselsatte fra land-

gruppe 3 og blant flyktningene jobber under 20 ti-

mer i uken. Flyktninger og innvandrere fra land-

gruppe 3 ser dermed ut til både å ha lavere syssel-

settingsrater og å jobbe færre timer enn resten av

befolkningen og andre innvandrergrupper.

Kort arbeidstid for en person kan være ut-

trykk for undersysselsetting, dvs. at hun eller han

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 5

Figur 5.9 Andel innvandrere i ulike næringer etter landbakgrunn. 4. kvartal 2015. Prosent

Kilde: Registerbasert sysselsettingsstatistikk, Statistisk sentralbyrå

Tabell 5.3 Undersysselsatte etter kjønn og landbakgrunn. Prosent av de deltidssysselsatte. 2015

Begge kjønn

Menn

Kvinner

Befolkningen ellers

Innvandrere i alt

Landgruppe 1 og 2 samlet

Landgruppe 3

Kilde: Arbeidskraftsundersøkelsene, Statistisk sentralbyrå

irk jon

an oto

tin

rm erv

rin

-o

so t

sd rsik

rin

rif

gs kas

rre

e s ene

,fo

tin

va j e n

rin

tje se-

tje

na r

itt

Vest-Europa

EU-land Øst-Europa

Andre land

rif

øp

fis

tri

9,0

19,8

18,2

21,1

7,6

23,5

18,9

26,6

9,6

17,7

17,8

17,6

ønsker å jobbe mer, eller det kan også gjenspeile

at personen ønsker å jobbe deltid. Slike sammen-

henger lar seg ikke avdekke så lett gjennom regis-

tre, men det stilles en rekke spørsmål om dette i

AKU. I AKU er undersysselsatte definert som del-

tidssysselsatte personer som har forsøkt å få len-

gre arbeidstid, f.eks. ved å kontakte NAV, annon-

sere selv eller spørre nåværende arbeidsgiver, og

i tillegg kan begynne med økt arbeidstid innen én

måned. Tallene i AKU er usikre for forholdsvis

små befolkningsgrupper, og det brukes noe gro-

vere kategorier av innvandrergrupper i AKU enn i

den registerbaserte sysselsettingsstatikken. Ut

fra tabell 5.3 ser vi at nærmere én av fem deltids-

ansatte innvandrere er undersysselsatt, mens

dette gjelder under 10 pst. i befolkningen ellers,

ifølge AKU. Mens det er flere menn enn kvinner

som kan defineres som undersysselsatte blant

innvandrere, er dette motsatt i befolkningen el-

lers. Nesten 27 pst. av mannlige sysselsatte inn-

vandrere fra landgruppe 3 er undersysselsatte

sammenliknet med 18 pst. blant kvinner i samme

gruppe og bare 8 pst. og 10 pst. blant henholdsvis

menn og kvinner i den øvrige befolkningen.

5.5.3

Midlertidige stillinger

Innvandrere er overrepresentert blant de midler-

tidig ansatte i Norge (se figur 5.11). Midlertidige

ansettelser er særlig utbredt blant innvandrere

med bakgrunn fra landgruppe 3. Generelt er an-

delen midlertidig ansatte høyere blant kvinner

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

100

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 5

enn blant menn innenfor hver av de angitte inn-

vandrergruppene og i befolkningen ellers. Om lag

14 pst. av de kvinnelige ansatte fra landgruppe 3

hadde en midlertidig stilling, sammenliknet med

100

Uten

innvandrer-

bakgrunn

Land-

gruppe 1

Land-

gruppe 2

Land- Flyktninger

gruppe 3

9 pst. blant kvinnelig ansatte i den øvrige befolk-

ningen, om lag 11 pst. blant menn i samme land-

gruppe og bare 6 pst. blant menn i den øvrige be-

folkningen.

Det framgår av kapittel 5.5.1 at innvandrere

var klart overrepresentert som sysselsatte innen-

for vikarbyrånæringen. Betydningen av å være

midlertidig ansett gjennom et vikarbyrå kan øke

sannsynligheten for å få en ordinær jobb. En

norsk undersøkelse antyder at sjansen for ordi-

nær jobb øker med om lag 30 pst.

En annen norsk analyse av hele befolkningen

viser videre at midlertidig ansettelse, uansett i

hvilken form, ser ut til å øke sannsynligheten for

en ordinær jobb. Denne «springbretteffekten» for

menn generelt og for personer over 30 år ser ut til

å være størst for dem med lav utdanning.

oppsummering av eksisterende internasjonal

forskning rundt den mulige «springbretteffekten»

av midlertidige stillinger fastslår imidlertid at det

ikke foreligger entydig dokumentasjon av en slik

effekt.

Uoppgitt

Under 10 timer

10–19 timer

20–29 timer

30 timer og mer

Figur 5.10 Arbeidstid blant sysselsatte for ulike

grupper av befolkningen etter innvandrerbak-

grunn. 2015. Prosent

Kilde: Registerbasert sysselsettingsstatistikk, Statistisk sentral-

byrå

5.5.4 Organisasjonsgrad blant innvandrere

Forskning basert på registerdata viser at organi-

sasjonsgraden er lavere blant innvandrere enn i

den øvrige befolkningen (se figur 5.12). Innvan-

drere med bakgrunn fra landgruppe 2, som i sær-

lig grad er arbeidsinnvandrere, ser ut til å ha la-

vest organisasjonsgrad. Organisasjonsgraden er

samtidig høyere blant innvandrere med lengre bo-

tid.

Den lave organisasjonsgraden blant innvan-

drere fra landgruppe 2 kan dermed i noen grad

henge sammen med at de gjennomgående har

bodd i Norge i kort tid. En annen forklaring kan

være at mange av dem jobber i bygg- og an-

leggsnæringen, hvor organisasjonsgraden gene-

relt er lav. Flyktninger ser ut til å ha noe høyere

organisasjonsgrad enn arbeidsinnvandrere (se fi-

gur 5.13).

Innvandring kan bare forklare en liten del av

nedgangen i organisasjonsgrad totalt i Norge si-

den 1995, men kan være en viktig forklaring på

Begge kjønn

Menn

Kvinner

Innvandrere i alt

Landgruppe 3

Uten innvandrerbakgrunn

Landgruppe 1 og 2

Figur 5.11 Midlertidige ansatte etter land-

bakgrunn og kjønn. Prosent av alle ansatte i hver

gruppe. 2015

Kilde: Arbeidskraftsundersøkelsene, Statistisk sentralbyrå

von Simpson, K. (2009). Kan vikarbyråarbeid være et

springbrett til arbeidsmarkedet for ikke-vestlige innvan-

drere?

Søkelys på arbeidslivet

26(3), 341-351.

Engebretsen, L.S., Salvanes, K. & Vassengen, J. (2012).

Midlertidige stillinger – et springbrett til permanente stil-

linger?

Økonomiske analyser

5/2012, 33-37.

Eichhorst, W. (2014).

Fixed-term contracts. Are fixed-term

contracts a stepping stone to a permanent job or dead end?.

IZA World of Labor 2014: 45.

Nergaard, K., Barth, E. & Dale-Olsen, H. (2015). Lavere

organisasjonsgrad, et spørsmål om nykommere?

Søkelys på

arbeidslivet,

32 (1-2), 91-110.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 5

101

Totalt

Privat sektor

Offentlig sektor

Landgruppe 1

Uten innvandrerbakgrunn

Landgruppe 2

ringsstruktur og bedriftsstørrelse, har betydd

mer enn innvandring for nedgangen, uten at det

er gjort spesifikke analyser som kan bekrefte

dette.

Landgruppe 3

Figur 5.12 Organisasjonsgrad etter innvandrer-

bakgrunn. 2012. Registerbaserte tall. Prosent

Kilde: Nergaard, K., Barth, E. og Dale-Olsen, H. (2015), Lavere

organisasjonsgrad, et spørsmål om nykommere?

Søkelys på

arbeidslivet,

32 (1–2), 91–110.

5.5.5 Innvandrernes lønn og lønnsutvikling

Lønnsvekst over botid har vært et sentralt tema i

mange studier av innvandrere på arbeidsmarke-

det, helt siden temaet først ble tatt opp av ameri-

kanske forskere på 1970- og 1980-tallet.

Det har

også blitt gjennomført en rekke studier om inn-

vandrernes lønnsutvikling i Norge de siste 20

årene.

Utgangspunktet for slike studier har vært at

innvandrernes lønn i begynnelsen av oppholdet i

mottakerlandet ofte er lavere enn kompetansen

skulle tilsi. Forklaringer på dette kan være man-

glende språkkunnskaper og misforhold mellom

innvandrernes kompetanse og arbeidsgivernes

behov. Skepsis og manglende kunnskap om den

utdanningen og de ferdighetene innvandrerne

bringer med seg, kan også – sammen med diskri-

minering – spille inn (se også kap 7.5). Det har

vært en hypotese at slike lønnsforskjeller vil

minke eller til og med helt forsvinne etter noen år,

når innvandrerne har lært seg landets språk og til-

passet sin kompetanse til behovene på arbeids-

markedet. Flere norske studier viser at lønnsni-

vået til innvandrerne ofte nærmer seg nivået til

den øvrige befolkningen med botid, men at de

sjelden når samme nivå.

Etter om lag ti år i lan-

det er årslønnen til mannlige flyktninger rundt

20−40 pst. lavere enn lønnen til menn i den øvrige

befolkningen, ifølge analyser fra Frischsenteret,

også etter at det er blitt kontrollert for en rekke

personkjennetegn.

Noen grupper av kvinnelige

flyktninger klarer etter hvert å lukke nesten hele

Uten innvandrer- Arbeids-

innvandrere

bakgrunn

Familie-

innvandrere

Flyktninger

Figur 5.13 Andelen sysselsatte i alderen 20–66 år

som har betalt fagforeningskontingent, etter inn-

vandringsårsak. 2012. Prosent

Kilde: Djuve, A. B. (2016). Flyktninger – krise for den norske

modellen? Foredrag for Cappelen-utvalget (NOU 2016: 15)

21.06.2016. Upublisert.

nedgangen i enkeltnæringer med stor arbeidsinn-

vandring de siste ti årene. Forskerne bak studien

om organisasjonsgrad blant innvandrere hevder

at strukturelle endringer i økonomien, f.eks. i næ-

Nergaard, K., E. Barth & Dale-Olsen, H. (2015). Ibid.

Chiswick, B. R. (1978). The effect of Americanization on

the earnings of foreign-born men.

The journal of political

economy,

897-921 Borjas, G. J. (1985). Assimilation, chan-

ges in cohort quality, and the earnings of immigrants.

Jour-

nal of labor Economics,

463-489.

Hayfron, J. E. (1998). The performance of immigrants in

the Norwegian labor market.

Journal of Population Econo-

mics, 11(2),

293-303; Longva, P. & Raaum, O. (2003). Ear-

nings assimilation of immigrants in Norway–A reappraisal.

Journal of Population Economics, 16(1),

177-193; Barth, E.,

Bratsberg, B. & Raaum, O. (2004). Identifying earnings

assimilation of immigrants under changing macroecono-

mic conditions.

The Scandinavian Journal of Economics,

106(1),

1-22.

Hayfron, J. E. (1998). Ibid.; Longva, P. & Raaum, O. (2003).

Ibid.; Barth, E., Bratsberg, B. & Raaum, O. (2004). Ibid.

Bratsberg, B., Raaum, O. & Røed, K. (2014). Immigrants,

labour market performance and social insurance.

The Econ-

omic Journal, 124(580),

F644-F683.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

102

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 5

lønnsgapet til øvrige kvinner. Ulike effekter av

konjunkturer mellom innvandrere og den øvrige

befolkningen har her vist seg også å spille en viss

rolle.

En studie fra Institutt for samfunnsforskning

(ISF) viser at timelønnen for innvandrere fra land

i Asia, Afrika mfl. øker omtrent som for resten av

befolkningen de første 10–15 årene i landet, men

at lønnsveksten til disse innvandrerne deretter

øker langsommere slik at lønnsgapet mellom inn-

vandrere fra Asia, Afrika mfl. og personer uten

innvandrerbakgrunn øker.

Det ser ut som at

personer uten innvandrerbakgrunn etter hvert

oppnår høyere lønn ved å bytte jobb. Liknende

konklusjoner finnes i tidligere forskning fra ISF

og Frischsenteret

: Mens økning i lønn ved gitt

ansiennitet (arbeidserfaring hos samme arbeids-

giver) er omtrent det samme for innvandrere og

for den øvrige befolkningen, bytter personer i den

øvrige befolkningen oftere arbeidsgiver og får da

høyere lønn.

Se også tabell 6.5 for statistikk om gjennom-

snittlig yrkesinntekt blant ulike innvandrergrup-

per og kapittel 6.2 for mer detaljer rundt sammen-

setningen av innvandrernes inntekter i Norge.

5.6

5.6.1

Relevante utviklingstrekk ved det

norske arbeidsmarkedet

Den teknologiske utviklingen

Teknologisk utvikling er en av de viktigste driv-

kreftene bak både produktivitetsvekst i økono-

mien og omstilling på arbeidsmarkedet. Den tek-

nologiske utviklingen kan skje i mange former, og

det brukes ofte begreper som «robotisering», «auto-

matisering» og «digitalisering». Den teknologiske

utviklingen kan ha stor betydning for integrerin-

gen av innvandrere, avhengig av hvordan den vir-

ker inn på næringer og yrker hvor innvandrere er

overrepresentert (se kap. 5.5.1). Det er imidlertid

usikkert hvordan den teknologiske utviklingen vil

arte seg i framtiden. Det er derfor vanskelig å for-

utse hvilke næringer og yrker som eventuelt vil

påvirkes mest. En analyse fra SSB anslår at om lag

en tredel av dagens yrker i Norge kan forsvinne

pga. den teknologiske utviklingen.

Det finnes to hovedretninger i synet på den på-

gående og den framtidige teknologiske utviklin-

gen. Den ene legger vekt på at det pågår en kunn-

skapsbasert teknologisk utvikling som fører til

økt etterspørsel etter særlig høyt utdannet ar-

beidskraft og sviktende etterspørsel etter perso-

ner med lave kvalifikasjoner. Den andre tar ut-

gangspunkt i at den teknologiske utviklingen nå

og i nær framtid i hovedsak vil rettes mot «kogni-

tive rutineoppgaver». Dette er oppgaver som ty-

pisk krever noe utdanning eller kvalifikasjoner,

men som i stigende grad lett kan programmeres

og dermed utføres av maskiner. I scenariet med

en teknologisk utvikling rettet mot kognitive ruti-

neoppgaver er det særlig yrker i den midtre delen

av lønns- eller kompetansefordelingen som kan

komme til å forsvinne. Det vil dermed skje en po-

larisering på arbeidsmarkedet med sviktende et-

terspørsel etter personer med middels kvalifika-

sjoner.

Slik polarisering har blitt dokumentert for

USA og for en rekke land i Europa, blant annet

Norge.

Den europeiske studien viser at polarise-

ringen i hovedsak kan forklares med automatise-

ring/digitalisering av rutinemessige jobber på et

middels kvalifikasjonsnivå. Utflytting av produk-

sjon/virksomhet til andre land, som er en annen

ofte nevnt kilde til endringer i sysselsettingsstruk-

turen i rike land, forklarer langt mindre av polari-

seringen som har skjedd på arbeidsmarkedet.

Det er særlig tre faktorer som spiller inn i

hvordan den teknologiske utviklingen vil kunne

påvirke sysselsetting og lønn for ulike typer ar-

beidskraft i framtiden.

Den første faktoren er i

hvilken grad teknologiske nyvinninger erstatter

eller utfyller arbeidskraft eller kompetansen til

ulike grupper av arbeidstakere. Hvis en gruppe

arbeidstakere i hovedsak driver med oppgaver

som i dag og i nærmeste framtid kan overtas av

datamaskiner eller «roboter», er det nærliggende

å tro at gruppen kan oppleve en nedgang i etter-

spørselen etter egen kompetanse, eventuelt opp-

leve svak lønnsvekst.

Barth, E., Bratsberg, B. & Raaum, O. (2004). Ibid.

Kolsrud, D., Røed, M., Schøne, P. & von Simpson, K.

(2016). Bidrag og belønning – om innvandrere i det norske

arbeidsmarkedet, Rapport 2016:04, Institutt for samfunns-

forskning.

Barth, E., Bratsberg, B. & Raaum, O. (2012). Immigrant

wage profiles within and between establishments.

Labour

Economics, 19(4),

541-556.

Ekeland, A., Pajarinen, M. & Rouvinen, R. (2015).

Compute-

rization and the Future of Jobs in Norway.

Utredning til Lud-

vigsen-utvalget.

Goos, M., Manning, A. & Salomons, A. (2014). Explaining

job polarization: Routine-biased technological change and

offshoring.

The American Economic Review, 104(8),

2509-

2526; David, H., & Dorn, D. (2013). 1. Title: The Growth of

Low-Skill Service Jobs and the Polarization of the US Labor

Market.

The American Economic Review, 103(5).

David, H. (2015). Why are there still so many jobs? The his-

tory and future of workplace automation.

The Journal of

Economic Perspectives, 29(3),

3-30.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 5

103

Den andre faktoren er muligheten for utdan-

ning, etterutdanning eller omskolering. Hvis

grupper av arbeidstakere som opplever at den tek-

nologiske utviklingen fører til dårlige jobbutsikter

eller liten lønnsvekst forholdsvis lett og raskt kan

videreutdanne seg til andre yrker og andre typer

jobber, vil eventuelle ugunstige effekter av den

teknologiske utviklingen for disse arbeidstakerne

dempes.

For det tredje vil etterspørsel etter ulike typer

arbeidskraft også være avhengig av preferansene

til konsumentene. Når levestandarden og inntek-

ten til befolkningen generelt øker, kan det gene-

rere økt etterspørsel etter visse typer tjenester,

f.eks. restaurantmat, hjemmelevering av ulike pro-

dukter, personlige trenere, hagevedlikehold og

renhold i hjemmet.

5.7

Arbeidsmarkeds- og utdannings-

aktivitet blant unge med innvan-

drerbakgrunn

Framskrivning av tilbud og

etterspørsel etter ulike utdannings-

grupper

En rapport fra SSB viser framskrivninger av tilbud

og etterspørsel etter ulike utdanninger fram mot

2035.

Framskrivningene viser at sysselsettingen

i petroleumsnæringen blir redusert, mens den vil

øke i bl.a. i tjenestenæringer og bygg- og anleggs-

sektoren.

Framskrivingene viser god balanse mellom et-

terspørsel og tilbud når man ser på

grunnskoleut-

danning

uoppgitt utdanning

samlet. Innvan-

drere utgjør en forholdsvis høy andel av både dem

som bare har grunnskole, og dem som har uopp-

gitt utdanning.

For

fagutdannede på videregående skole-nivå

vil

etterspørselen vokse raskere enn tilbudet, og det

vil bli et underskudd av denne typen arbeidskraft.

Dette vil bl.a. gjelde fagutdannede rettet mot næ-

ringene industri og håndverk og helse- og sosi-

altjenester.

For dem med

kort og lang høyere utdanning

vi-

ser framskrivingene noe større tilbud enn etter-

spørsel av arbeidskraft. Dette gjelder på aggre-

gert nivå. For enkeltutdanninger er resultatene av

framskrivningene mer sammensatte. Tilbudet av

ingeniører blir større enn etterspørselen, mens

det vil bli en god balanse for sivilingeniører. Det

blir mangel på lærere og sykepleiere.

5.6.2

Når man skal sammenlikne arbeidsmarkeds- og

utdanningsaktiviteten mellom den øvrige befolk-

ningen, innvandrere med bakgrunn fra land-

gruppe 3 og etterkommere av innvandrere fra

samme landgruppe, er det viktig å ta hensyn til

den skjeve aldersfordelingen i sistnevnte gruppe.

Over 70 pst. av etterkommerne befinner seg i al-

deren 16 til 25 år, som er et alderssjikt der utdan-

ning står sentralt for mange og sysselsetting er en

supplerende aktivitet.

Mange etterkommere har

fremdeles ikke startet i arbeidslivet, noe som gjør

at sysselsettingsnivået trekkes ned i denne grup-

pen. Av denne grunn kan det være hensiktsmes-

sig å se på utdanning og sysselsetting samlet, for å

få et bedre bilde av den samlede aktiviteten for et-

terkommere i alderen 16 til 34 år.

Etterkommere av innvandrere ligger nærmere

majoriteten enn innvandrere gjør når det gjelder

andelen som er aktive i arbeid eller utdanning (se

figur 5.14). For etterkommerne er differansen i

forhold til den øvrige befolkningen på 4,8 prosen-

tenheter, mens tilsvarende differanse for innvan-

drergruppen er nesten fem ganger så stor, nær-

mere 24 prosentenheter.

Figur 5.14 viser videre at det her er små

kjønnsforskjeller blant de unge etterkommerne.

For gruppen av unge som selv har innvandret, er

det imidlertid større kjønnsforskjeller. Her er an-

delen aktive kvinner langt lavere enn blant menn.

5.7.1 Aktivitet etter utdanningsnivå

Fullført utdanning utover grunnskolen gir betyde-

lig bedre muligheter til å komme i arbeid. Figur

5.15 viser at innvandrere og norskfødte med inn-

vandrerbakgrunn har lavere andel aktive enn ma-

joritetsbefolkningen, uansett hvilket utdan-

ningsnivå personene har, men forskjellene blir

mindre når vi sammenlikner dem på samme ut-

danningsnivå.

Gruppen med kun obligatorisk utdanning har

desidert lavest andel i arbeid eller utdanning i alle

tre befolkningsgruppene. Dermed trekker de la-

vest utdannede gjennomsnittet ned. Dette er sær-

Dapi, B., Gjefsen, H.M., Sparrman, V. & Stølen, N.M.

(2016).

Education-specific labour force and demand in Nor-

way in times of transition.

Rapporter 31/2016, Statistisk

sentralbyrå.

Tilbudsframskrivingen er gjort basert på Mosart-modellen

og gitt de siste fem års trender i utdanning. Etterspørselen

er basert på den makroøkonomiske modellen MODAG.

Olsen, B. (2016).

Unge med innvandrerbakgrunn i arbeid og

utdanning 2014. Eksklusive EØS/EU-innvandrere.

Rappor-

ter 9/2016, Statistisk sentralbyrå.

Olsen, B. (2016). Ibid.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

104

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 5

100

Alle

Menn

Innvandrere

Sysselsetting

Kvinner

Alle

Menn

Kvinner

Alle

Menn

Kvinner

Etterkommere av innvandrere

Sysselsetting og utdanning

Bare utdanning

Uten innvandrerbakgrunn

Arbeidsledig

Annet

Figur 5.14 Unge i alderen 1634 år med og uten innvandrerbakgrunn etter kjønn og aktivitet. 4. kvartal

2014. Prosent

Kilde: Olsen, B. (2016). Ibid.

Universitet/høyskole

25–34 år

gruppen etterkommere av innvandrere, mens det

bare i liten grad gjelder den øvrige befolkningen.

Videregående utdanning

Kun obligatorisk utdanning

I alt

20–24 år

Universitet/høyskole

Videregående utdanning

Kun obligatorisk utdanning

I alt

100

Innvandrere, landgruppe 3

Norskfødte med innvandrerforeldre, landgruppe 3

Uten innvandrerbakgrunn

Figur 5.15 Aktive (sysselsatte eller under utdan-

ning) 20–34 år (med registrert utdanning) etter

alder, høyeste fullførte utdanning og innvandrer-

bakgrunn. Andel av personer i alt i hver gruppe. 4.

kvartal 2014. Prosent

Kilde: Olsen, B. (2016). Ibid.

5.7.2 Sysselsetting og yrke

For etterkommere av innvandrere som i stor grad

har fullført sin utdanning, dvs. aldersgruppene

25−29 år og 30−39 år, ligger andelen sysselsatte på

henholdsvis 73 og 77 pst.

Dette er om lag 8 og 5

prosentenheter over nivået for innvandrere i de

samme aldersgruppene og rundt 5 prosentenhe-

ter under nivået for den øvrige befolkningen i

begge aldersgruppene. Det er liten forskjell i sys-

selsetting mellom menn og kvinner blant etter-

kommerne.

Det finnes en del forskjeller i hvilke yrker de

unge (16−34 år) med og uten innvandrerbakgrunn

jobber i. Salgs- og serviceyrker er den desidert

største yrkesgruppen blant de unge sysselsatte

med lavest utdanningsnivå i alle tre befolknings-

grupper og aller størst blant etterkommere, med

nesten 54 pst., ifølge tall fra SSB.

Innvandrer-

gruppen har en andel på 46 pst. og majoriteten

42 pst.

Også blant dem med videregående utdanning

som høyeste utdanningsnivå er salgs- og ser-

viceyrker mest utbredt i alle gruppene, men aller

lig framtredende blant innvandrere, siden de har

høyest andel med bare grunnskoleutdanning. I

noen – men langt mindre – grad gjelder dette også

Olsen, B. (2016). Ibid.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 5

105

mest hos innvandrere og deres etterkommere,

med henholdsvis 48 og 44 pst. av de sysselsatte i

denne yrkesgruppen, mot 33 pst. blant de unge

uten innvandrerbakgrunn. Håndverkere utgjør

om lag 23 pst. av de unge sysselsatte på dette ut-

danningsnivået i den øvrige befolkningen, men

blant de to gruppene med innvandrerbakgrunn er

den tilsvarende andelen bare halvparten så stor.

Blant unge sysselsatte med høyere utdanning

er det små forskjeller mellom dem uten innvan-

drerbakgrunn og etterkommere av innvandrere

når det gjelder grove kategorier av yrker. De

fleste – om lag 87 pst. – jobber naturlignok innen-

for yrker som krever universitets- eller høyskole-

utdanning.

5.7.3

Sysselsetting og utdanning blant

enslige mindreårige flyktninger

100

1 år

2 år

3 år

Botid

Andre statuser

Sosialhjelp

Andel aktive

bosatt i 2010

4 år

Jevn-

aldrende

i befolkning

generelt

Ifølge SSB var tre av fire enslige mindreårige

flyktninger i alderen 18−29 år i arbeid, utdanning

eller i introduksjonsprogram per 4. kvartal 2014.

For menn var andelen 78 pst. og for kvinner

70 pst.

Mennene har en høyere andel syssel-

satte enn kvinner, og kvinnene en høyere andel

under utdanning enn menn.

Andelen registrerte arbeidsledige blant ens-

lige mindreårige flyktninger øker litt med botid

(se figur 5.16). Andelen registrerte arbeidsledige

var mellom 2 og 3 pst. fire år etter bosetting for

dem som ble bosatt både i 2009 og i 2010. Fem år

etter bosetting utgjorde de arbeidsledige 4 pst. av

dem som ble bosatt i 2009. Gjennomsnittlig ledig-

het for jevnaldrende i hele befolkningen er litt

over 1 pst. I gjennomsnitt mottar 3,5 pst. av de

enslige mindreårige flyktningene sosialhjelp. An-

delen for jevnaldrende i hele befolkningen er un-

der 1 pst. (se figur 5.16).

5.8

Oppsummering

Ukjent status

Registrert helt

arbeidsledig

Figur 5.16 Aktivitetsstatus etter botid blant ikke-

aktive enslige mindreårige flyktninger 1518 år

ved bosetting i 2009, sammenliknet med gjen-

nomsnittet for den jevnaldrende befolkningen

generelt. 4. kvartal 2014. Prosent

Kilde: Dalgard, A.B. (2016).

Enslige mindreårige flykninger i

arbeid og utdanning, 2014. 90 pst. fra Afghanistan i arbeid eller

utdanning etter fire år.

Statistisk sentralbyrå, publisert 14. mars

2016.

Som dette kapitlet viser, finnes det allerede mye

kunnskap om situasjonen for innvandrere på det

norske arbeidsmarkedet.

– Det samme grunnleggende mønsteret i syssel-

setting over tid viser seg for flyktninger i ulike

ankomstkohorter og fra ulike land, til tross for

at de nøyaktige sysselsettingsnivåene som opp-

nås, kan variere for ulike grupper og over kon-

junktursyklene. Få flyktninggrupper oppnår

like høy sysselsetting som den øvrige befolk-

ningen i Norge. Sysselsettingsratene for flykt-

ninger pleier å flate ut eller gå litt ned etter 5–

10 års botid.

– Arbeidsinnvandringen til Norge har vært histo-

risk høy siden EU-utvidelsene i 2004 og 2007.

Arbeidsinnvandrere har stort sett høye syssel-

settingsandeler de første årene etter ankom-

sten, men sysselsettingsandelene for noen

grupper av arbeidsinnvandrere som kom på

1970-tallet, har vært lave flere tiår etter ankom-

sten til Norge.

– Arbeidsinnvandringen har gått noe ned de

siste par årene pga. den relativt svake økono-

miske utviklingen i Norge. Betydningen av ar-

Dalgard, A.B. (2016).

Enslige mindreårige flykninger i

arbeid og utdanning , 2014. 90 pst. fra Afghanistan i arbeid

eller utdanning etter fire år.

Statistisk sentralbyrå, publisert

14. mars 2016.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

106

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 5

–

beidsinnvandring til Norge framover vil av-

henge av omfang på tilstrømningen, om ar-

beidsinnvandrerne forblir i Norge og om de er

i stand til å bidra med høy arbeidsinnsats over

tid. Arbeidsledigheten blant arbeidsinnvan-

drere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa økte

betraktelig etter finanskrisen. Den har også økt

de siste par årene.

Innvandrere, særlig fra EU-land i Sentral- og

Øst-Europa og Asia, Afrika mfl., er overrepre-

sentert i visse næringer, herunder overnat-

tingsvirksomhet, serveringsvirksomhet, utleie

av arbeidskraft, renhold og transport og lag-

ring. Innvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-

Europa er i tillegg klart overrepresentert

innenfor industri og bygg og anlegg. Innvan-

drere fra Asia, Afrika mfl. er litt overrepresen-

tert innenfor helse- og omsorgssektoreren.

En større andel av innvandrere enn av den øv-

rige befolkningen har arbeidstid under 30 ti-

mer i uken. Dette gjelder særlig for innvan-

–

drere i EU-land i Sentral- og Øst-Europa og

Asia, Afrika mfl. Midlertidige stillinger er noe

mer utbredt blant innvandrere enn blant den

øvrige befolkningen. Organisasjonsgraden er

lavere blant innvandrere, særlig arbeidsinnvan-

drere, enn i den øvrige befolkningen, men det

er tegn til at organisasjonsgraden øker med tid

i landet.

Utdannings- og sysselsettingsaktiviteten blant

unge etterkommere av innvandrere viser

mange flere likhetstrekk med den øvrige be-

folkningen enn med unge innvandrere. Det er

tegn til at enslige mindreårige flyktninger har

aktivitetsrater som likner mye på unge uten

innvandrerbakgrunn.

Norge har et arbeidsmarked med høye kompe-

tansekrav. Samtidig synes innvandreres med-

brakte kompetanse å bli lite verdsatt i det nor-

ske arbeidslivet, og overkvalifisering er langt

mer vanlig blant utenlandsfødte enn innen-

landsfødte.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 6

107

Kapittel 6

Mottak av velferdsytelser

6.1

Innledning

6.2

Velferdsytelser og annen inntekt

Utvalget er bedt om å

[…] analysere sammenhengen mellom vel-

ferdsordninger og innvandring til Norge. Her-

under skal utvalget analysere og vurdere om

gjeldende generelle inntektssikringsordnin-

ger, […] er hensiktsmessig utformet og dimen-

sjonert i en situasjon der flyktninger og deres

familie utgjør en stor andel av innvandringen.

Utvalget tolker dette som at det skal presenteres

noen nøkkeltall for innvandreres bruk av sentrale

velferdsytelser og noen sammenlikninger med be-

folkningen for øvrig. Utvalget går ikke inn i disku-

sjonen om velferdsordningenes mulige «magnet-

effekter».

Økonomiske framskrivinger og en dis-

kusjon av velferdsstatens framtidige bærekraft fin-

nes i kapittel 8.

I dette kapitlet presenteres noen sentrale tall

og utviklingstrekk for innvandreres bruk av nor-

ske velferdsytelser. Som kapitlet vil vise, inne-

bærer lavere sysselsettingsrater blant en del inn-

vandrergrupper, som påvist i kapittel 5, at de ofte

er overrepresentert som mottakere av en rekke

velferdsytelser og -tjenester. De fleste tallene som

presenteres her, viser mottak av velferdsytelser

etter innvandringsgrunn, landbakgrunn, botid og

kjønn. Kapitlet gjennomgår data om innvandreres

mottak av velferdsytelser, og diskuterer kort in-

sentivvirkninger, kompensasjonsgrader og stø-

nadseksport.

En del velferdsytelser stiller krav til opptje-

ning, botid og/eller faktisk opphold i Norge. En

detaljert oversikt over inngangskrav og mulighe-

ter til stønadseksport er gitt i NOU 2011: 7, kapit-

tel 6. En kortfattet oppdatering av denne informa-

sjonen samt andre hovedregler for utvalgte vel-

ferdsytelser finnes i vedlegg 1.

Et mål på i hvilken grad en person er selvfor-

sørget, er hvor mye personen mottar i velferdsy-

telser fra det offentlige sammenliknet med yrkes-

og kapitalinntekter. I dette kapitlet presenteres

statistikk over selvforsørgingsgraden til flyktnin-

ger, familieinnvandrere, arbeidsinnvandrere og

nordiske innvandrere sammenliknet med befolk-

ningen eksklusive innvandrere. Tallene er fordelt

etter kjønn.

Tabell 6.1 viser velferdsytelser og yrkes- og ka-

pitalinntekter, og velferdsytelser som andel av

samlet inntekt, for ulike innvandrergrupper på et

gitt tidspunkt (2014). Figur 6.1 viser hvordan vel-

ferdsytelsenes andel av samlet inntekt endres over

tid for flyktninger og familieinnvandrere, fordelt

på kjønn. Et hovedbudskap i tabell 6.1 er at flykt-

ninger og familieinnvandrere mottar mer i vel-

ferdsytelser og mindre i yrkes- og kapitalinntekter

enn arbeidsinnvandrere og innvandrere fra Nor-

den.

Blant flyktninger og familieinnvandrere er

det dessuten større forskjeller mellom kjønnene

når det gjelder mottak av velferdsytelser. Blant

kvinner som har kommet som flyktninger eller fa-

milieinnvandrere, er velferdsytelser som andel av

inntekt henholdsvis 39 og 34 pst., mot 17 pst. for

kvinner i den øvrige befolkningen. Derimot er nor-

diske innvandrere og arbeidsinnvandrere fra land

utenfor Norden, både menn og kvinner, mindre av-

hengige av velferdsytelser enn befolkningen for

øvrig.

Figur 6.1 viser hvordan andelen velferdsytel-

ser av samlet inntekt utvikler seg over tid for flykt-

ninger og familieinnvandrere, og sammenlikner

dette med utviklingen for en referansegruppe i be-

folkningen ellers.

Velferdsytelser utgjør om lag

70 pst. av den samlede inntekten for menn med

fluktbakgrunn, og rundt 80 pst. for kvinner med

Dette drøftes i NOU 2011: 7

Velferd og migrasjon,

se særlig

boks 3.3.

Nordiske innvandrere inngår ikke i statistikken for innvan-

dringsgrunn (se kap. 2.4).

Personer født i Norge med to norskfødte foreldre, 18–45 år

i år 2000.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

108

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 6

Tabell 6.1 Gjennomsnittlig utbetaling av velferdsytelser og yrkes- og kapitalinntekt, og velferdsytelser

som andel av samlet inntekt, etter kjønn og innvandringsgrunn. 20–66 år. 2014

Velferdsytelser

Yrkes- og

kapitalinntekt

Kun lønns- Velferdsytelser som

inntekt

andel av inntekt

Flyktninger

Familieinnvandrere

Arbeidsinnvandrere

Nordiske innvandrere

Befolkningen eksklusive

innvandrere

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Menn

Kvinner

Menn

Kvinner

Menn

Kvinner

Menn

Kvinner

Menn

Kvinner

83 899

111 137

54 164

85 532

18 266

21 703

31 252

42 088

55 937

67 963

321 975

284 798

312 738

248 998

395 583

333 820

533 743

411 199

582 135

406 912

213 181

164 671

232 497

154 599

357 554

282 658

455 033

343 249

452 252

313 231

26,1

39,0

17,3

34,4

4,6

6,5

5,9

10,2

9,6

16,7

samme bakgrunn, det første året de er bosatt i

Norge. Andelen synker imidlertid raskt med

økende botid. For menn synker andelen raskere

enn for kvinner, til rundt 25 pst. etter rundt fire års

botid. På dette nivået later utviklingen til å flate ut.

For kvinner skjer det en tilsvarende utflating på

rundt 40 pst. i 2014 for dem med sju års botid eller

mer. Blant befolkningen eksklusive innvandrere

utgjør velferdsytelsene om lag 5 pst. av inntekten

til menn og 15 pst. av inntekten til kvinner. Vel-

ferdsytelser utgjør altså en større andel av inntek-

tene til flyktninger og familieinnvandrere enn av

inntektene til den øvrige befolkningen, også flere

år etter at flyktningene har kommet til Norge.

Blant familieinnvandrede menn synker også

andelen noe med botid, men andelen faller likevel

ikke under 15–20 pst. Velferdsytelser utgjør en ve-

sentlig høyere andel av inntekten for familieinn-

vandrede kvinner enn for kvinner i den øvrige be-

folkningen. Andelen som velferdsytelsene utgjør,

synker markant med økende botid, men faller li-

kevel ikke under 40 pst.

Utviklingen i inntektssammensetningen blant

arbeidsinnvandrere og nordiske innvandrere er

motsatt av det som framkommer for flyktninger

og familieinnvandrere (se figur 6.2). Blant ar-

beidsinnvandrere som ankom før finanskrisen, ut-

gjorde velferdsytelser 1 pst. av inntekten. For de

senere kohortene var den noe høyere, men gene-

relt er den under 5 pst., til tross for en viss økning

med økende botid. Selvforsørgingsgraden til kvin-

nelige arbeidsinnvandrere er noe lavere – de har

en høyere andel velferdsytelser – og den øker mer

med økende botid. Også blant nordiske innvan-

drere (se figur 6.2) utgjør andelen velferdsytelser

av samlet inntekt mer etter lengre botid, men den

forblir på et lavere nivå enn for befolkningen uten

innvandrerbakgrunn. Bildet er sammenfallende

med det man ser for arbeidsinnvandrere fra land

utenfor Norden.

Funnene som presenteres her, harmonerer

med bildet som presenteres i en studie fra SSB.

Denne studien viser at andelen av mannlige flykt-

ningers inntekt som utgjøres av velferdsytelser,

synker med økende botid, for å stabilisere seg på

rundt 20 pst. Blant kvinnene i de tidlige ankomst-

kohortene stabiliserer andelen seg på 30–50 pst.

etter flere år. Denne studien viser også at vel-

ferdsytelser utgjorde mindre enn 5 pst. av inntek-

tene til mannlige arbeidsinnvandrere, og at ande-

len blant kvinnelige arbeidsinnvandrere er høy-

ere: 12–14 pst. Denne andelen øker noe etter

noen år i landet. En sannsynlig forklaring på dette

mønsteret er at kvinnelige arbeidsinnvandrere

kommer til Norge i en alder da mange ønsker å

stifte familie, og at mange derfor vil motta familie-

relaterte ytelser. Disse resultatene tyder generelt

på at overføringer utgjør en betydelig lavere andel

av inntektene for arbeidsinnvandrere enn for per-

soner i den øvrige befolkningen. Oppsummert

Blom, S. (2014).

Sysselsetting og økonomiske overføringer

blant sju ankomstkohorter av innvandrere observert i perio-

den 1993–2010.

Rapporter 38/2014, Statistisk sentralbyrå.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 6

109

A. Menn – flyktninger

100

2001

2004

2007

2010

2013

100

2001

B. Kvinner – flyktninger

2004

2007

2010

2013

C. Menn – familieinnvandrere

100

2001

100

2001

2003

D. Kvinner – familieinnvandrere

2004

2007

2010

2013

2000

2004

2006

2007

2009

2010

2012

2013

Befolkningen ellers

Figur 6.1 Velferdsytelser som andel av samlet inntekt for flyktninger og familieinnvandrere, 18–45 år ved

ankomsten, etter kohort og observasjonsår. Bosatte i 2014. Menn og kvinner. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå

kan det sies at innvandrere fra nye EU-land i Sen-

tral- og Øst-Europa (landgruppe 2) – i all hoved-

sak arbeidsinnvandrere og deres familier – som

gruppe mottar mindre velferdsytelser som andel

av inntekt enn befolkningen for øvrig, mens inn-

vandrere fra land i Asia, Afrika m.fl. (landgruppe

3) – i hovedsak flyktninger og deres familier –

mottar mer.

Velferdsytelsenes andel av samlet inntekt for

flyktninger reduseres etter hvert som botiden øker.

Se kap. 2.4 for definisjon av landgrupper.

Dette skyldes at yrkes- og kapitalinntekten øker

vesentlig mer enn mottaket av velferdsytelser. Ut-

viklingen illustreres i figur 6.3, som viser utviklin-

gen i mottak av velferdsytelser og yrkes- og kapi-

talinntekt for 2000-kohorten av flyktninger. Utvik-

lingen for alle innvandrere i 2000-kohorten, og for

en sammenliknbar gruppe i befolkningen eksklu-

sive innvandrere, er vist i vedlegg 2. Den viser at

det for alle innvandrergruppene finner sted en øk-

ning i

både

mottak av velferdsytelser og yrkes- og

kapitalinntekt med botid, men yrkes- og kapi-

talinntektene øker vesentlig mer når man ser på

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

110

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 6

A. Kvinner – arbeidsinnvandrere

2001

2004

2007

2010

2013

2001

B. Menn – arbeidsinnvandrere

2004

2007

2010

2013

C. Kvinner – nordiske innvandrere

2001

2004

2007

2010

2013

2000

2003

2001

D. Menn – nordiske innvandrere

2004

2006

2007

2009

2010

2012

2013

Befolkningen ellers

Figur 6.2 Velferdsytelser som andel av samlet inntekt for arbeidsinnvandrere og nordiske innvandrere,

18–45 år ved ankomst, etter kohort og observasjonsår. Bosatte i 2014. Menn og kvinner. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå

gjennomsnittet for hele gruppen. Dette gjelder

både kvinner og menn i alle innvandrergruppene.

6.3

Mottak av utvalgte trygdeytelser

Kapittel 6.2 ga et oversiktsbilde over hvordan vel-

ferdsytelsenes andel av den samlede inntekten va-

rierer mellom ulike grupper og etter botid. I dette

kapitlet gis en mer detaljert gjennomgang av an-

delen mottakere av ulike ytelser, fordelt etter mot-

takernes landbakgrunn, kjønn og botid. Når det

vises utvikling over botid, er dette basert på tverr-

snittdata og viser således ikke rene botidseffekter.

Siden vi ikke følger de samme kohortene over tid,

vil disse tallene kunne være påvirket av sammen-

setnings- og konjunktureffekter. Den tydeligste

illustrasjonen på betydningen av dette har vi for

innvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa

(landgruppe 2). Her har innvandringen vært bety-

delig siden de ti landene i denne landgruppen

kom inn i EU og fikk tilgang til EUs indre marked

i 2004. De som kom før 2004, og dermed hadde ti

års botid eller mer i 2014, kom ofte til Norge av an-

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 6

111

A. Flyktninger, kvinner

350

300

250

200

150

100

2001

2005

2009

2014

Yrkes- og kapitalinntekt

350

300

250

200

150

100

2001

B. Flyktninger, menn

2005

2009

2014

Velferdsytelser

Figur 6.3 Utbetaling av velferdsytelser og yrkes- og kapitalinntekt etter kjønn for årene 2001, 2005, 2009

og 2014. Flyktninger, 2000-kohort. Gjennomsnitt i 1 000 kr

Kilde: Statistisk sentralbyrå

dre grunner enn at de søkte arbeid, og de møtte

også et helt annet innvandringsregime. Dette er

en påminnelse om at botid ikke bare reflekterer

antall år i Norge, men også at innvandrere har

kommet i ulike historiske perioder. Flykt-

ningstrømmene har også endret seg over tid, og

dette påvirker naturlig nok botiden blant innvan-

drerne med flyktningbakgrunn fra ulike land.

Mens de fleste innvandrerne med flyktningbak-

grunn fra Sør- og Mellom-Amerika hadde mer enn

20 års botid, hadde nesten halvparten av innvan-

drerne med flyktningbakgrunn fra Afrika under

fem års botid i 2014.

Statistikken suppleres med

analyser som har fulgt kohorter over tid.

6.3.1 Kommunale ytelser

Figur 6.4 viser andelen som mottar de kommunale

ytelsene introduksjonsstønad, kvalifiseringsstø-

nad og sosialhjelp etter botid blant innvandrere

fra landgruppe 3. Introduksjonsstønad og kvalifi-

seringsstønad utbetales til deltakere i henholdsvis

introduksjonsprogrammet og kvalifiseringspro-

grammet. Introduksjonsprogrammet er en rett og

plikt for flyktninger og deres familiegjenforente

og igangsettes raskt etter bosettingen (se kap.

4.4.3). Kvalifiseringsprogrammet er rettet mot

dem som står i fare for å bli langtidsmottakere av

sosialhjelp. Økonomisk sosialhjelp er en subsi-

diær ytelse som skal sikre et forsvarlig livsopp-

hold, og gis etter en individuell behovsprøving.

Introduksjonsstønad er en viktig del av inntek-

ten til innvandrere fra landgruppe 3 de første

årene etter ankomst, mens andelen som mottar

denne ytelsen, er nesten null for dem med fem års

botid eller mer. Andelen som mottar sosialhjelp,

er også påfallende høy blant innvandrere fra land-

gruppe 3 med kort botid. En delforklaring på

dette er at mange mottar introduksjonsstønad og

sosialhjelp samtidig.

I 2013 bodde 74 pst. av del-

takerne i introduksjonsprogrammet i en hushold-

ning som mottok sosialhjelp. Andelen som mottok

økonomisk sosialhjelp i minst seks måneder

samme år, var vel 19 pst. I årene 2005–2014 mot-

tok gjennomsnittlig 46 pst. av deltakerne i intro-

duksjonsprogrammet sosialhjelp i samme måned

som introduksjonsstønad i én eller flere måneder.

Noen av disse vil ha fått engangsytelser, mens an-

dre mottar sosialhjelp over lengre tid. Sambruk av

sosialhjelp og introduksjonsstønad er høyere

blant enslige forsørgere og par som har barn,

sammenliknet med enslige og par uten barn.

Andelen som mottar sosialhjelp, er lavere for

personer med lengre botid. For dem med botid på

15 år eller mer er andelen 8 pst. Dette er likevel

Dokken, T. (2015). Innvandrere og økonomisk sosialhjelp.

Arbeid og velferd

3/2015, 45-60.

Enes, A. W. & Wiggen, K. S. (2016).

Tidligere deltakere i

introduksjonsordningen 2009–2013.

Rapporter 24/2016,

Statistisk sentralbyrå.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

112

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 6

0 – 4 år

5 – 9 år

10 – 14 år

15 år

eller lenger

som har bodd her i 15 år eller mer, er andelen

blant landgruppe 2 på nesten 4 pst. for kvinner og

rett over 5 pst. for menn, altså noe høyere enn for

befolkningen for øvrig.

Sosialhjelp (landgruppe 3)

Kvalifiseringsstønad (landgruppe 3)

Introduksjonsstønad (landgruppe 3)

Sosialhjelp (befolkningen ellers)

Kvalifiseringsstønad (befolkningen ellers)

Figur 6.4 Andel mottakere av sosialhjelp, kvali-

fiseringsstønad og introduksjonsstønad etter

botid. Landgruppe 3

og befolkningen ellers.

20–66 år i 2014. Prosent

Se kap. 2.4 for definisjon av landgrupper

Kilde: Statistisk sentralbyrå

vesentlig høyere enn for befolkningen for øvrig,

der andelen som mottar sosialhjelp, er 3 pst. An-

delen menn som mottar sosialhjelp, er høyere enn

for kvinner, men forskjellen er mindre for kohor-

tene med lengst botid. Forskjellen er på 6 prosen-

tenheter de første årene etter bosetting, og 2,5

prosentenhet blant dem med 15 år eller lengre bo-

tid (ikke vist i figuren).

Høyest andel mottakere av kvalifiseringsstø-

nad finner man blant dem med 5–9 års botid fra

landgruppe 3 (3,3 pst.). Dette vil ha sammenheng

med at kvalifiseringsprogrammet retter seg mot

langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp, og

derfor sjeldnere gis til dem som har kort botid.

For befolkningen ellers er andelen som mottar

kvalifiseringsstønad kun 0,2 pst.

Mottaket av kommunale velferdsytelser for

innvandrere fra Vest-Europa, Nord-Amerika mfl.

(landgruppe 1) og EU-land i Sentral- og Øst-Eu-

ropa (landgruppe 2) er ikke vist i figuren. For

disse to landgruppene er forskjellene sett mot be-

folkningen ellers mye mindre. Landgruppe 1 har

en lavere andel mottak av sosialhjelp og kvalifise-

ringsstønad enn befolkning ellers uansett botid. I

landgruppe 2 er det en større andel mottakere av

sosialhjelp blant dem med lengre botid. Blant dem

6.3.2 Helserelaterte ytelser og dagpenger

Sykepenger og dagpenger er ytelser som forutset-

ter at man deltar eller nylig har deltatt i inntektsgi-

vende arbeid (se vedlegg 1). Variasjoner i mottak

av disse ytelsene kan dermed tolkes på ulike må-

ter: å motta sykepenger eller dagpenger er et tegn

på at man har eller har hatt en arbeidstilknytning,

men det kan også tyde på at man er i ferd med å

tape denne tilknytningen. Figur 6.5 viser at for

menn fra landgruppe 1 og 3 med kort botid er det

en mindre andel som mottar sykepenger og dag-

penger enn i befolkningen ellers. Bruken av syke-

penger og dagpenger er høyere for personer med

lengre botid for alle innvandrergrupper, og blant

menn fra alle gruppene som har mer enn fem års

botid i Norge, er det et høyere forbruk av disse

ytelsene enn i befolkningen ellers. Et tilsvarende

mønster kan ses for kvinner, men her er forskjel-

lene mellom gruppene svært små for kvinner med

ti års botid eller mer.

Figur 6.6 viser andelen mottakere av arbeids-

avklaringspenger.

Inngangsvilkåret for ytelsen er

at arbeidsevnen er nedsatt med minst 50 pst. Ut-

viklingen for menn og kvinner er noenlunde lik,

og figurene viser at det for alle tre landgrupper er

få med kort botid som mottar denne ytelsen. Årsa-

ken til dette er trolig at det for mange personer i

denne gruppen vil være andre velferdsytelser som

er mer aktuelle i en tidlig fase. Tilgang til arbeids-

avklaringspenger krever også normalt tre års bo-

tid. Andelen er stadig høyere for dem med lengre

botid. Blant menn og kvinner fra landgruppe 3

med botid på mer enn ti år er andelen mottakere

en god del høyere enn i befolkningen ellers.

Uføretrygd skal sikre inntekt til personer med

varig nedsatt inntektsevne på grunn av sykdom,

skade eller lyte. Praktisk talt ingen innvandrere

mottar uføretrygd de første fire årene de er i

Norge (figur 6.7). Dette har trolig sammenheng

med at det for uføretrygd stilles krav om at perso-

nen skal ha gjennomgått hensiktsmessig behand-

ling og arbeidsrettede tiltak, i tillegg til botidskra-

vet på tre år. Nivået er høyere blant dem med len-

gre botid, og dess lengre botid dess høyere andel

Før 2010 mottok disse personene enten attføringspenger,

rehabiliteringspenger eller tidsubegrenset uførestønad.

Fra 2010 ble disse ytelsene slått sammen til arbeidsavkla-

ringspenger.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 6

113

A. Menn

0 – 4 år

5 – 9 år

10 – 14 år

15 år eller

lenger

Landgruppe 2

0 – 4 år

Landgruppe 3

B. Kvinner

5 – 9 år

10 – 14 år

15 år eller

lenger

Landgruppe 1

Befolkningen ellers

Figur 6.5 Andel mottakere av dagpenger og sykepenger etter landbakgrunn,

kjønn og botid. 2014.

20–66 år i 2014. Prosent

Se kap. 2.4 for definisjon av landgrupper

Kilde: Statistisk sentralbyrå

A. Menn

0 – 4 år

5 – 9 år

10 – 14 år

15 år eller

lenger

Landgruppe 2

0 – 4 år

Landgruppe 3

B. Kvinner

5 – 9 år

10 – 14 år

15 år eller

lenger

Landgruppe 1

Befolkningen ellers

Figur 6.6 Andel mottakere av arbeidsavklaringspenger etter landbakgrunn,

kjønn og botid. 2014.

20–66 år i 2014. Prosent

Se kap. 2.4 for definisjon av landgrupper

Kilde: Statistisk sentralbyrå

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

114

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 6

A. Menn

0 – 4 år

5 – 9 år

10 – 14 år

15 år eller

lenger

Landgruppe 2

0 – 4 år

Landgruppe 3

B. Kvinner

5 – 9 år

10 – 14 år

15 år eller

lenger

Landgruppe 1

Befolkningen ellers

Figur 6.7 Andel mottakere av uføretrygd etter landbakgrunn,

kjønn og botid. 2014. 20–66 år i 2014.

Prosent

Se kap. 2.4 for definisjon av landgrupper

Kilde: Statistisk sentralbyrå

mottakere. Blant menn fra landgruppe 3 med en

botid på mer enn 15 år er andelen vesentlig høy-

ere enn blant menn i befolkningen ellers. Andelen

blant menn fra landgruppe 2 er noe lavere, men

fortsatt høyere enn blant menn fra befolkningen

ellers.

6.3.3

Analyser av botidseffekter

Arbeidsinnvandrerne som kom til Norge på 1970-

tallet, hadde svært høy sysselsetting i begynnel-

sen, men denne falt over tid (se kap. 5.2.3).

Ned-

gangen i yrkesaktivitet speiles i økende mottak av

uføretrygd, som over tid ble den viktigste ytelsen

for tidlige arbeidsinnvandrere som sto utenfor ar-

beidsmarkedet. I år 2000 mottok 74 pst. av de

ikke-sysselsatte tidlige arbeidsinnvandrerne med

bakgrunn fra Asia, Afrika mfl. uførepensjon, og yt-

terligere 17 pst. mottok andre trygdeytelser eller

sosialhjelp. Blant hele gruppen av tidlige arbeids-

innvandrere var det 44 pst. som mottok varig ufø-

retrygd i 2000, sammenliknet med bare omtrent

16 pst. i gruppen av sammenliknbare personer

uten innvandrerbakgrunn.

En annen, senere studie ser på innvandrerko-

horter som kom etter 1970-årene.

Disse omfat-

tet både noen grupper som hovedsakelig besto av

flyktninger (og familiegjenforente til flyktninger),

og andre grupper som i hovedsak besto av ar-

beidsinnvandrere (og familiegjenforente til ar-

beidsinnvandrere). De mer avanserte analysene i

denne studien, som tar hensyn til en rekke indi-

vid- og familiekjennetegn, antyder at uføreratene

blant disse gruppene stort sett var lavere enn for

sammenliknbare grupper i den øvrige befolknin-

gen de første 5–10 årene i Norge. Andelen uføre

økte imidlertid over tid for flyktninggruppene, slik

at de lå over andelen blant sammenliknbare perso-

ner i den øvrige befolkningen etter om lag 15 år,

med delvis unntak av kvinnelige innvandrere fra

typiske flyktningland i perioden 1996–2000. Ufø-

reratene til arbeidsinnvandrerne som kom til

Norge fra EU-land på 1970-tallet, var omtrent på

samme nivå som for nordmenn. Botiden for ar-

beidsinnvandrere fra de østeuropeiske EU-lan-

dene var for lav til å kunne si noe om den gruppen

over tid i den studien.

En studie fra 2016 ser på årlige bosettingsko-

horter av flyktninger og asylsøkere i perioden

Bratsberg, B., Raaum, O. & Røed, K. (2010). When mino-

rity labor migrants meet the welfare state.

Journal of Labor

Economics, 28(3),

633-676.

Bratsberg, B., Raaum, O. & Røed, K. (2014). Immigrants,

labour market performance and social insurance.

The Econ-

omic Journal, 124(580),

F644-F683.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 6

115

A. Menn

1992

1996

2000

2004

2008

2012

1992

1996

B. Kvinner

2000

2004

2008

2012

Figur 6.8 Andel mottakere av arbeidsavklaringspenger

eller uføretrygd. Flyktninger fra land utenfor

Europa. 18–47 år ved bosetting

Attføringspenger, rehabiliteringspenger eller tidsbegrenset uføretrygd før 2010.

Kilde: Frischsenteret

1992–2015 og analyserer blant annet i hvor stor

grad de mottar arbeidsavklaringspenger (eller til-

svarende tidligere ytelse) eller uføretrygd.

Re-

sultatene (figur 6.8) viser at andelen som mottar

disse ytelsene, vokser raskt og nesten lineært i

alle grupper. For hvert år med bosetting i Norge

øker sannsynligheten for å være mottaker av en

slik ytelse med om lag to prosentenheter. De

gruppene som forskerne kan følge i 20 år, har der-

med uførerater rundt (eller over) 40 pst.

Analysene av botidseffekter for flyktninger og

andre innvandrergrupper viser i stor grad det

samme bildet som framkommer av statistikken

som er presentert tidligere i kapitlet, når det gjel-

der personer fra landgruppe 3 og mottak av ar-

beidsavklaringspenger og uføretrygd. Fra et lavt

nivå i de første årene etter bosettingen stiger an-

delen som mottar disse ytelsene kraftig, og for

dem med lang botid ligger nivået vesentlig høyere

enn det gjør i befolkningen ellers.

6.3.4 Familieytelsene

De sentrale familieytelsene er foreldrepenger, bar-

netrygd, kontantstøtte og stønadene til enslig mor

eller far. De to sistnevnte oppfattes ofte som sær-

lig problematiske når innvandreres bruk av nor-

ske velferdsytelser diskuteres. Kontantstøtte og

støtte til enslig mor eller far har så langt ikke stilt

krav til forutgående botid eller opptjening, og det

diskuteres av og til om disse velferdsytelsene i

praksis oppmuntrer innvandrerfamilier til tilpas-

ninger i Norge som er lite hensiktsmessige på

sikt.

Kontantstøtten utbetales for barn mellom ett

og to år. For foreldre som har rett til foreldrepen-

ger, kan ett år med mottak av kontantstøtte legges

i etterkant av foreldrepermisjonen, slik at én av

foreldrene kan være hjemme ett år ut over året

med betalt permisjon. Full sats for kontantstøtten

er 6 000 kr per barn per måned. Betingelsen for å

få ytelsen er at barnet ikke går i barnehage med

statlig driftstilskudd. I 2015 var 75 pst. av de regis-

trerte mottakerne av kontantstøtte kvinner.

Da kontantstøtten ble innført i 1998, rettet den

seg mot barn mellom ett og tre år som ikke gikk i

barnehage med statlig driftstilskudd. I utgangs-

punktet var ytelsen omtrent like mye brukt av

kvinner i majoritetsbefolkningen som av kvinner

med innvandrerbakgrunn.

Forbruket blant kvin-

ner i majoritetsbefolkningen falt imidlertid relativt

raskt, i takt med at barnehagetilbudet for de yng-

ste barna ble utvidet. For kvinner med innvan-

drerbakgrunn fra landgruppe 3 var nedgangen

mindre. I 2009 ble kontantstøtte utbetalt for

Bratsberg, B., Raaum, O. & Røed, K. (2016). Flyktninger på

det norske arbeidsmarkedet.

Søkelys på arbeidslivet

33:3.

NOU 2011: 7

Velferd og migrasjon,

figur 9.6.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

116

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 6

53 pst. av familiene i målgruppen med bakgrunn

fra landgruppe 3, og for 24 pst. av familiene i mål-

gruppen uten innvandrerbakgrunn.

Reglene ble endret i 2012 slik at kontantstøtten

bare retter seg mot barn mellom ett og to år. De

siste tallene fra SSB viser at det i 2015 ble utbetalt

kontantstøtte for 45 pst. av ettåringene med inn-

vandrerbakgrunn og 16 pst. av ettåringene uten

innvandrerbakgrunn.

Differansen mellom de to

gruppene hadde økt noe siden året før på grunn

av en liten økning i mottaket til familier fra land-

gruppe 3. I tillegg økte andelen mottakere blant

innvandrere fra landgruppe 2 med 4 prosentenhe-

ter, til 43 pst. av alle familier i målgruppen i 2015.

Satsene for kontantstøtten til ettåringene ble

økt i 2014. Denne økningen ser ut til å ha ført til at

flere mødre reduserer arbeidstilbudet sitt, an-

slagsvis med 5–6 pst.

Nedgangen var noe større

for kvinner med innvandrerbakgrunn, men analy-

sene konkluderer ikke i spørsmålet om hvorvidt

dette kommer av at innvandrere tilpasser seg an-

nerledes enn andre, eller først og fremst handler

om at flere kvinner med innvandrerbakgrunn ar-

beider i lavlønnsyrker. Fedres arbeidstilbud ble

ikke påvirket av endringene i kontantstøttesat-

sene.

Generelt er det få enslige mødre og fedre blant

innvandrere i Norge. Både samboerskap, skils-

misse og barnefødsler utenfor ekteskap er mindre

vanlig blant innvandrere enn blant befolkningen

for øvrig. I levekårsundersøkelsen 2005/2006 be-

sto bare 3 pst. av husholdningene med bakgrunn

fra Tyrkia, Bosnia-Hercegovina, Irak, Sri Lanka og

Pakistan av én voksen og ett barn.

Det samme

var tilfellet for 10 pst. av husholdningene fra Iran,

11 pst. av husholdningene fra Chile – og 16 pst. av

husholdningene med bakgrunn fra Somalia.

Nesten hver tredje husholdning med barn med

bakgrunn fra Somalia var en eneforsørgerhus-

holdning, ifølge denne undersøkelsen. Studier av

innvandreres stønadsbruk i Norge viste at 74 pst.

av de somaliske kvinnene som kom til Norge i pe-

rioden 1989–1993, på et tidspunkt mottok over-

gangsstønad som enslige mødre. Andelen blant

dem som kom i perioden 1998–2000, da stø-

nadsperioden for overgangsstønad var blitt bety-

delig redusert, var 52 pst.

Disse andelene er

svært mye høyere enn for noen annen innvandrer-

gruppe.

Overgangsstønaden har blitt betydelig endret

de senere årene. Den maksimale stønadsperioden

er tre år, med mulighet for unntak i gitte situasjo-

ner, f.eks. når mottakeren er i gang med nødven-

dig utdanning. Når yngste barn har fylt ett år, gjel-

der aktivitetskrav: Mottakeren må være i aktivitet

– arbeid, utdanning, registrert som arbeidssøker

– som utgjør minst halvparten av full tid. Før 2012

gjaldt aktivitetskrav først etter at yngste barn

hadde fylt tre år. Dette innebar en lang periode

uten krav til aktivitet og ble blant annet sett på

som uheldig for integreringen.

Retten til over-

gangsstønad ble videre strammet inn med virk-

ning fra 1. januar 2016. Blant annet ble muligheten

til å motta stønad under opphold i utlandet redu-

sert fra seks måneder til seks uker innenfor en

tolvmånedersperiode. Videre faller retten til stø-

nad bort fra første dag hvis man inngår et nytt

samboerskap, mens man tidligere kunne motta

stønad i inntil ett år etter at man flyttet sammen

med en ny partner, og man mister retten til stønad

hvis man får flere barn med en partner man har

barn med fra før.

Data fra sosialhjelpsstatistikken viser imidler-

tid at enslige mødre med innvandrerbakgrunn

fortsatt er en sårbar gruppe.

Samlet er det om

lag 4 000 eneforsørgerfamilier som har økonomisk

sosialhjelp som viktigste inntektskilde. Dette tallet

har vært stabilt over flere år, men sammensetnin-

gen av denne gruppen har endret seg: i 2002

hadde 29 pst. av dem innvandrerbakgrunn, i 2012

gjaldt dette 53 pst. Det er altså få enslige mødre

med innvandrerbakgrunn i Norge, men denne

gruppen er sterkt overrepresentert blant sosial-

hjelpsmottakere.

6.4

Mottak av utvalgte trygdeytelser

etter landbakgrunn

Hamre, K. (2016). Økte forskjeller i kontantstøttebruk. Til-

gjengelig på https://www.ssb.no/inntekt-og-forbruk/

artikler-og-publikasjoner/okte-forskjeller-i-kontantstotte-

bruk.

Hedding, B. (2016). Lavere sysselsetting blant mødre etter

økt kontantstøttesats.

Arbeid og velferd

3, 61-73.

Grødem, A. S. (2011).

Innvandrerbarn og bolig. Hva betyr

boligen og bomiljøet for inkludering?

Oslo: Fafo, rapport nr.

32, se også Henriksen, K. (2010).

Levekår og kjønnsforskjel-

ler blant innvandrere fra ti land.

Statistisk sentralbyrå, rap-

port nr. 6/2010.

Tabell 6.2 oppsummerer mye av diskusjonen så

langt, gjennom å gi en samlet oversikt over antall

og andelen mottakere (20–66 år), og gjennom-

snittlig utbetaling blant mottakerne, av utvalgte

Bratsberg, E., Røed, K. & Raaum, O. (2011).

Yrkesdeltaking

på land sikt blant ulike innvandrergrupper i Norge.

Oslo:

Frischsenteret, rapport nr. 1.

NOU 2011: 7

Velferd og migrasjon.

Tønseth, H. (2014). Flere enslige mødre avhengige av sosi-

alhjelp.

Samfunnsspeilet

1, 23-29.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 6

117

velferdsytelser i 2014 etter landbakgrunn. For-

skjeller i alderssammensetning og botid i grup-

pene vil påvirke andelen mottakere av de ulike

ytelsene når man ser på 20–66-åringer samlet. På

grunn av dette omtales også antall mottakere og

andeler for ulike aldersgrupper og for norskfødte

med innvandrerforeldre i aldersgruppen 25–39 år

for noen av ytelsene, hvor det er mange nok ob-

servasjoner.

Tabellen viser at innvandrere fra landgruppe 2

generelt mottar færre ytelser enn personer fra de

andre landgruppene og befolkningen utenom inn-

vandrere. Denne gruppen har likevel en høy andel

mottakere av dagpenger (se tidligere omtale av ar-

beidsledighet i kap. 5.2). Andelen er her nesten

dobbelt så stor som for landgruppe 3. Gjennom-

snittlig utbetaling er likevel noe høyere for dem

fra landgruppe 3. For sykepenger er forskjellene i

andelene mellom gruppene og befolkningen uten

innvandrere mindre. Lavest nivå finner man blant

landgruppe 2 med 16,5 pst.

Innvandrere fra landgruppe 2 har lavt uttak av

uførepensjon, under 1 pst., mens den for land-

gruppe 3 er 6,5 pst. Andelen i befolkningen

utenom innvandrere er her 10,6 pst. Andelen som

mottar uføretrygd, stiger med alder og forskjeller

i alderssammensetning mellom landgruppene og

forskjeller i botid påvirker gjennomsnittstallene

når man ser på gruppen 20–66 år. Analyser av bo-

tidseffekter (se kap. 6.3.3) som følger boset-

tingskohorter av flyktninger, viser at andelen

uføre øker med økende botid. Ser vi kun på inn-

vandrere fra landgruppe 3 i alderen 40–54 år, fin-

ner vi at andelen med uføretrygd er rett over

5 pst. for dem med 10–14 års botid, og nesten

14 pst. for dem med 15 års botid eller mer. For be-

folkningen eksklusive innvandrere i samme alder

er andelen nesten 10 pst. For 55–66-åringer med

en botid på over 15 år er andelen mottakere

16,4 pst. for landgruppe 1, 25,5 pst. for landgruppe

2 og 36 pst. for landgruppe 3. For befolkningen

eksklusive innvandrere i alderen 55–66 år er an-

delen 24,5 pst. For etterkommere er andelen rett

under 3 pst. for alle tre landgruppene, men antal-

let mottakere er lavt.

Andelen i landgruppe 2 som mottar arbeidsav-

klaringspenger, er i underkant av 2 pst. Dette er

fremdeles lavt sett opp mot landgruppe 1 og land-

gruppe 3 med henholdsvis om lag 4 pst. og 8 pst.

Den lave andelen mottakere fra landgruppe 2 kan

delvis forklares med at mottaket av denne ytelsen

øker med botid, og det er få fra landgruppe 2 som

har botid på 15 år eller mer. For etterkommere er

forskjellene mellom landgruppene mindre, fra

6 pst. for landgruppe 1 til 7 pst. for landgruppe 3.

Her er det viktig å være oppmerksom på at antal-

let mottakere er lavt, om lag 70 personer i land-

gruppe 2 og 760 i landgruppe 3.

Noen av de største forskjellene finner vi i ande-

len mottakere av sosialhjelp og kvalifiseringsstø-

nad. Når det gjelder sosialhjelp, er andelen 2 pst.

for landgruppe 1, mens den er nesten 14 pst. for

innvandrere med bakgrunn fra landgruppe 3. An-

delen blant landgruppe 1 og 2 er også lavere enn

for befolkningen utenom innvandrere. Lavest

gjennomsnittlig utbetaling finner vi i landgruppe 2

med 36 400 kr, mot 62 800 kr i landgruppe 3. Blant

etterkommere fra landgruppe 3 er antallet motta-

kere om lag 460, noe som utgjør en andel på litt

over 4 pst. Gjennomsnittlig utbetaling for denne

gruppen er 53 300 kr.

Andelen mottakere er også betraktelig høyere

i landgruppe 3 for overgangsstønad til enslig mor

eller far: nesten 2 pst. Også den gjennomsnittlige

utbetalingen av overgangsstønad til enslig mor el-

ler far er høyere for denne gruppen med 116 100

kr. Gjennomsnittlig utbetaling for landgruppe 1 og

2 var på henholdsvis 85 600 kr og 81 600 kr.

Andelen som mottar kontantstøtte i befolknin-

gen uten innvandrere, er 1,3 pst. Blant landgruppe

2 og 3 er andelen nokså lik og betraktelig høyere

enn for befolkningen ellers. Forskjellen i andelen

kontantstøttemottakere blant innvandrere fra

ulike landgrupper har blitt gradvis mindre de siste

årene. Dette skyldes både en nedgang i antallet

med bakgrunn fra landgruppe 3 og en økning

blant mottakere fra landgruppe 1 og 2. Blant etter-

kommere fra landgruppe 3 er det under 700 mot-

takere av kontantstøtte. Dette utgjør en andel på

litt over 6 pst.

Funnene i dette kapitlet er i tråd med konklu-

sjonene i en analyse av utbetalingene av velferdsy-

telser per innbygger fordelt etter innvandrerbak-

grunn.

Denne studien bruker også tall fra 2014

og viser aldersstandardiserte tall for å ta høyde for

at innvandrerne har en annen alders- og kjønns-

sammensetning enn befolkningen for øvrig. Om

man ser på alle aldersgrupper under ett, er utbeta-

lingene per innbygger høyere i befolkningen uten

innvandrerbakgrunn enn blant innvandrere. Dette

gjelder uavhengig av om man ser på tallene med

eller uten aldersstandardisering. Dette skyldes at

noen velferdsytelser, særlig alderspensjon og ufø-

retrygd, i stor grad er avhengig av tidligere opp-

tjening av rettigheter gjennom deltakelse i ar-

beidsmarkedet.

Lien, O. C. (2015). Stønadsutbetalinger fra NAV til innvan-

drere.

Arbeid og Velferd

3, 33–44.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

118

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 6

Tabell 6.2 Velferdsytelser for innvandrere, 20–66 år, etter landbakgrunn.

Antall mottakere, andel mot-

takere og gjennomsnittlig utbetaling av ytelser til mottakere. 2014

Befolkningen

eksklusive

innvandrere

Landgruppe 1

Landgruppe 2

Landgruppe 3

Uførepensjon

Antall mottakere

Andel mottakere (pst.)

Gjennomsnittlig utbetaling til mottakere

Arbeidsavklaringspenger

Antall mottakere

Andel mottakere (pst.)

Gjennomsnittlig utbetaling til mottakere

Sykepenger

Antall mottakere

Andel mottakere (pst.)

Gjennomsnittlig utbetaling til mottakere

Dagpenger ved arbeidsløshet

Antall mottakere

Andel mottakere (pst.)

Gjennomsnittlig utbetaling til mottakere

Sosialhjelp

Antall mottakere

Andel mottakere (pst.)

Gjennomsnittlig utbetaling til mottakere

Kvalifiseringsstønad

Antall mottakere

Andel mottakere (pst.)

Gjennomsnittlig utbetaling til mottakere

Overgangsstønad til enslig mor eller far

Antall mottakere

Andel mottakere (pst.)

Gjennomsnittlig utbetaling til mottakere

Kontantstøtte

Antall mottakere

Andel mottakere (pst.)

Gjennomsnittlig utbetaling til mottakere

3 928

3,2

163 500

4 934

4,1

175 300

23 461

19,3

51 600

7 244

6,0

74 800

2 452

2,0

42 200

132

0,1

89 600

453

0,4

85 600

1 538

1,3

25 900

1 249

0,8

151 800

2 844

1,9

164 100

24 616

16,5

45 700

20 750

13,9

66 400

2 335

1,6

36 400

145

0,1

81 700

687

0,5

81 600

5 603

3,8

29 800

18 593

6,5

167 400

22 195

7,8

173 700

51 433

18,0

52 700

20 929

7,3

81 000

39 095

13,7

62 800

5 002

1,8

101 700

4 957

1,7

116 100

10 520

3,7

28 700

278 445

10,6

198 800

174 712

6,6

166 000

622 709

23,7

51 873

107 444

4,1

70 900

72 285

2,8

37 200

4153

0,2

88 485

20 075

0,8

87 300

32 866

1,3

25 200

Se kap. 2.4 for definisjon av landgrupper

Kilde: Inntekts- og formuesstatistikk for husholdninger, SSB.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 6

119

Dersom man ser på aldersgruppen 18–66 år

og utelater pensjoner,

finner man høyest

utbetalinger til innvandrere med bakgrunn fra

landgruppe 3. Dette skyldes særlig at mottaket av

økonomisk sosialhjelp er svært høyt i denne grup-

pen. Lavest utbetalinger finner vi blant dem fra

landgruppe 2. Mange av disse har nylig kommet

som arbeidsinnvandrere og har allerede hatt en

jobb ved ankomst.

6.5

Insentiver til arbeid

De norske velferdsytelsene har som mål å sikre

en akseptabel inntekt når arbeidsinntekten faller

bort av årsaker den enkelte ikke har kontroll over,

som arbeidsledighet eller sykdom. Samtidig skal

ordningene være utformet på en slik måte at de

motiverer til deltakelse i arbeidslivet framfor mot-

tak av ulike ytelser. Et sentralt dilemma i arbeids-

og velferdspolitikken går mellom hensynet til

grunntrygghet og inntektssikring på den ene si-

den og at det skal lønne seg å jobbe på den andre.

Dilemmaet illustreres blant annet i evalueringen

av innføringen av

starthjælp

i Danmark. Sysselset-

tingen økte blant innvandrere som fikk

starthjælp

i stedet for den høyere kontanthjelpen, men leve-

kårsutfordringene ble også betydelig større for

mottakerne av

starthjælp

som ikke lyktes i å skaffe

en jobb.

De relativt høye minstesatsene i vel-

ferdssystemet i Norge kan være et disinsentiv til

arbeid. På den andre siden stiller mange av de ak-

tuelle ytelsene eksplisitte krav om arbeidssøking

eller arbeidsrettet aktivitet og eventuelt tidligere

deltakelse i arbeidsmarkedet (se kap. 5.3). I dette

kapitlet gjennomgås kort hvilken kunnskap som

foreligger om effekter av vilkårssetting og sank-

sjonering. Deretter diskuteres to forhold som kan

gjøre norske velferdsytelser uforholdsmessig at-

traktive for bestemte grupper: høye kompensa-

sjonsgrader og adgangen til stønadseksport.

tillegg er de konkrete aktivitetene det stilles krav

om i form av medisinsk behandling, arbeidsmar-

kedstiltak mv., ment å bidra til å bedre brukerens

forutsetninger for å delta i arbeidslivet. Det stilles

ulike aktivitetskrav i alle velferdsytelser (unntatt

uføretrygd) som skal kompensere for tapt inntekt

ved sykdom, arbeidsledighet eller andre sosiale

problemer, men det er i liten grad foretatt under-

søkelser eller lagt til rette for uttrekk av statistikk

som kan si i hvilken grad arbeids- og velferdsfor-

valtningen håndhever disse aktivitetskravene. Ut

fra kvalitative opplysninger er det grunn til å anta

at kravene praktiseres forskjellig mellom de ulike

ordningene og mellom de ulike NAV-kontorene.

Rapporteringer fra Arbeids- og velferdsdirektora-

tet kan tyde på at reaksjonsbestemmelsene i folke-

trygdlovens ytelseskapitler er gjennomgående lite

benyttet og brukes i mindre grad enn regelverket

åpner for.

En analyse av dagpengeordningen har vist at

myke sanksjoner som søknad om ny periode og

krav om deltakelse i tiltak en periode før ny peri-

ode med dagpenger, hadde positiv effekt for over-

gangen til jobb.

Det er gjort en rekke analyser i

andre land som ser på effekter av sanksjoner be-

nyttet overfor personer som mottar ulike vel-

ferdsytelser.

Analysene viser at sanksjoner frem-

mer overgang til ordinær jobb. Virkningene er til

dels store, særlig ved stopp i ytelsen for en peri-

ode. Sanksjoner kan imidlertid også ha negative

effekter for noen av dem som blir utsatt for det.

De negative effektene er knyttet til overgang til

jobb som i mindre grad matcher personens kvalifi-

kasjoner (som kan ha negativ effekt på karrieren

på sikt), overgang til deltids- i stedet for fulltids-

jobb og avgang fra arbeidsstyrken (med fare for

overgang til f.eks. svart arbeid eller annen krimi-

nalitet). Noen av de negative effektene kan redu-

seres hvis sanksjonen er knyttet til manglende ak-

tivitet (jobbsøking, oppmøte hos arbeidsformidlin-

gen, deltakelse i tiltak mv.) i stedet for manglende

villighet til å ta tilvist jobb.

6.5.1 Aktivitetskrav og sanksjoner

Å stille krav til aktivitet i velferdsytelsene skal bi-

dra til å motvirke passivitet, å bedre insentivene

for overgang til jobb og å gi legitimitet til velferds-

ordningene. På denne måten har aktivitetskra-

vene en selvstendig funksjon i velferdsytelsene. I

Etterlattepensjon, alderspensjon, supplerende stønad.

Højsgaard Andersen, L., Schultz-Nielsen, M. & Tranæs, T.

(2009).

Beskæftigelse og levevilkår for flygtninge med start-

hjælp som socialt sikkerhedsnet.

Rockwool Fondens

Forskningsenhed, Arbejdspapir 25.

Arbeids- og velferdsdirektoratet, se også Hagelund, A.,

Øverbye, E., Hatland, A. & Terum, L.I. (2016). Sanksjoner –

arbeidslinjas nattside?

Tidsskrift for velferdsforskning

19 (1),

24–43.

Røed, K. & Westlie, L. (2012). Unemployment insurance in

welfare states: the impacts of soft duration constraints.

Journal of the European Economic Association,

10 (3), 518-

554.

van den Berg, G., Uhlendorff, A. & Wolff, J. (2014). Sancti-

ons for young welfare recipients.

Nordic Economic Review

1, 177–208; van den Berg, G. & Vikström, J. (2014). Moni-

toring Job Offer Decisions, Punishments, Exit to Work, and

Job Quality.

Scandinavian Journal of Economics

116 (2),

284–334; OECD (2007).

Employment Outlook 2007. (Activa-

ting the unemployed).

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

120

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 6

NAV-kontoret kan stille vilkår om aktivitet ved

tildeling av økonomisk sosialhjelp. Muligheten til

å stille vilkår benyttes i varierende grad i dag, men

bruken generelt har vært økende de senere

årene.

Fra 2017 er det innført aktivitetsplikt med

det formål å styrke mulighetene for å komme i ar-

beid og bli selvforsørget for mottakere av økono-

misk sosialhjelp under 30 år.

En studie av inn-

føring av aktivitetskrav for mottak av økonomisk

sosialhjelp i fire kommuner viser at det kan ha

stor betydning for resultatene hvordan aktivitets-

vilkårene praktiseres, og hvilke typer aktivitet

som tilbys.

I de kommunene hvor det ble stilt

krav om fulltids oppmøte med praktiske arbeids-

oppgaver og tydelige sanksjoner, ble det oppnådd

en stor reduksjon i antall mottakere av sosialhjelp.

I de to øvrige kommunene som vektla å hjelpe

unge ut i jobb gjennom pliktig oppmøte på kurs,

har innføringen av aktivitetsvilkår ikke gitt tilsva-

rende resultater. Studien har ikke undersøkt om

innføring av aktivitetskrav gir økt overgang til ar-

beid på sikt. Nedgangen i antall sosialhjelpsmotta-

kere kan skyldes at flere valgte å bli forsørget av

andre (foreldre), eller at det ble vanskeligere å

kombinere svart arbeid og sosialhjelp. Det siste er

også en positiv effekt av streng håndheving, men

effekten er ikke nødvendigvis overførbar til andre

grupper.

6.5.2

Kompensasjonsgrader

I den offentlige debatten reises det av og til spørs-

målet om det lønner seg for innvandrere (og an-

dre) å jobbe. Innvandrere har ofte begrensede

muligheter på det norske arbeidsmarkedet, samti-

dig som de oftere enn befolkningen for øvrig har

stor familie. Nivået på lønningene gjenspeiler pro-

duktiviteten til den ansatte, mens offentlige

ytelser ofte utmåles for å gjenspeile mottakerens

behov – inkludert behov for å forsørge en stor fa-

milie.

Kompensasjonsgraden

er et begrep som be-

tegner hvor mye disponibel inntekt en person sit-

ter igjen med som stønadsmottaker sammenliknet

med det han eller hun ville hatt som lønnsmotta-

ker. Kompensasjonsgradene er typisk høyere for

personer som har hatt lave inntekter, enn for dem

med høye inntekter, fordi mange ytelser kombine-

rer minimumsnivåer med tak på opptjeningen av

rettigheter. Hvis arbeidsinntekter i tillegg skatt-

legges etter en høyere sats enn stønadsinntekter,

går lønnsomheten ved yrkesaktivitet ned både for

høytlønte og for lavtlønte. Dette innebærer at

kompensasjonsgraden i stønadene øker. Hvis

kompensasjonsgraden er nær eller over 100 pst.,

finnes det ingen gevinst ved å gå fra trygd til ar-

beid.

En fersk analyse av norske data tar utgangs-

punkt i denne problematikken og viser at det er

store netto inntektsgevinster forbundet med å ha

fulltidsjobb framfor trygd, i gjennomsnitt rundt

100 000 kr per år.

Forskerne bak denne studien

estimerer at bare om lag 5 pst. av trygdemotta-

kerne står ovenfor kompensasjonsgrader på mer

enn 100 pst. og dermed er i en situasjon der de

netto vil tape penger på å komme i arbeid. I denne

gruppen er kvinner sterkt overrepresenterte.

Konklusjonen at det lønner seg å jobbe, gjel-

der også personer med innvandrerbakgrunn, som

illustrert i figur 6.9. Kompensasjonsgradene lig-

ger på rundt 70 pst. for uførepensjon og rundt

80 pst. for arbeidsavklaringspenger og overgangs-

stønad. For dagpenger, overgangsstønad og sosi-

alhjelp er det til dels store forskjeller mellom inn-

vandrere fra landgruppe 2, innvandrere fra land-

gruppe 3 og befolkningen for øvrig. Kompensa-

sjonsgraden for økonomisk sosialhjelp, f.eks., er i

gjennomsnitt 50 pst. for personer uten innvandrer-

bakgrunn, i underkant av 60 pst. for personer fra

landgruppe 2 og 70 pst. for personer fra land-

gruppe 3. Dette skyldes dels forskjeller i antall

barn, dels at innvandrere fra landgruppe 3 oftere

kombinerer økonomisk sosialhjelp med andre stø-

nader, som bostøtte. Den hypotetiske arbeidsinn-

tekten er ganske lik for sosialhjelpsmottakere i

alle de tre gruppene, så forskjellen mellom grup-

per skyldes ulike nivåer på utbetalte stønader.

I den grad den enkelte står i en situasjon der

han eller hun må vurdere om det lønner seg å

komme i betalt arbeid, er det sannsynlig at per-

spektivet vil være relativt kortsiktig: Man vurde-

rer om man får mer utbetalt

nå

i et bestemt yrke

enn som stønadsmottaker. Forskerne som har stu-

dert kompensasjonsgradene, påpeker imidlertid

at arbeidstakere kan regne med en viss lønns-

vekst, slik at kompensasjonsgradene på sikt er la-

vere enn kompensasjonsgraden «her og nå».

Proba (2015).

Aktivitetsplikt for sosialhjelpsmottakere,

Proba

Samfunnsanalyse, rapport nr. 2015–12.

Kilde: Prop.1 S (2016-2017), Prop. 13 L (2016–2017).

Dahl, E. & Lima, I. (2016). Krav om å stå opp om morra’n:

Virker det?

Arbeid og Velferd

3, 115–130

Hernæs, Ø., Markussen, S. & Røed, K. (2016).

Kompensa-

sjonsgrader i inntektssikringssystemet for personer med svak

tilknytning til arbeidsmarkedet.

Frischsenteret, rapport nr.

1/2016.

Hernæs, Ø., Markussen, S. & Røed, K. (2016).

Kompensa-

sjonsgrader i inntektssikringssystemet for personer med svak

tilknytning til arbeidsmarkedet.

Frischsenteret, rapport nr.

1/2016.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 6

121

100

Uføre-

Arbeids-

Over-

pensjon avklarings- gangs-

penger

stønad

Dag- Økonomisk

penger sosialhjelp

Befolkningen ellers

EU- land i Sentral- og Øst-Europa

Asia, Afrika mfl.

Figur 6.9 Kompensasjonsgrad for ulike ytelser et-

ter landbakgrunn for personer 20–61 år med

yrkesinntekt under �½ G. 2010.

Prosent

Uførepensjon inkluderer kun dem med 100 pst. uførepen-

sjon.

Kilde: Frischsenteret

Den som blir værende på offentlige overførings-

ordninger, vil ha svakere inntektsutvikling enn

den som kommer i arbeid. Dette understreker ho-

vedkonklusjonen, nemlig at lønnsarbeid i de aller

fleste tilfeller gir en bedre økonomi enn stønads-

mottak.

En annen studie

har sett på insentiveffekter

av endringer i kompensasjonsgrader og finner at

både for innvandrere og for sammenliknbare

grupper i befolkningen gir høyere nivå på vel-

ferdsytelser større tilstrømning til ytelsen og la-

vere utstrømning til arbeid. Effekten for innvan-

drere er størst, men dette kan være et resultat av

at innvandrere er overrepresentert i gruppen med

potensielt lav inntekt.

kostland, kan det være lukrativt å eksportere nor-

ske ytelser til de landene mange av arbeidsinnvan-

drerne kommer fra, som Polen og Litauen. Proble-

matikken er relativt grundig diskutert i NOU

2011: 7, kapittel 10. Her er det blant annet bereg-

net at ett års kontantstøtte da tilsvarte omtrent en

halv årslønn for en gjennomsnittlig industriarbei-

der i Polen, noe som gjør denne stønaden svært

attraktiv for foreldre som jobber i Norge, men har

barn i Polen. Stønadseksporten fra Norge til land i

Sentral- og Øst-Europa ble mer enn doblet i perio-

den 2004–2008, men utgjorde likevel mindre enn

1 pst. av all stønadseksport fra Norge.

I 2015 utbetalte NAV 6,8 mrd. kr til personer

bosatt i utlandet. Av dette gikk 2,4 mrd. til perso-

ner som ikke var norske statsborgere.

Meste-

parten av den stønadseksporten som registreres,

går altså til norske statsborgere, ofte alderspensjo-

nister, som er bosatt i utlandet. Uavhengig av

statsborgerskap gikk klart mest penger til Sverige

(2,3 mrd. kr), etterfulgt av Spania (797 mill. kr) og

Danmark (538 mill. kr). På fjerdeplass kom Polen

(361 mill. kr), som det største «importlandet» i

landgruppe 2. Det nest største «importlandet» i

denne landgruppen var Litauen (46 mill. kr). Det

er imidlertid store forskjeller mellom landene når

man ser på hvor stor andel av utbetalingene som

går til norske statsborgere: I land som Spania,

Thailand og Filippinene er om lag 90 pst. av motta-

kerne av eksporterte stønader norske statsbor-

gere, mens dette bare gjelder 10–15 pst. i Polen

og Litauen. Det ble utbetalt 407 mill. kr til Polen

og Litauen i 2015. Utbetalingene til disse landene

utgjør en liten andel av alle utbetalinger gjennom

NAV.

Familieytelsene, særlig barnetrygd og kon-

tantstøtte, trekkes av og til fram som ytelser som

er særlig attraktive å eksportere. Dette har sam-

menheng med at dette er ytelser som ikke krever

botid eller opptjening og dermed er tilgjengelige

for alle som bor og/eller arbeider i Norge. I 2016

ble det utbetalt barnetrygd til 12 500 mottakere

bosatt i utlandet.

Dette utgjorde 1 pst. av alle

barn som mottok barnetrygd. I tillegg ble det ek-

sportert kontantstøtte for 965 barn på samme tids-

6.5.3 Stønadseksport

Muligheten til å eksportere norske velferdsytelser

vekker av og til debatt i offentligheten. Stønadene

er innført for å utjevne forskjeller i levekår i Norge

og for å sikre inntekten til personer som opphol-

der seg i landet, og norske ytelser gjenspeiler et

norsk lønns- og prisnivå. Fordi Norge er et høy-

Frischsenteret (2016).

Response to generosity.

Notat.

NOU 2011: 7

Velferd og migrasjon.

NAV (2016). Utbetalinger til personer i utlandet. Statistikk

for året 2015. https://www.nav.no/no/NAV+og+samfunn/

Statistikk/Flere+statistikkomrader/Utbetalinger+til+perso-

ner+i+utlandet. For mer detaljerte analyser av mottakerne,

se Dalgard, A.B. (2017). Flest med alderspensjon og barne-

trygd i utlandet. http://www.ssb.no/sosiale-forhold-og-kri-

minalitet/artikler-og-publikasjoner/flest-med-alderspen-

sjon-og-barnetrygd-i-utlandet.

Dalgard, A.B. (2017). Ibid.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

122

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 6

punkt. 660 av disse eksporterte kontantstøttene

gikk til Polen, 106 til Litauen. Eksport av familie-

ytelser utgjør dermed en svært liten andel av de

totale utgiftene til disse ytelsene. Eksporten av

kontantstøtte er faktisk noe redusert sammenlik-

net med toppårene 2010–2011, noe som må antas

å henge sammen med redusert tilstrømning av ar-

beidsinnvandrere de seneste årene.

Det foreligger ingen statistikk som viser i hvil-

ken utstrekning personer som har fått oppholdstil-

latelse i Norge med flyktningstatus, senere ek-

sporterer norske trygdeytelser. Det er imidlertid

viktig å merke seg at utbetalingene av ytelser som

er innvilget og/eller beregnet etter folketrygdens

særskilte bestemmelser for flyktninger, stanses

dersom mottakeren flytter til utlandet. Det ved-

kommende eventuelt vil kunne ta med seg, er den

ytelsen vedkommende måtte ha rett til etter de or-

dinære bestemmelsene i trygdelovgivningen.

Disse ytelsene kan imidlertid flyktningene ek-

sportere på samme vilkår som alle andre medlem-

mer av folketrygden.

–

6.6

–

Oppsummering

–

Lavere sysselsettingsrater blant en del innvan-

drergrupper innebærer at de ofte er overrepre-

sentert som mottakere av en rekke velferds-

ytelser og -tjenester. Om man ser på alle alders-

grupper under ett, er imidlertid utbetalingene

per innbygger høyere i befolkningen uten inn-

vandrerbakgrunn enn blant innvandrere. Dette

skyldes at noen velferdsytelser i stor grad er

avhengig av tidligere opptjening av rettigheter

gjennom deltakelse i arbeidsmarkedet.

Selv om velferdsytelser som andel av samlet

inntekt faller over tid for flyktninger og familie-

innvandrere, ligger nivået selv etter mange år i

Norge over nivået for befolkningen ellers.

Dette gjelder spesielt for kvinner. Velferdsytel-

ser utgjør en betydelig lavere andel av inntek-

tene til arbeidsinnvandrere og nordiske inn-

vandrere, selv om det øker noe med botid.

–

Mottaket av økonomisk sosialhjelp er høyt for

personer fra Asia, Afrika mfl. Andelen som mot-

tar sosialhjelp, er lavere for dem med lang bo-

tid, men likevel vesentlig høyere enn for befolk-

ningen for øvrig.

Mottaket av helserelaterte ytelser, som ar-

beidsavklaringspenger og uføretrygd, øker

markant over tid for alle innvandrergruppene.

Etter 15 års botid er andelen som mottar slike

ytelser, klart høyest for innvandrere fra Asia,

Afrika mfl.

Det er gjort flere endringer i familieytelsene de

seneste årene for å styrke insentivene til ar-

beid. Oppdaterte analyser viser likevel at inn-

vandrere, særlig fra EU-land i Sentral- og Øst-

Europa og fra Asia, Afrika mfl., bruker kontant-

støtte i vesentlig høyere grad enn befolkningen

for øvrig.

Innvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-

Europa mottar generelt færre ytelser enn an-

dre innvandrere og befolkningen uten innvan-

drere. Dette må ses i sammenheng med at

mange i denne gruppen har kortere botid i

Norge enn innenfor de øvrige gruppene. EU-

land i Sentral- og Øst-Europa har imidlertid en

høy andel mottakere av dagpenger.

Analyser av kompensasjonsgradene for ulike

innvandrergrupper viser at kompensasjonsgra-

dene for en del ytelser er høyere for innvan-

drere fra Asia, Afrika mfl. enn for innvandrere

fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa og befolk-

ningen for øvrig, dette gjelder spesielt sosial-

hjelp. Innvandrere er mer sensitive enn befolk-

ningen ellers for endringer i kompensasjons-

grader i ytelsene når det gjelder hvor mange

som går over på ytelsen, og hvor mange som

går over i arbeid.

Eksporten av ytelser til utlandet øker, men er

fremdeles på et svært lavt nivå. De fleste som

mottar norske ytelser i utlandet, er norske

statsborgere.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 7

123

Kapittel 7

Levekår – inntekt, inkludering og deltakelse

7.1

Innledning

Levekår er tilbake på den politiske dagsorde-

nen i mange land, om enn ikke i den helt klassiske

betydningen. Flere har tatt til orde for at man tren-

ger flere og mer sammensatte mål på samfunns-

messig utvikling enn BNP.

Helsedirektoratet har

utarbeidet en rapport der begrepet «levekår» dis-

kuteres i sin fulle bredde.

Dokumentet illustrerer

hvor kompleks den nye levekårsdiskusjonen er.

Spørsmålet som stilles, er intet mindre enn «hva

er det gode liv?», og i forsøket på å besvare dette

kommer man innom de fleste sentrale bidragene i

vestlig filosofi, i tillegg til mer moderne studier av

hva som skaper tilfredshet. En viktig lærdom fra

denne diskusjonen er at det finnes svært mange

forestillinger om hva som utgjør «det gode liv».

Ulike mennesker vil ulike ting, basert på preferan-

ser, erfaringer og ideologiske/religiøse overbevis-

ninger, og til syvende og sist kan ingen bestemme

hva som er det gode liv for andre. Å gå inn i disse

diskusjonene ligger likevel langt utenfor mandatet

for denne utredningen. Utgangspunktet for disku-

sjonen her er at store forskjeller i materielle leve-

kår er en utfordring, både på kort og på lang sikt,

for opplevelsen av samhold og tillit i et samfunn.

Det er neppe et problem i seg selv at mennesker

har ulike idealer og preferanser, men mangel på

tilgang til felles arenaer, og systematisk ulikhet i

mulighetene til å oppnå det man opplever som et

godt liv, kan skape frustrasjon og undergrave fel-

lesskapsfølelsen.

De senere årene har det vært stadig større

oppmerksomhet om økende inntektsforskjeller i

Europa og resten av verden.

Det meste av debat-

Utvalget er bedt om å

[…] vurdere […] i hvilken grad innvandring

kan føre til større økonomisk, sosial, kulturell

og verdimessig ulikhet, og hvilken betydning

dette i så fall kan ha for samfunnet på sikt og

forholdet mellom ulike befolkningsgrupper.

Spørsmålet om økt økonomisk og sosial ulikhet

peker direkte mot spørsmålet om ulikhet i leve-

kår. Levekårsforskjeller eksisterer i alle samfunn,

også det moderne norske, men i den grad perso-

ner med innvandrerbakgrunn gjennomgående

opplever dårligere levekår enn andre, vil dette po-

tensielt være en utfordring for samfunnsutviklin-

gen på sikt. Det å ha dårlige levekår kan skape el-

ler forsterke en opplevelse av marginalisering, og

det kan svekke livssjansene til barn og unge som

vokser opp i utsatte familier. I dette kapitlet gjen-

nomgås sentrale deler av den foreliggende kunn-

skapen om levekårene til innvandrere og deres et-

terkommere i Norge.

Forskjeller i levekår kan skyldes

individuelle

ressurser

(bl.a. utdanning, sosial bakgrunn, sosiale

relasjoner, helse, alder),

strukturelle forutsetninger

(arbeidsmarkedsforhold, insentivstrukturer, dis-

kriminering) og

valg og verdier

(kulturelle førin-

ger, livsstilspreferanser).

Mønstre av ulikhet

skyldes gjerne et samspill mellom disse fakto-

rene. I nordisk levekårsforskning diskuteres leve-

kår som et

forhold mellom ressurser og arenaer,

altså det å ha et sett av ressurser som kan settes

inn på de arenaene man har tilgang til. Tilgang til

arenaer tilsvarer det som kan kalles strukturelle

forutsetninger, mens individuelle ressurser og

valg og verdier sier noe om hvilke muligheter

man har, og i hvilken grad man velger å tre inn på

de aktuelle arenaene.

NOU 2011: 7

Velferd og migrasjon,

NOU 2011: 14

Bedre inte-

grering.

EU Roadmap (COM/2009/0433 final). Report by the

Commission on the Measurement of Economic Perfor-

mance and Social Progress Tilgjengelig på

http://www.insee.fr/fr/publications-et-services/

dossiers_web/stiglitz/doc-commission/

RAPPORT_anglais.pdf; OECD Better Life Index,

http://www.oecdbetterlifeindex.org.

Helsedirektoratet (2016).

Gode liv i Norge. Utredning om

måling av befolkningens livskvalitet.

Utgitt 6/2016.

En viktig referanse i denne diskusjonen er Piketty, T.

(2014).

Capital in the Twenty-First Century.

Cambridge:

Harvard University Press.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

124

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 7

ten om inntektsfordeling etter andre verdenskrig

har handlet om fordeling rundt midten – «for folk

flest» – eller om å bekjempe fattigdom. Den nye

debatten dreier seg i større grad om de aller ri-

keste, som har store deler av inntekten sin fra ka-

pitalavkastning. Disse antas i økende grad å ut-

gjøre en global elite som på mange måter evner å

frikople seg fra de omfordelende mekanismene på

nasjonalt nivå. Samtidig har flere år med svak

vekst i økonomiene ført til beskjeden inntekts-

vekst for store grupper. Denne utviklingen berø-

rer Norge i mindre grad enn mange andre land,

men internasjonalt oppfatter mange den økende

polariseringen som en viktig drivkraft for politisk

uro og oppslutning om populistiske bevegelser.

Dette utvalget går ikke dypere inn i disse pro-

blemstillingene, utover å notere at kombinasjonen

av økonomisk polarisering og høy innvandring

kan gjøre det vanskelig å opprettholde en situa-

sjon med gode levekår for flertallet, og det kan

også bidra til politisk polarisering.

Dette kapitlet beskriver ulikhet i materielle le-

vekår og muligheter til deltakelse. De mest sen-

trale levekårsindikatorene gjennomgås: lavinntekt

og materielle levekår, boligforhold, bosettings-

mønster, helse, diskriminering, sosial og politisk

deltakelse. Gjennomgangen er stort sett deskrip-

tiv, men til grunn for beskrivelsen ligger en be-

kymring for at store og vedvarende forskjeller i le-

vekår mellom innvandrere og andre kan forstås

både som en indikator på at integreringspolitik-

ken ikke fungerer godt nok, og som et varsel om

uheldige samfunnsmessige virkninger på sikt.

sidierte, og dermed tilgjengelige også for lavinn-

tektsfamilier. Dette kan bidra til å bedre levestan-

darden i familiene på måter som ikke synes i sta-

tistikken.

De gjennomgående lavere sysselsettingsra-

tene blant innvandrere speiles i analysene av la-

vinntektsgruppen. Lavinntekt er her definert som

vedvarende lavinntekt i en treårsperiode,

som er

et mer robust mål enn årlige inntekter. 28 pst. av

innvandrere og deres etterkommere hadde vedva-

rende lavinntekt i treårsperioden 2012–2014, mot

10 pst. i befolkningen som helhet.

Blant innvan-

drere med bakgrunn fra Asia, Afrika mfl.(land-

gruppe 3) var andelen 35 pst. Figur 7.1 viser at an-

delen med vedvarende lavinntekt er høy for dem

3–4 år

5–9 år

10–14 år

15 år

eller lenger

Landgruppe 1

Landgruppe 2

Landgruppe 3

Befolkningen 20-66 år eksklusive innvandrere

7.2

Lavinntekt og materiell

levestandard

7.2.1 Utviklingen i lavinntekt

Innvandrere som gruppe har lavere yrkesaktivitet

og lavere inntekter enn majoritetsbefolkningen,

men det er svært store forskjeller etter landbak-

grunn og oppholdsgrunnlag, og også i noen grad

etter botid (se kap. 5 og 6). I et levekårsperspektiv

kan det imidlertid være særlig interessant å se på

innvandrere med lavinntekt. Lavinntekt oppfattes i

rike land som et relativt mål i den forstand at man

ikke nødvendigvis lever på eksistensminimum om

man har inntekter under dette nivået, men at man

ikke har nok midler til å delta fullt ut i samfunnet

man lever i. Det kan også føyes til at de fleste of-

fentlige tjenester i Norge er gratis eller sterkt sub-

Figur 7.1 Andel personer 20–66 år med vedva-

rende lavinntekt, etter landbakgrunn og botid.

2012–2014. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Inntekts- og formuesstatistikk for

husholdninger. EUs lavinntektsdefinisjon.

Aaberge, R. (2016). Inntektsulikhet i Norge i lys av Piketty-

debatten.

Samfunnsspeilet

1/ 2016.

Presist uttrykt: Gjennomsnittlig inntekt etter skatt per for-

bruksenhet i en treårsperiode under 60 pst. av mediangjen-

nomsnittet i samme treårsperiode. Lavinntektsgrensen for

en enslig person var 207 400 kroner etter skatt. En redegjø-

relse om definisjoner og beregningsmåter finnes i kapittel 2

i Omholt, E.L. (2016),

Økonomi og levekår for ulike lavinn-

tektsgrupper 2016.

Rapporter 2016/30, Statistisk sentral-

byrå.

Epland. J. & Revold, M.K. (2016). Vedvarende lavinntekt. I

E.O. Omholt (red.).

Økonomi og levekår for ulike lavinn-

tektsgrupper 2016.

Rapporter 2016/30, Statistisk sentral-

byrå.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 7

125

2006

2007

2008

Øvrige barn

2009

2010

2011

2012

2013

Barn med innvandrerbakgrunn

Figur 7.2 Barn i familier med vedvarende lavinntekt, etter innvandrerbakgrunn. Antall i 1 000 personer

Kilde: Statistisk sentralbyrå, statistikkbanken. 3-årige inntektsintervaller, EUs fattigdomsdefinisjon

med kortest botid i alle de tre landgruppene sam-

menliknet med befolkningen uten innvandrerbak-

grunn.

Med lengre botid reduseres andelene,

særlig for dem med bakgrunn fra Vest-Europa,

Nord-Amerika mfl. (landgruppe 1) og EU-land i

Sentral- og Øst-Europa (landgruppe 2). I land-

gruppe 1 er andelen om lag på nivå med befolk-

ningen ellers etter 15 års botid. For landgruppe 2

er forskjellen 5 prosentenheter. Andelen blant

landgruppe 3 reduseres betydelig fra 3–4 års bo-

tid til 5–9 års botid, men det er deretter ingen

nedgang før botiden passerer 15 år. Etter 15 år i

Norge har 21 pst. av innvandrerne fra landgruppe

3 vedvarende lavinntekt, noe som er om lag 15

prosentenheter høyere enn i befolkningen ellers.

SSB presenterer regelmessig tall for utviklin-

gen i vedvarende lavinntekt blant barnefamilier.

«Barnefattigdom» er særlig urovekkende fordi

man antar at det å vokse opp i en lavinntektsfami-

lie gir barn et dårlig utgangspunkt. Studier, også

fra Norge, tyder på at barn som vokser opp i fami-

lier med vedvarende lavinntekt, selv skårer dårli-

gere på sentrale levekårsindikatorer når de blir

voksne.

En opphoping av lavinntekt nettopp blant

Ettersom man ikke følger de samme kohortene over tid, vil

disse tallene kunne være påvirket av sammensetnings- og

kohorteffekter.

Wiborg, Ø. & Hansen, M.N. (2009). Change over Time in

the Intergenerational Transmission of Social Disadvantage.

European Sociological Review

25(3), 379–394. Lorentzen, T.

& Nielsen, R. (2009) Går fattigdom i arv? I T. Fløtten (red.)

Barnefattigdom.

Oslo: Gyldendal.

familier med innvandrerbakgrunn kan derfor bi-

dra til å hemme langsiktig integrering. Figur 7.2

viser utviklingen i antall barn i lavinntektsfamilier

(treårsperioder) fra perioden 2004–2006 til perio-

den 2011–2013, fordelt på barn med innvandrer-

bakgrunn og andre barn. Figuren viser at barn

med innvandrerforeldre utgjør en stadig økende

andel av de fattige barna i Norge, og økningen i

barnefattigdom i Norge skjer hovedsakelig blant

barn med slik bakgrunn.

Treårsperioden 2011–2013 er den første perio-

den der det i absolutte tall er registrert flere barn

med innvandrerbakgrunn i familier med lavinn-

tekt enn barn fra majoritetsbefolkningen i denne

situasjonen. Gitt at bare 13 pst. av alle barn bosatt

i Norge har innvandrerbakgrunn, er dette en bety-

delig overrepresentasjon. Økningen i absolutte

tall skyldes likevel ikke at innvandrere som

gruppe får det dårligere i Norge, men at det i ab-

solutte tall blir flere innvandrere. Andelen barn i

familier med lavinntekt, som andel av alle barn

med innvanderbakgrunn, var 36,4 pst. i 2006–

2008 og 36,8 pst. i perioden 2011–2013.

En ny

studie viser også at perioden med lavinntekt of-

tere blir langvarig for barn med innvandrerbak-

grunn enn for andre barn. Nærmere 54 pst. av

barna som tilhørte en lavinntektshusholdning i

åtte sammenhengende år (2007–2014) hadde bak-

grunn fra land i Asia, Afrika mfl.

Tall fra SSBs Statistikkbanken, figuren er ikke vist.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

126

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 7

3–4 år

5–9 år

10–14 år

15 år

eller lenger

domsrater, mens om lag 70 pst. av familiene fra

Somalia fortsatt har registrert lavinntekt etter mer

enn ti år i Norge.

7.2.2

Bolig og materielle goder

Landgruppe 1

Landgruppe 2

Landgruppe 3

Befolkningen 0-18 år eksklusive innvandrere

Figur 7.3 Andel personer 0–18 år med vedva-

rende lavinntekt, etter landbakgrunn og botid.

2012–2014. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå. 3-årige inntektsintervaller, EUs

lavinntektsdefinisjon.

Blant barn med innvandrerbakgrunn er det

store forskjeller etter landbakgrunn og botid, jf.

figur 7.3.

Figur 7.3 viser at barnefamilier som innvan-

drer til Norge, starter med relativt høye lavinn-

tektsrater, men at disse faller over tid. Barnefami-

lier med botid på 15 år eller mer fra landgruppe 1

og 2 har ikke høyere fattigdomsrater enn barnefa-

milier uten innvandrerbakgrunn. Særlig barnefa-

milier fra landgruppe 2 har raskt fallende fattig-

domsrater, slik at disse er omtrent på majoritets-

befolkningens nivå allerede etter ti år i Norge.

Barnefamilier fra landgruppe 3 har som gruppe

en langt mindre positiv utvikling, og selv etter 15

år i Norge er fattigdomsratene i denne gruppen på

44 pst. Det er imidlertid store forskjeller også

innenfor landgruppe 3.

Barnefamilier fra Sri

Lanka, Iran og Vietnam har raskt fallende fattig-

Inntektsfordelingen i samfunnet og andelen med

lavinntekt sier noe om forbruksmuligheter i ulike

grupper. Innsiktene fra studiene av inntekt kan

suppleres av studier som kartlegger forbruk di-

rekte. En slik studie er levekårsundersøkelsen

EU-SILC, som gjennomføres i alle EU-landene og

en del andre europeiske land, bl.a. Norge. I EU-

SILC spørres respondentene blant annet om

hvilke forbruksgoder de har tilgang til, og om

eventuell mangel på gitte goder skyldes at de ikke

har råd til å skaffe disse. Det kan påpekes at på

samme måte som lavinntekt forstås som et relasjo-

nelt mål, er forståelsen av hva som er «sentrale

materielle goder» også kontekstuell. Mange go-

der som oppfattes som standard i EU-området, vil

framstå som luksusgoder i andre kontekster. Si-

den EU-SILC er en utvalgsundersøkelse, lider den

under de samme svakhetene som de fleste andre

utvalgsundersøkelser som retter seg mot befolk-

ningen som helhet, ved at utvalget av innvandrere

blir relativt lite. Innvandrere kan også være under-

representert i slike studier pga. lav svarprosent.

EU-SILC er likevel den beste kilden vi har til opp-

daterte tall om levekårssituasjonen i ulike grup-

per.

I figur 7.4 og 7.5 presenteres tall for befolknin-

gen uten innvandrerbakgrunn, for innvandrere i

Norge fra land i EU, Nord-Amerika mfl., og for

innvandrere med bakgrunn fra landgruppe 3.

Fi-

gur 7.4 viser andelene som mangler sentrale for-

bruksgoder (bil, PC, varme i boligen, kjøtt eller

fisk annenhver dag, en ukes ferie per år) fordi de

ikke har råd. Figur 7.5 viser hvor mange i ulike

grupper som opplever det som lett/vanskelig å «få

endene til å møtes».

De to figurene viser, for det første, at de fleste

har svært gode materielle levekår i Norge. Ande-

len som må avstå fra sentrale forbruksgoder på

grunn av dårlig økonomi, er liten, og det er også

andelene som opplever det som vanskelig eller

svært vanskelig å «få endene til å møtes». Det an-

dre hovedpoenget de to figurene viser, er at ande-

Epland, J. (2016).

Inntektsmobilitet blant barnefamilier med

lav inntekt: 2007–2014.

Rapporter 2016/35, Statistisk sen-

tralbyrå.

Epland, J. & Kirkeberg, M.I. (2014). Barn i lavinntektshus-

holdninger. Flere innvandrerbarnefamilier med lavinntekt.

Tilgjengelig på https://www.ssb.no/inntekt-og-forbruk/

artikler-og-publikasjoner/flere-innvandrerbarnefamilier-

med-lavinntekt.

Djuve, A.B., Gulløy, E., Kavli, H. & Berglund, F. (2009).

Datafangst når minoritetsbefolkningen er målgruppe.

Fafo-

rapport 24/2009.

Thorsen, L.R. (2014). Innvandreres økonomi. Mange inn-

vandrere er økonomisk sårbare. Tilgjengelig på

http://www.ssb.no/inntekt-og-forbruk/artikler-og-

publikasjoner/mange-innvandrere-er-okonomisk-sarbare.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 7

127

100

Disponerer ikke privatbil

pga. økonomi

Disponerer ikke PC

pga. økonomi

Ikke råd til å holde

boligen varm

Ikke råd til å spise kjøtt

eller fisk annenhver dag

Ikke råd til en ukes ferie

EU,

Nord-Amerika mfl.

Afrika,

Asia mfl.

Den øvrige

befolkningen

Den øvrige befolkningen

Afrika, Asia mfl.

EU, Nord-Amerika mfl.

Figur 7.4 Mangel på forbruksgoder, etter land-

bakgrunn. Prosent.

Kilde: Thorsen, L. (2014), basert på EU-SILC 2013

Svært vanskelig å få endene til å møtes

Vanskelig å få endene til å møtes

Forholdsvis lett / forholdsvis vanskelig å få

endene til å møtes

lene som har dårlige levekår, er langt høyere blant

innvandrere fra Asia, Afrika mfl. enn i andre grup-

per i befolkningen. Innvandrere fra EU, Nord-

Amerika mfl. likner mer på den øvrige befolknin-

gen, enn på innvandrere fra andre deler av verden

på de fleste av disse indikatorene.

Boligen er et sentral levekårsgode og også et

viktig investeringsobjekt. Det er vanskelig å skape

et godt liv og å bli integrert på en god måte, om

man ikke har et tilfredsstillende og stabilt sted å

bo.

De siste tallene fra EUs levekårsundersø-

kelse EU-SILC viser at 84 pst. av befolkningen i

Norge bor i en bolig de selv eier. Dette er det høy-

este av alle de vesteuropeiske landene som deltar

i undersøkelsen.

Figur 7.6 viser andelen i ulike

grupper som eier sin egen bolig, og andelen som

leier.

Figuren bekrefter bildet av Norge som et land

av boligeiere, i og med at 86 pst. av befolkningen

uten innvandrerbakgrunn eier sin egen bolig, en-

ten de er selveiere eller har aksje- eller andelsbo-

lig. Andelen selveiere er noe høyere blant innvan-

drere fra EU, Nord-Amerika mfl. enn blant innvan-

drere fra Asia, Afrika mfl., men andelen eiere to-

Lett eller svært lett å få endene til å møtes

Figur 7.5 Andel som opplever det som lett / van-

skelig å få endene til å møtes, etter landbak-

grunn

. Prosent

Mellomalternativene «forholdsvis lett / forholdsvis vanske-

lig» er ikke oppgitt i publikasjonen fra SSB, og er lagt inn

her med antatte tall som får kolonnene til å utgjøre 100 til

sammen.

Kilde: Thorsen, L. (2014), basert på EU-SILC 2013

Grødem, A.S. & Hansen, I.L.S. (2015). Integrating in

Homeownerland. The Norwegian housing regime and why

it matters for immigrants’ social inclusion.

Nordic Journal of

Migration Research,

5(3), 117–125.

Eurostat (2016). Distribution of population by tenure sta-

tus, type of household and income group – EU-SILC sur-

vey. Sist oppdatert 16.8.2016. http://ec.europa.eu/eurostat.

talt er litt høyere blant innvandrere fra Asia, Afrika

mfl. fordi andelen aksje-/andelsboligeiere er rela-

tivt høy i denne gruppa. Andelen boligeiere må

ses i sammenheng med botid og tidsperspektiv på

oppholdet i Norge. Nyankomne innvandrere og

innvandrere som antar at oppholdet i Norge blir

midlertidig, vil i liten grad eie bolig. Eierskap til

bolig er et spørsmål om ressurser, all den tid det

er vanskelig å få boliglån hvis man ikke har en sta-

bil, tilstrekkelig inntekt. Men det kan også være et

spørsmål om valg og verdier, noe som særlig kan

være relevant for en del muslimer som forholder

seg strengt til det religiøse forbudet mot å ta opp

rentebærende lån.

Registerdata om boforhold inneholder lite in-

formasjon om bokvalitet, men presenterer data

Open Societies Foundation (2013).

Somalis in Oslo.

Tilgjen-

gelig på https://www.opensocietyfoundations.org/

sites/default/files/somalis-oslo-20131210_0.pdf.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

128

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 7

100

Den øvrige

befolkningen

EU,

Nord-Amerika mfl.

Leier

Andelseier / aksjeeier

Selveier

Asia,

Afrika mfl.

trangt, og kanskje også hvorfor flere opplever an-

dre boligproblemer.

7.3

Bosettingsmønster

Figur 7.6 Innvandrere og etterkommere i Norge

etter landbakgrunn og eie-/leieform til boligen.

2015. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Boforhold (registerbasert) 2015

om trangboddhet. 9 pst. av den øvrige befolknin-

gen bor trangt, sammenliknet med 19 pst. av inn-

vandrerne fra EU, Nord-Amerika mfl. og 31 pst. av

innvandrerne fra Asia, Afrika mfl. At mange med

innvandrerbakgrunn opplever boligproblemer,

ble også dokumentert i levekårsundersøkelsen

blant innvandrere 2005/2006. I denne undersøkel-

sen fikk respondentene følgende spørsmål: (1)

Hvordan passer størrelsen på boligen for deg/

dere? (2) Er noen av beboelsesrommene trekk-

fulle? (3) Har noen av beboelsesrommene råte-,

mugg- eller soppskader? (4) Er du vanligvis utsatt

for støy fra gate eller vei når du oppholder deg

inne i boligen? 53 pst. av innvandrerne som deltok

i undersøkelsen, oppga at de ikke opplevde noen

av disse problemene, 29 pst. opplevde ett av dem,

og 18 pst. opplevde to eller flere.

Denne under-

søkelsen er mer enn ti år gammel, men det er

neppe grunn til å tro at hovedbildet er svært en-

dret. Innvandrere kombinerer ofte lav hushold-

ningsinntekt med store familier og bor også i

større grad enn andre i de store byene der tilbu-

det av store boliger er mindre. Dette må antas å

være hovedforklaringer på hvorfor flere bor

Ved inngangen til 2016 hadde hver tredje innbyg-

ger i Oslo innvandrerbakgrunn. 23 pst. av alle

med innvandrerbakgrunn i Norge bodde i byen.

I Oslo bor det innvandrere i alle bydelene, men

det er store forskjeller i hvor stor andel de utgjør

av befolkningen. Bydelene med størst andel inn-

vandrere og etterkommere er Stovner, Søndre

Nordstrand og Alna, hvor andelen med innvan-

drerbakgrunn var over 50 pst. Andelen var minst i

Nordstrand, Vestre Aker og Nordre Aker, med

17 pst. hver.

Andelen innvandrere med bak-

grunn fra Asia, Afrika mfl. har særlig økt i Søndre

Nordstrand og Groruddalen.

En studie basert

på et internasjonalt anerkjent mål på bostedsse-

gregering finner imidlertid at segregeringen i

Oslo for personer med bakgrunn fra land i Asia,

Afrika mfl. ikke har økt i løpet av 2000-tallet.

Inn-

vandrere fra enkelte land bor imidlertid mer se-

gregert enn andre, f.eks. personer med srilankisk,

pakistansk og tyrkisk bakgrunn.

Innvandreres tilpasninger på boligmarkedet

henger sammen med hvordan boligmarkedet fak-

tisk fungerer. Mens Norge er et land av boligei-

ere, gir de andre nordiske landene andre ramme-

betingelser. En sammenliknende studie av segre-

gering i fire nordiske hovedsteder viser at jo flere

innvandrere det er i et land, jo sterkere er tenden-

sen til segregering i hovedstedene.

I de nor-

diske hovedstedene var bostedssegregering blant

voksne innvandrere sterkest i Stockholm og la-

Grødem, A. (2011).

Innvandrerbarn og bolig. Hva betyr

boligen og bomiljøet for integrering?

Fafo-rapport 32/2011.

Østby, L. (2016). Innvandrernes demografi. Stadig mest

innvandring fra Polen. Tilgjengelig på http://www.ssb.no/

sosiale-forhold-og-kriminalitet/artikler-og-publikasjoner/

stadig-mest-innvandring-fra-polen.

https://www.ssb.no/befolkning/statistikker/innvbef/aar/

2016-03-03#content.

Blom, S. (2012). Etnisk segregasjon i Oslo over to tiår.

Tids-

skrift for velferdsforskning

15 (4), 275–291.

Segregasjon kan måles gjennom den såkalte dissimilari-

tetsindeksen, eller D-indeksen. Kort fortalt måler D-indek-

sen grad av likhet i fordelingen av to befolkninger over et

antall geografiske områder, f.eks. bydeler eller grunnkret-

ser. En slik indeks vil kunne gi uttrykk for hvor skjevt eller

avvikende en gruppe personer bor i forhold til andre grup-

per. Verdien 0 betyr at de to befolkningsgruppene er helt

likt fordelt, mens 100 betyr at de bor helt atskilt i hver sine

områder. I amerikanske studier blir D-verdier under 30 reg-

net som lave. Verdier mellom 30 og 60 blir regnet som

moderate, mens verdier over 60 blir regnet som høye.

Andre amerikanske studier regner D-verdier over 70 som

høye, dvs. med stor grad av segregerte bomønstre, se bl.a.

Blom, S. (2012). Ibid.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 7

129

vest i Helsingfors. Bosettingsmønstre har imidler-

tid også en sammenheng med tilgang på boliger.

Stockholm og København har store områder med

utleieboliger sammenliknet med Oslo og Helsing-

fors, og særlig er kommunale (ikke-kommersi-

elle) utleieboliger ujevnt fordelt. Innslaget av slike

boliger er lavere i Oslo, og Oslo har en mye høy-

ere andel av befolkningen bosatt i selveier- og an-

delsboliger enn de tre andre byene. Dette gjelder

også innvandrere. Ser man på innvandreres mobi-

litet i de samme byene, finner man at innvandrere

i større grad forblir boende i bydeler med høy an-

del personer med innvandrerbakgrunn i Oslo enn

de gjør i Stockholm og København.

Forskerne

antar dette har sammenheng med at boligtilbudet

i bydelene er mer sammensatt i Oslo enn i de to

andre byene, slik at det i større grad er mulig å

kjøpe seg opp i boligstandard innenfor samme by-

del. Dette kan i så fall være et bedre utgangspunkt

for inkludering, ved at innvandrere som lykkes i

Norge, i den forstand at de blir i stand til å kjøpe

en (bedre) bolig, kan bli boende i samme bydel

som innvandrere som fortsatt strever. Dette kan i

noen grad hindre at etnisk segregering også blir

sosial segregering.

Man kan anta at tendensene til segregering

skjer delvis fordi boliger relativt sett er rimeligere

i noen områder enn i andre, og at mange innvan-

drere har lavere inntekt enn majoriteten.

Inn-

vandrere vil dermed oftere enn andre bo i områ-

der der en større andel av befolkningen enn ellers

har relativt sett dårlige levekår og boforhold, la-

vere utdanning, en mer usikker tilknytning til ar-

beidsliv og boligmarked og i større grad er avhen-

gig av offentlige overføringer til livsoppholdet.

NOU 2011: 14 (Integreringsutvalget) diskuterte

problematikken rundt bosettingsmønster og se-

gregeringstendenser. En hovedproblemstilling for

Integreringsutvalget var om konsentrasjonen av

innvandrere i enkelte boligområder innebærer at

integreringsutfordringer forsterkes. Dokumenta-

sjonen viste da ingen eller usikker mereffekt av

slik konsentrasjon, men det ble påpekt at det kan

være mer utfordrende å drive idrettslag, boretts-

lag etc. i områder med høy andel innvandrere fra

land i Asia, Afrika mfl. Utredningen viser til at det

er andre årsaker enn høy andel beboere med inn-

vandrerbakgrunn som særlig skaper utfordringer,

bl.a. lav sysselsetting og lav inntekt.

En del forskning finner at det er en fordel for

minoritetselever å gå på skole med høy minori-

tetsandel, men at det kan være en ulempe for ma-

joritetselever dersom andelen kommer over 20–

30 pst.

Norske studier som har sett på elevenes

sosioøkonomiske bakgrunn og foreldrenes utdan-

ningsnivå i tillegg til etnisk bakgrunn, finner in-

gen, eller bare svake, sammenhenger mellom mi-

noritetsandel og skoleprestasjoner.

Det er der-

med plausibelt å anta at eventuelle problemer

knyttet til skoleprestasjoner i mindre grad er knyt-

tet til innvandrerbakgrunn som sådan enn til sosi-

oøkonomiske forhold og ressurser i hjemmet.

Generelt er det sammenhenger mellom årsa-

ker til innvandring, ulike innvandrergruppers bo-

settingsmønster, deres levekår og deltakelse i

samfunnslivet. Årsaken til innvandring vil ha be-

tydning for hvor innvandrere bosetter seg, og i

hvilken grad myndighetene kan påvirke bosettin-

gen. For de fleste som kommer til Norge, er det

ingen direkte offentlig styring av bosettingen. Ar-

beidsinnvandrere drar dit de finner en jobb, fami-

lieinnvandrere dit familiemedlemmer bor, og stu-

denter til lærestedet de har fått plass ved. Bare

flyktninger får tildelt en bosettingskommune etter

at de har fått oppholdstillatelse, med medfølgende

rett til introduksjonsprogram (se kap. 4.4.3).

Den styrte bosettingen av flyktninger inne-

bærer at hele landet tas i bruk, og at konsentra-

sjon av innvandrere motvirkes, iallfall de første to

årene etter bosetting (se kap. 3.3.4). Det foregår

Skifter Andersen, H., Andersson, R., Wessel, T., & Vilkama,

K. (2015). The impact of housing policies and housing

markets on ethnic spatial segregation: comparing the capi-

tal cities of four Nordic welfare states.

International Journal

of Housing Policy

16 (1), 1–30.

Wessel, T., Andersson, R., Kauppinen, T. & Skifter Ander-

sen, H. (2013). Spatial integration of immigrants in Nordic

cities: the relevance of spatial assimilation theory in a wel-

fare state context.

Urban Affairs Review

DOI: 10.1177/

1078087416638448.

Se også NOU 2011: 14

Bedre integrering.

Berntsen, K. (2013). Fortsatt store forskjeller i levealder i

Oslo,

Samfunnsspeilet

4/2013, Statistisk sentralbyrå, og

www.ssb.no/kostra.

NOU 2011: 14. Ibid.

Grøgaard, J.B. (2012).

Hva kjennetegner barneskoler som

oppnår høy skår på nasjonale prøver?

Rapport 38/2012

NIFU, Åslund, O., Edin, P.A. & Fredriksson, P. (2011).

Peers, neighborhoods, and immigrant student achieve-

ment: Evidence from a placement policy.

American Econo-

mic Journal: Applied Economics,

3 (2), 67–95.

Se bl.a. Birkelund, G.E., Hermansen, A.S. & Evensen, Ø.

(2010).

Skolesegregering – et problem? Elevsammensetning,

frafall og karakterer i Oslo-skolen.

Tilgjengelig på

https://www.sv.uio.no/iss/forskning/prosjekter/

segregering-i-osloskolen/publikasjoner/

skolesegregering.pdf (De finner dog en negativ effekt av

veldig høy minoritetsandel (40 pst.) i videregående på stu-

diespesialisering.); Hermansen, A.S. & Birkelund, G.E.

(2015). The Impact of Immigrant Classmates on Educatio-

nal Outcomes.

Social Forces,

94 (2), 615–646, og Hardoy, I.

& Schøne, P. (2013). Does the Clustering of Immigrant

Peers Affect the School Performance of Natives?

Journal of

Human Capital

7 (1), 1–25.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

130

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 7

imidlertid betydelig sekundærflytting blant flykt-

ninger, dvs. flytting fra den opprinnelige boset-

tingskommunen. Hovedbildet for Norge er, ifølge

SSBs monitor for sekundærflytting, at flyktninger

flytter fra små, mindre sentrale kommuner til

større, mer sentrale kommuner.

Denne monito-

ren inneholder ikke analyser av forhold mellom

arbeidsmarkedsbetingelser og sekundærflytting,

men annen forskning viser at flyktninger i Norge i

stor grad flytter i samsvar med sysselsettingsut-

viklingen og/eller til regioner der flyktninger alle-

rede utgjør en større andel av sysselsettingen fra

før av.

Forskningen fra Sverige og Danmark av-

dekker mange av de samme mønstrene i sekun-

dærflytting blant flyktninger som først blir bosatt

gjennom et bosettingsprogram.

I Sverige og

Danmark var det lavere sannsynlighet for sekun-

dærflytting når flyktningene ble bosatt i en kom-

mune med større andel av befolkningen fra

samme opprinnelsesland, større befolkning gene-

relt og lav arbeidsledighet. Tilflytting skjedde til

større kommuner, kommuner med større andel

personer med samme landbakgrunn og områder

med lavere ledighet.

Monitoren for sekundærflytting dokumente-

rer en nedgang i sekundærflytting siden 2003, da

monitoren startet. Tidligere flyttet de fleste ett til

to år etter bosetting. I de senere årene flytter flest

fire til fem år etter bosetting. Det vil si at de flytter

i de første årene etter avsluttet introduksjonspro-

gram. Blant deltakerne i introduksjonsprogram

som ble avsluttet i perioden 2007 til 2011, flyttet

19 pst. til en annen kommune innen ett år etter

endt introduksjonsprogram, mens 24 pst. flyttet

innen to år.

7.4

Helse

Helsetilstand påvirker mulighetene for samfunns-

deltakelse. Innvandrere med god helse kan delta

mer aktivt i arbeids- og samfunnsliv for øvrig. Sam-

SSBs monitorer for sekundærflytting:

https://www.ssb.no/befolkning/artikler-og-publikasjoner/

monitor-for-sekundaerflytting--41634.

Stambøl, L. (2016).

Sysselsetting og flytting blant innvandrere

belyst med regional arbeidsmarkedsmobilitet.

Rapporter 06/

2016, Statistisk sentralbyrå.

Åslund, O. (2005). Now and forever? Initial and subsequent

location choices of immigrants.

Regional Science and Urban

Economics,

35 (2), 141–165. Damm, A.P. (2009). Determi-

nants of recent immigrants’ location choices: quasi-experi-

mental evidence.

Journal of Population Economics,

22 (1),

145–174.

Blom, S. & Enes, A. (2015).

Introduksjonsordningen – en

resultatstudie.

Rapporter 36/2015, Statistisk sentralbyrå.

tidig vil aktiv samfunnsdeltakelse kunne bidra til

at innvandrere får bedre helse. Kjønn, alder, biolo-

gisk arv, risikoatferd (røyking, bruk av rusmidler)

og bo- og arbeidsforhold er viktige faktorer som

påvirker helsesituasjonen til den enkelte. Det blir

gjerne antatt at migranter må ha relativt god helse

for å reise til et annet land. Migranter som reiser

frivillig, antas derfor ofte å ha bedre helse enn

gjennomsnittet både i landet de reiser fra, og i lan-

det de kommer til. Tilsvarende seleksjonseffekter

er mindre sannsynlige der migrasjonen er påtvun-

get, som i fluktsituasjoner. Det å flykte kan også

være starten på en migrasjonsprosess som i seg

selv er en betydelig belastning både for fysisk og

psykisk helse. Antakelsen om sunne migranter

må derfor anses å gjelde sterkest for arbeidsinn-

vandrere og sannsynligvis avta med botid i lan-

det.

Studier av innvandrere i Norge bekrefter et

stykke på vei disse hypotesene. En fersk studie av

innvandreres sykehusinnleggelser viser f.eks. at

arbeidsinnvandrere sjeldnere legges inn på syke-

hus enn personer i majoritetsbefolkningen, mens

flyktninger legges inn langt oftere.

Familieinn-

vandrere som gruppe hadde omtrent samme for-

bruk av sykehustjenester som personer i majori-

tetsbefolkningen. Forskjellene mellom gruppene

jevnet seg ut med økende botid – over tid ble altså

innvandrerne mer like majoritetsbefolkningen

med tanke på sykehusinnleggelser. Alle resulta-

tene var standardisert etter alder og kjønn. En stu-

die av dødelighet viste samme tendenser, at inn-

vandrere som gruppe har lavere dødelighet i yn-

gre alder enn majoritetsbefolkningen, men for-

skjellen ble mindre jo lenger innvandrerne hadde

bodd i Norge. Studien finner i liten grad forskjel-

ler mellom arbeidsinnvandrere og personer som

har innvandret av humanitære grunner, og dette

er heller ikke et hovedpoeng i studien.

Det er

uansett verdt å påpeke at innvandrere i Norge

fortsatt i liten grad har nådd den alderen der bru-

ken av sykehustjenester og dødelighet er høyest,

og at mønstrene kan endre seg etter hvert som

innvandrerne blir eldre.

OECD (2015).

Indicators of Immigrant Integration 2015.

Settling In.

Elstad, J.I. (2016). Register study of migrants’ hospitaliza-

tion in Norway: world region origin, reason for migration,

and length of stay.

BMC Health Services Research,

doi:

10.1186/s12913-016-1561-9.

Syse, A., Strand, B.H., Naess, O., Steingrímsdóttir, Ó.A. &

Kumar, B.N. (2016). Differences in all-cause mortality: A

comparison between immigrants and the host population in

Norway 1990–2012.

Demographic Research,

DOI: 10.4054/

DemRes.2016.34.22.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 7

131

En relativt ny rapport fra NOVA gjennomgår

innvandreres bruk av helsetjenester i Norge.

Rapporten viser et sammensatt bilde. Innvandrere

som gruppe har lavere forbruk av spesialisthelse-

tjenester, men noen grupper har høyere forbruk

av helsetjenester for noen typer tilstander. Innvan-

drere fra de nye EU-landene i Sentral- og Øst-Eu-

ropa har et svært lavt forbruk av spesialisthelse-

tjenester, både psykiske og somatiske, mens inn-

vandrere fra andre EU-land etterspør slike tjenes-

ter i omtrent samme omfang som majoritetsbe-

folkningen. Innvandrerkvinner fra land i Asia og

Afrika har vesentlig flere innleggelser på soma-

tiske sykehus enn kvinner i majoritetsbefolknin-

gen, noe som hovedsakelig har sammenheng med

at de gjennomgår flere svangerskap. For øvrig er

forskjellene mellom innvandrergruppene og majo-

ritetsbefolkningen relativt små og usystematiske

og varierer mer med kjønn enn med landbak-

grunn.

Bruk av helsetjenester og dødelighet er for-

hold som registreres, noe som gir god tilgang til

pålitelige data. Dødelighetsmålet er imidlertid på-

virket av alderssammensetningen i befolkningen,

og bruken av helsetjenester indikerer ikke bare

sykelighet, men også hvor tilbøyelig man er til å

oppsøke helsevesenet med ulike plager. Den

svært lave bruken av f.eks. psykisk helsevern i en

del innvandrergrupper, gjenspeiler sannsynligvis

også stigmaet forbundet med å ha psykiske pla-

ger, og kanskje mangel på tillit til at disse tjenes-

tene faktisk kan hjelpe. Innvandrere oppsøker pri-

mærhelsetjenesten, inkludert fastlegen, sjeldnere

enn majoritetsbefolkningen, noe som kan tyde på

«høy terskel», kanskje i samspill med mangel på

forståelse for hvordan tjenestene fungerer.

Fol-

kehelseinstituttet (FHI) rapporterer regelmessig

om helsetilstanden i befolkningen, inkludert inn-

vandreres helse, basert på utvalgsundersøkel-

ser.

FHI understreker likevel i de siste rapporte-

ringene at de foreliggende undersøkelsene er

flere år gamle; den nyeste som ble brukt i 2015,

var levekårsundersøkelsen blant innvandrere

2005/2006. Denne undersøkelsen var da ti år gam-

mel, og omfattet ikke innvandrerne fra EU-land.

Videre er disse undersøkelsene, som andre ut-

valgsundersøkelser, sannsynligvis heftet med se-

lektivt frafall. Med disse forbeholdene viser ut-

valgsundersøkelsene at færre innvandrere enn

personer i den øvrige befolkningen oppfattet sin

egen helse som god eller svært god. 86 pst. i den

øvrige befolkningen sa at de hadde svært god

helse, mot 67 pst. av respondentene med innvan-

drerbakgrunn. Utvalgsundersøkelsene viste også

høyere forekomst av hjerte- og karproblemer

blant innvandrere enn blant norskfødte og høyere

forekomst av muskel- og skjelettplager blant kvin-

ner med innvandrerbakgrunn enn blant norsk-

fødte kvinner. Diabetes er også vesentlig mer ut-

bredt i mange innvandrergrupper enn blant be-

folkningen forøvrig.

Personer med flyktningbakgrunn,

og i noen

grad personer med innvandrerbakgrunn gene-

relt,

har gjennomgående dårligere psykisk helse

enn befolkningen for øvrig. Dette er godt doku-

mentert i internasjonale studier, og det er neppe

grunn til å anta at situasjonen er annerledes i

Norge. I levekårsundersøkelsen blant innvan-

drere 2005–2006 finnes høyest forekomst av psy-

kiske plager blant innvandrere fra Iran, Irak og

Tyrkia, og lavest blant innvandrere fra Sri Lanka

og Somalia.

Flyktninger dominerer blant innvan-

drere fra både Iran, Irak, Sri Lanka og Somalia, så

det er uklart hva som ligger bak de store forskjel-

lene – men i og med at tallene er basert på egen-

rapportering, kan funnene ha sammenheng med

ulik aksept i ulike kulturer for å snakke om psy-

kiske lidelser.

Elstad, J.I., Finnvold, J.E. & Texmon, I. (2015).

Bruk av

sykehus og spesialisthelsetjenester blant innbyggere med norsk

og utenlandsk bakgrunn.

Nova-rapport 10/2015.

Diaz E, Calderón-Larrañaga A, Prado-Torres A, Poblador-

Plou, B. & Gimeno-Feliu L.A. (2015). How do immigrants

use primary health care services? A register-based study in

Norway.

European Journal of Public Health,

25 (1),72–8.

Helsetilstanden i Norge (Folkehelserapporten). Nettpubli-

kasjon, tilgjengelig på https://www.fhi.no/nettpub/hin/.

Informasjonen i resten av dette kapitlet er basert på denne.

Jenum A.K., Diep L.M., Holmboe-Ottesen G., Holme

I.M.K., Kumar B.N. & Birkeland K.I. (2012). Diabetes

susceptibility in ethnic minority groups from Turkey, Viet-

nam, Sri Lanka and Pakistan compared with Norwegians –

the association with adiposity is strongest for ethnic mino-

rity women.

BMC Public Health,

doi: 10.1186/1471-2458-

12-150.

Fazel, M., Wheeler, J. & Danesh, J. (2005). Prevalence of

serious mental disorder in 7000 refugees resettled in wes-

tern countries: a systematic review.

Lancet

365 (9467),

1309–14; Slewa-Younan, S., Uribe Guajardo, M.G., Herise-

anu, A. et al. (2015), A Systematic Review of Post-traumatic

Stress Disorder and Depression Amongst Iraqi Refugees

Located in Western Countries.

Journal of Immigrant and

Minority Health

17: 1231; Jakobsen, M., Meyer DeMott,

M.A., & Heir, T. (2014). Prevalence of psychiatric disorders

among unaccompanied asylumseeking adolescents in Nor-

way.

Clinical Practice and Epidemiology in Mental Health,

10 (1), 53–58.

Noam, G., Oppedal, B., Idsoe, T. & Panjwani, N. (2014).

Mental Health Problems and School Outcomes Among

Immigrant and Non-immigrant Early Adolescents in Nor-

way.

School Mental Health

6: 279–293.

Blom, S. (2008).

Innvandreres helse 2005/2006.

Rapporter

35/2008, Statistisk sentralbyrå.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

132

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 7

Innvandrernes høye forbruk av uførepensjon,

som ble dokumentert i kapittel 6, speiles ikke i

høyere dødelighet (kontrollert for alder) eller

kontakt med helsetjenestene. Innvandrere rappor-

terer imidlertid oftere om dårlig helse enn perso-

ner i majoritetsbefolkningen i spørreundersøkel-

ser. Forskningen som foreligger, kan ikke gi pre-

sise forklaringer på denne overraskende kombina-

sjonen av høyt forbruk av uførepensjon, dårlig

egenrapportert helse, lavt forbruk av tjenester og

lav dødelighet blant innvandrere i Norge.

hvilken grad diskriminering faktisk skjer på sen-

trale arenaer, som arbeidsmarkedet og boligmar-

kedet. I det følgende oppsummeres sentrale felt-

eksperimenter fra Norge.

7.5

Diskriminering og strukturelle

hindre

Diskriminering kan være et strukturelt hinder for

folks levekår, inngang til arbeidslivet og utbytte av

opplæring, og det vil kunne påvirke forholdet mel-

lom ulike befolkningsgrupper. Diskriminering

kan også føre til svekket tilhørighet til fellesskapet

og mindre tillit både til samfunnet og til andre

mennesker. Utsatthet for diskriminering er der-

med en potensielt viktig levekårsdimensjon.

Å kartlegge omfanget av diskriminering er

imidlertid komplisert. Opplevd diskriminering er

subjektivt. Selvrapportert diskriminering – gjerne

innhentet gjennom spørreundersøkelser – må

derfor behandles med varsomhet. Det finnes også

i liten grad sammenliknbare mål for hele befolk-

ningen. Det er dermed vanskelig å vurdere opp-

levd diskriminering på basis av nasjonalitet, etnisi-

tet eller religion opp mot andre potensielle diskri-

mineringsgrunnlag, som kjønn, alder, nedsatt

funksjonsevne og seksuell orientering. Det er

også betydelig usikkerhet knyttet til resultater fra

undersøkelser av selvopplevd diskriminering,

fordi andelen med minoritetsbakgrunn kan være

lav, svarprosenten kan være lav, og spørsmålene

kan være lite presise. Den beste undersøkelsen

som finnes i Norge, er sannsynligvis levekårsun-

dersøkelsen blant innvandrere 2005/2006. Denne

viste at opplevelsen av diskriminering varierte

sterkt både mellom ulike arenaer (arbeidsmarke-

det, boligmarkedet, helsevesenet, uteliv) og etter

landbakgrunn.

Samlet oppga 74 pst. av innvan-

drerne fra Sri Lanka at de ikke hadde opplevd dis-

kriminering på noe område, mens bare 34 pst. av

innvandrerne fra Somalia sa det samme.

Et alternativ til å bruke opplevd diskrimine-

ring som mål er felteksperimenter som ser på i

7.5.1 Diskriminering i arbeidslivet

De siste årene er det gjennomført to felteksperi-

menter i Norge med formål å dokumentere fore-

komsten av diskriminering i arbeidslivet. Begge

undersøkelsene ble gjennomført ved at forskerne

sendte likelydende søknader til ulike utlyste job-

ber i gitte geografiske områder. Den første og

mest omtalte av disse studiene ble gjennomført på

det sentrale Østlandet (Oslo, Drammen, Løren-

skog, Moss).

Søknadene ble fordelt på et bredt

spekter av jobber i offentlig og privat sektor: syke-

pleier og hjelpepleier innen helse- og omsorgssek-

toren, grunnskolelærer og pedagogisk leder i bar-

nehage innen undervisningssektoren, rådgivere

innen offentlig forvaltning, høyere økonomistillin-

ger (som forsikringsrådgiver, regnskapsrådgiver

og revisor) innen forsikring og finans, datain-

geniør og informasjonsmedarbeider innen infor-

masjon/kommunikasjon, og sjåfør og lagermedar-

beider innen lager og transport. Studien opererte

videre med to jobbsøkerpar, et kvinnelig og et

mannlig, der søkerne hadde henholdsvis «norskk-

lingende» og «utenlandskklingende» navn. Alle

søkerne fylte de formelle kvalifikasjonskravene til

stillingen, og alle hadde utdanning fra Norge.

Hovedfunnet i studien var at sannsynligheten

for å bli innkalt til et jobbintervju reduseres i gjen-

nomsnitt med om lag 25 pst. dersom søkeren har

et utenlandskklingende navn sammenliknet med

identisk kvalifiserte søkere med norskklingende

navn. Forskerne presiserer imidlertid at den van-

ligste responsen var likebehandling: enten fikk

begge de to fiktive søkerne avslag, eller så ble

begge innkalt til intervju. Anslaget over omfanget

av diskriminering skapes av at i de tilfellene der

bare én søker ble innkalt, var dette i overveiende

grad søkeren med norskklingende navn. Det var

videre relativt store forskjeller både etter kjønn og

jobbtype. For kvinner reduserte det å ha et uten-

landskklingende navn sannsynligheten for å bli

innkalt til intervju med 16 pst., for menn med

37,4 pst.

Det er likevel uklart om dette skyldes

at kvinner reelt møter mindre diskriminering enn

Tronstad, K.R. (2008). Opplevd diskriminering. I Blom, S.

& Henriksen, K. (red),

Levekår blant innvandrere i Norge

2005/2006.

Rapporter 5/2008, Statistisk sentralbyrå.

Rogstad, J. & Midtbøen, A. (2012).

Diskrimineringens

omfang og årsaker. Etniske minoriteters tilgang til norsk

arbeidsliv,

Rapporter 2012:001, Institutt for samfunnsfors-

kning.

Rogstad, J. & Midtbøen, A. (2012). Ibid. s. 81

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 7

133

menn, eller at de fiktive kvinnelige og mannlige

søkerne søkte på ulike jobber. Siden studien var

opptatt av omfanget av etnisk diskriminering, lot

forskerne kvinnelige søkere søke stereotypiske

kvinnejobber, mens mennene søkte mannsjobber.

Den negative forskjellsbehandlingen av personer

med utenlandskklingende navn var noe større i

Oslo, den var vesentlig større i privat enn i offent-

lig sektor (34 pst. vs. 10 pst) og mindre i stillinger

med klare kvalifikasjonskrav. Alle søkerne fylte de

formelle kvalifikasjonskravene til stillingene de

søkte på, men søkere med utenlandskklingende

navn kom bedre ut i stillinger som stilte formali-

serte krav til utdanning (som sykepleier) enn i

stillinger der kompetansekravene var mer diffuse

(som dataingeniør). Uklare utdanningskrav gir

rom for mer skjønnsutøvelse, som gjerne ikke fal-

ler ut til fordel for dem med innvandrerbakgrunn.

Aller sterkest var diskrimineringstendensene i yr-

ker innen lager og transport. Mens et utenlandsk

navn reduserte sannsynligheten for intervjuinn-

kalling med 7,5 pst. for stillinger i utdanningssek-

toren, ble den redusert med 50 pst. for yrker

innen lager/transport.

I 2011–2013 ble et liknende studiedesign gjen-

nomført i et større geografisk område. I tillegg til

Oslo sendte man fiktive søknader til jobber i

Stavanger, Bergen og Trondheim.

I hvert ekspe-

riment sendte man to jobbsøknader til samme jobb-

utlysning og sjekket respons eller mangel på re-

spons fra arbeidsgiveren. De to søknadene var li-

kelydende bortsett fra at den ene hadde et typisk

muslimsk/pakistansk navn og den andre et typisk

norsk navn. Undersøkelsen ble gjennomført i en

periode med stor etterspørsel etter arbeidskraft,

og et hovedinntrykk var at de fiktive søkerne fikk

en relativt høy grad av respons. Arbeidsgiverne i

Oslo responderte på 51 pst. av søknadene med ty-

pisk norsk navn og 39 pst. av søknadene med ty-

pisk muslimsk/pakistansk navn. I de andre byene

var responsen henholdsvis 49 og 42 pst. Også

denne undersøkelsen viste altså at omfanget av

diskriminering er noe større i Oslo enn andre ste-

der i landet. Inntrykket av diskrimineringsomfang

i ulike jobber og bransjer var likevel noe annerle-

des. Denne studien fant lite diskriminering i yrker

innen media og IKT, økonomi og regnskap og ad-

ministrasjon/forvaltning, og mer i yrker innenfor

transport og lager, utdanningssektoren og helse-

og sosialsektoren. Hovedtendensen i begge disse

feltstudiene er likevel klar, man finner mindre dis-

kriminering i yrker med klare kompetansekrav og

mer i yrker der kompetansekravene er små og

kampen om jobbene stor (transport, lager).

Analyser av registerdata bekrefter langt på vei

funnene fra felteksperimentene. Også registerda-

tastudiene tyder på at det finnes «etniske barrie-

rer» som gjør at overgangen fra utdanning til ar-

beidsliv tar noe lengre tid for etterkommere med

– for eksempel – pakistansk- og indiskfødte for-

eldre enn for unge uten innvandrerbakgrunn,

men omfanget av diskriminering er mindre i job-

ber som krever utdanning.

Dette skal likevel

ikke forstås slik at diskriminering ikke kan finnes

i yrker med krav til høyere utdanning. En studie

tyder på at innvandrere møter karrierebarrierer i

norske utdannings- og forskningsinstitusjoner,

der innvandrere er overrepresentert i midlerti-

dige forskerstillinger og underrepresentert i faste

faglige stillinger.

Denne undersøkelsen omfattet

både personer som selv har innvandret, og etter-

kommere av innvandrere, noe som gir et annet ut-

valg og åpner for at andre mekanismer enn diskri-

minering (som språkproblemer) kan være virk-

somme.

En analyse av lønnsforskjeller mellom innvan-

drere og den øvrige befolkningen har tatt ut-

gangspunkt i en hypotese om at de som har færre

og dårligere alternativer, i mindre grad vil slutte i

jobben når lønningene reduseres. Hvis dette gjel-

der for innvandrere, kan arbeidsgivere tilby dem

lavere lønn uten at de reduserer sitt arbeidstilbud.

Analysene viser at lønnsgapet mellom menn med

og uten innvandrerbakgrunn er betydelig, og at

innvandrere i mindre grad slutter i jobben hvis

lønningene reduseres. Funnene tilsier at arbeids-

givere i Norge har større markedsmakt overfor

innvandrere enn personer fra den øvrige befolk-

ningen, og at de derfor har mulighet til å diskrimi-

nere den første gruppen med hensyn til lønn.

Rogstad, J. & Midtbøen, A. (2012). Ibid. s. 89.

Birkelund, G.E., Rogstad, J., Heggebø, K., Mogstad, T. &

Bjelland, H.F. (2014). Diskriminering i arbeidslivet: resulta-

ter fra randomiserte felteksperiment i Oslo, Stavanger, Ber-

gen og Trondheim.

Sosiologisk Tidsskrift

22 (4), 352–382.

Birkelund, G. (2016). Mindre diskriminering i jobber som

krever høyere utdanning. Kronikk i

Aftenposten

17. mars

2016. Tilgjengelig på http://www.aftenposten.no/viten/

Mindre-diskriminering-i-jobber-som-krever-hoyere-

utdanning-8398829.html.

Birkelund, G.E., Lillehagen, M., Ekre, V.P. & Ugreninov, E.

(2014). Fra utdanning til sysselsetting – En forløpsanalyse

av indiske og pakistanske etterkommere i Norge.

Tidsskrift

for samfunnsforskning,

55(4), 385–414.

Maximova-Mentzoni, T., Egeland, C., Askvik, T., Drange, I.,

Støren, L.A., Røsdal, T. & Vabø, A. (2016).

«Å være utlen-

ding er ingen fordel». Karriereløp og barrierer for innvan-

drere i norsk akademia.

Arbeidsforskningsinstituttet, Rap-

port 2016:03.

Dale-Olsen, H., Røed, M. & Schøne, P. (2014). Makt til å

diskriminere?

Søkelys på arbeidslivet

4, 311–328.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

134

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 7

7.5.2 Diskriminering på boligmarkedet

Relativt mange innvandrere opplever at de har

blitt diskriminert på boligmarkedet. I IMDis inte-

greringsbarometer 2013/2014 var dette den tredje

hyppigste arenaen der respondentene oppga dis-

kriminering, etter arbeidsplassen og i jobb-

søking.

Også i levekårsundersøkelsen blant inn-

vandrere 2005/2006 var opplevelsene av diskrimi-

nering på boligmarkedet betydelig. De høyeste

andelene som sier at dette har skjedd, kom fra

Somalia og Irak.

At somaliere er særlig utsatte

for diskriminering på boligmarkedet, er relativt

godt dokumentert også i nyere studier.

Et felteksperiment der forskerne sendte likely-

dende søknader på ledige leieboliger i Norge, ser

ut til å bekrefte inntrykket av at det foregår en

viss negativ forskjellsbehandling av boligsøkere

med innvandrerbakgrunn.

Forskerne kombi-

nerte navn (utenlandskklingende eller norskklin-

gende), kjønn og sosial status (økonom eller bu-

tikkmedarbeider), slik at de til sammen hadde

åtte fiktive søkere. Av de fiktive søkerne fikk

Hanne, økonom, positivt svar fra 69 pst. av boligei-

erne. Fatima, økonom, fikk tilbud fra 57 pst.

Hanne og Fatima som butikkmedarbeidere fikk

positivt svar fra hhv. 63 og 48 pst. Aller dårligst ut

kom Mohammed, butikkmedarbeider, som fikk

positivt svar fra 44 pst. av boligeierne. Som øko-

nom fikk Mohammed svar fra 49 pst. Håvard fikk

positivt svar fra 56 og 61 pst. som hhv. butikkmed-

arbeider og økonom. Det å være mann, ha lav so-

sial status og et utenlandskklingende navn gir

hver for seg ulemper på boligmarkedet, ifølge

denne studien, og kombinasjonen gir tredobbel

negativ effekt. Sjansen for å få positivt svar redu-

seres med 7 prosentenheter hvis søkeren er

mann, 7 prosentenheter hvis han/hun er butikk-

medarbeider (sammenliknet med økonom) og 13

prosentenheter hvis søkeren har et arabiskklin-

gende navn. Dette tyder på at innvandrerbak-

grunn er en faktor som slår sterkt ut på det norske

leiemarkedet.

7.6

Deltakelse i politikk og

sivilsamfunn

Frivillighet er en viktig del av norske lokalsam-

funn. Sammen med skole og arbeidsplasser er fri-

villige aktiviteter de viktigste møteplassene i lokal-

samfunn over hele landet. Folks hverdagsliv og

deltakelse i ulike formelle og uformelle nettverk

kartlegges i liten grad og er vanskelig å måle. Det

er vanskelig å gi et entydig svar på hvilken effekt

uformell og formell deltakelse har. Men delta-

kelse i samfunnslivet gir bl.a. tilgang til nettverk

og kan være en viktig arena for språklæring.

Videre er sosiale nettverk viktig for å komme

inn på arbeidsmarkedet. I en rapport fra NIBR

konkluderes det med at nettverk har stor betyd-

ning, og at innvandrere med norske venner har

mye større sjanse for å være i jobb.

Forskerne

bak rapporten argumenterer for at sosial kontakt

på ulike uformelle arenaer bidrar til tillit og kan

senke tersklene inn i arbeidsmarkedet fordi inn-

vandreren får tilgang til lokale, uformelle referan-

ser. Med utgangspunkt i europeiske data har sosi-

ologen Ruud Koopmans argumentert for at sosio-

kulturelle faktorer – språkkunnskaper, sosiale re-

lasjoner til personer uten innvandrerbakgrunn, og

holdninger til kjønnslikestilling – forklarer det

meste av variasjonen i yrkesdeltakelse mellom

ulike grupper.

Det er ikke nødvendigvis slik at

yrkesdeltakelse skaper sosial og kulturell integre-

ring, men årsakspilen ser også ut til å gå motsatt

vei, der sosial og kulturell integrering skaper yr-

kesdeltakelse.

IMDi (2015).

Integreringsbarometeret 2013/2014. Innvand-

ring og integrering – holdninger og erfaringer blant personer

med innvandrerbakgrunn.

Oslo: Integrerings- og mang-

foldsdirektoratet.

Tronstad, K.R. (2008). Opplevd diskriminering. I Blom, S.

& Henriksen, K. (red.),

Levekår blant innvandrere i Norge

2005/2006.

Rapporter 5/2008, Statistisk sentralbyrå.

Søholt, S. & Astrup, K. (2009).

Etniske minoriteter og for-

skjellsbehandling i leiemarkedet.

Norsk institutt for by- og

regionforskning, rapport 2009:2, Open Societies Founda-

tion (2013),

Somalis in Oslo.

Andersson, L., Jakobsson, N. & Kotsadam, A. (2012). A

field experiment of discrimination in the Norwegian hou-

sing market: gender, class, and ethnicity.

Land Economics,

88(2), 233–240.

Frivillighet og organiserte fritids-

aktiviteter

Innvandrere er dårligere representert enn den øv-

rige befolkningen i tradisjonelle frivillige organisa-

sjoner. Blant innvandrerne deltar menn mer enn

kvinner, og deltakelsen er høyere blant dem med

lang botid, dem som er i jobb, og dem som snak-

ker godt norsk.

Innvandrere og deres etterkom-

mere er også klart mindre aktive i norske poli-

7.6.1

Søholt, S., Tronstad, K. & Vestby, G. (2015).

Sysselsetting av

innvandrere – regionale muligheter og barrièrer for inklude-

ring,

NIBR-rapport 2015:20.

Koopmans, R. (2016). Does assimilation work? Sociocultu-

ral determinants of labour market participation of Euro-

pean Muslims.

Journal of Ethnic and Migration Studies,

42(2), 197–216.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 7

135

tiske partier, men her er andelen som deltar ak-

tivt, lav også for personer uten innvandrerbak-

grunn. Økonomiske og språklige barrierer fram-

heves ofte som forklaringer på den lave

deltakelsen, i tillegg til kulturelle og organisato-

riske barrierer. I en studie fra Veitvet, som er en

av Oslos mest sammensatte drabantbyer, diskute-

res slike barrierer eksplisitt.

En barriere, som

ofte påpekes av representanter for majoriteten, er

at innvandrere ikke skjønner hvordan norske or-

ganisasjoner fungerer. De forstår ikke prinsippet

med dugnad, de vet ikke at det er forventet at de

skal møte opp og se barnas fotballkamper, etc. Ge-

nerelt mente mange på Veitvet i denne studien at

bomiljøet deres hadde endret seg radikalt i løpet

av 20 år, men det lokale foreningslivet hadde i li-

ten grad endret seg for å imøtekomme denne nye

situasjonen.

Til tross for lavere deltakelse i tradisjonelle or-

ganisasjoner utfører innvandrere nesten like mye

frivillig arbeid som den øvrige befolkningen, men

gjennom andre arenaer, som f.eks. etniske og reli-

giøse foreninger og innvandrer- og flyktningfore-

ninger.

Innvandrerorganisasjonene er ofte ba-

sert på felles landbakgrunn eller felles religion, og

det er omstridt hvilken rolle de kan ha i å fremme

integrering. Slike organisasjoner med utspring i

opprinnelsesland kan fylle ulike behov i den for-

stand at de er sosiale arenaer, arenaer for tokultu-

ralitet, arenaer for kulturell læring og politiske

arenaer.

Gjennomgående mener informantene i

undersøkelsen på Veitvet, som framstår som godt

integrerte, at det ikke er noen motsetning mellom

det å engasjere seg i egne organisasjoner og det å

delta i det norske samfunnet. Organisasjonene

med utspring i opprinnelseslandet bidrar med noe

i tillegg – kulturell trygghet, kontakt med hjem-

landet – men er ikke konkurrerende, etter deres

syn.

To ulike undersøkelser, en fra Fafo og en fra

NOVA, har vist at barn og ungdom med innvan-

drerbakgrunn deltar mindre i organiserte fritids-

aktiviteter enn barn og unge i den øvrige befolk-

ningen.

Særlig deltar jentene med innvandrer-

bakgrunn lite. 76 pst. av jentene med bakgrunn

fra Pakistan og 45 pst. av guttene med samme

bakgrunn deltok sjelden eller aldri i organiserte

fritidsaktiviteter. Et tilsvarende mønster, men med

mindre markerte kjønnsforskjeller, ble funnet for

barn med bakgrunn fra Somalia. Blant barn uten

innvandrerbakgrunn var det om lag 20 pst., både

blant gutter og jenter, som sjelden eller aldri del-

tok. NOVA-undersøkelsen sammenliknet barn og

unge i et utvalg familier med lave inntekter, og

fant at også innenfor dette lavinntektsutvalget var

det betydelige forskjeller etter kjønn og innvan-

drerbakgrunn. Forskjellene var mest slående for

trening i klubb eller forening (fotball, ridning eller

liknende): 66 pst. av jentene med innvandrerbak-

grunn i lavinntektsfamilier deltok aldri i slike akti-

viteter, sammenliknet med 40 pst. av jentene i lav-

inntektsfamilier uten innvandrerbakgrunn. Blant

guttene i lavinntektsfamilier var derimot de med

innvandrerbakgrunn mer aktive enn guttene uten

innvandrerbakgrunn – andelene som aldri deltok

var hhv. 30 og 38 pst.

En nyere undersøkelse fra NOVA bekrefter

langt på vei disse funnene.

Studien ser særlig på

deltakelse i idrett og finner at 80 pst. av jenter

med innvandrerforeldre sjelden eller aldri trener i

et idrettslag. Tilsvarende tall for gutter med inn-

vandrerforeldre er 54 pst., mot 60 og 48 pst. blant

hhv. jenter og gutter i den øvrige befolkningen.

Jenter med innvandrerforeldre deltar mye i fritids-

klubber og religiøse foreninger, men dette forkla-

rer ikke den manglende idrettsdeltakelsen, fordi

de jentene som er aktive på disse arenaene, også

deltar mer i idrett. Familiens sosioøkonomiske

status forklarer mye av forskjellene i idrettsdelta-

kelse mellom majoritet og minoritet, men for jen-

tene er ikke dette hele forklaringen. Jentene med

minoritetsforeldre bruker mye tid på skolearbeid,

men det er bare svake sammenhenger mellom det

å bruke mye tid på lekser og det å ikke være aktiv

i idrett.

De sammenhengene som finnes, hand-

ler i stor grad om at de som bruker lite tid på lek-

ser, også deltar lite i idrett. Alt i alt greier ikke for-

skerne å forklare den lavere deltakelsen i organi-

sert idrett blant jentene med innvandrerforeldre,

men antyder at disse jentene generelt er mindre

Enjolras, B. & Wollebæk, D. (2010).

Frivillige organisasjo-

ner, sosial utjevning og inkludering.

Rapport 2010:2, Senter

for forsking på sivilsamfunn og frivillig sektor.

Ødegård, G. (2010).

Foreningsliv i et flerkulturelt lokalsam-

funn. En studie om integrasjon og sosial kapital.

Rapport 6/

2010, Institutt for samfunnsforskning.

Eimhjellen, I. & Bock Seegaard, S. (2010).

Etniske minorite-

ter og frivillige organisasjoner.

Rapport 2010:8 Senter for for-

sking på sivilsamfunn og frivillig sektor.

Ødegård, G. (2010). Ibid.

Kavli, H. (2007).

En felles fritid? Livet etter skoletid blant

barn og unge i Oslo.

Fafo-rapport 2007:22; Kristofersen, L.

(2010). Fritid og sosial deltakelse. I Sandbæk, M. & Peder-

sen, A.W. (red.),

Barn og unges levekår i lavinntektsfamilier.

En panelstudie 2000–2009.

NOVA-rapport 2010:10.

Ødegård, G., Bakken, A. & Strandbu, Å. (2016).

Idrettsdel-

takelse og trening blant ungdom i Oslo. Barrierer, frafall og

endringer over tid.

Rapport 2016:7, Senter for forskning på

sivilsamfunn og frivillig sektor.

Ødegård, G., Bakken, A. & Strandbu, Å. (2016). Ibid. s. 98.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

136

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 7

opptatt av den organiserte idretten, og at det kan

være noe ved idrettslag som treningsarena som

ikke tiltrekker jenter med innvandrerforeldre.

Disse undersøkelsene minner om at i et sam-

funn der innvandrerfamilier er sterkt overrepre-

senterte blant lavinntektsfamilier (se kap. 7.2.1),

kan det være vanskelig å skille effekten av land-

bakgrunn fra effekten av lavinntekt når man ser

på deltakelse i aktiviteter som koster penger. De

til dels store kjønnsforskjellene mellom barn med

innvandrerbakgrunn i lavinntektsfamilier kan

imidlertid tyde på at kulturelle føringer og priori-

teringer har en selvstendig betydning.

Valgdeltakelsen er generelt høyere ved stor-

tingsvalg enn ved lokalvalg. I 2013 var valgdelta-

kelsen for den stemmeberettigede befolkningen

på om lag 78 pst. Blant norske statsborgere med

innvandrerbakgrunn var valgdeltakelsen på

53 pst.

Ved valget i 2013 gjorde forskere et eksperi-

ment der grupper av velgere fikk brev eller SMS

knyttet til valget.

Brev ble bare sendt til velgere

med innvandrerbakgrunn i et utvalg kommuner

og inneholdt blant annet praktisk informasjon om

valget. SMS ble sendt til et utvalg velgere, både

med og uten innvandrerbakgrunn. Eksperimentet

viste at velgerne som mottok brev eller SMS, of-

1987 1991 1995 1999 2003 2007 2011 2015

Alle stemmeberettigede

Norske borgere med bakgrunn fra

Afrika, Asia mfl.

Utenlandske borgere med bakgrunn

fra Afrika, Asia mfl.

Utenlandske borgere med bakgrunn

fra EU, USA mfl.

Norske borgere med bakgrunn fra

EU, USA mfl.

7.6.2 Politisk deltakelse

Ved lokalvalg har utenlandske statsborgere som

har vært registrert i folkeregisteret som bosatt i

Norge i tre år, stemmerett og er valgbare, mens

det ved stortingsvalg bare gjelder norske statsbor-

gere. I takt med økende innvandring har tallet på

stemmeberettigede med innvandrerbakgrunn

økt. Ved lokalvalget i 2015 hadde 14 pst. av alle

velgerne innvandrerbakgrunn: 8 pst. var utenland-

ske statsborgere og 6 pst. var norske statsbor-

gere. Til sammenlikning var det ved lokalvalget i

2003 bare 6 pst. med innvandrerbakgrunn, fordelt

på 3 pst. utenlandske statsborgere og 3 pst. nor-

ske statsborgere.

Blant innvandrere som er norske statsborgere,

var det om lag 40 pst. som benyttet stemmeretten

ved lokalvalget i 2015.

Til sammenlikning var

valgdeltakelsen blant alle stemmeberettigede

62 pst. (se figur 7.7). Valgdeltakelsen i 2015 blant

innvandrere med pakistansk bakgrunn, den stør-

ste gruppen av innvandrere med norsk statsbor-

gerskap, var 52 pst. Valgdeltakelsen blant

uten-

landske statsborgere

var på 29 pst., et tall som har

vært stabilt over tid. En stor andel av utenlandske

statsborgere med stemmerett er arbeidsinnvan-

drere fra Polen, og blant disse stemte kun 7 pst.

Valgdeltakelsen blant svenske statsborgere var

38 pst. For somaliere, som også er en stor gruppe

blant utenlandske statsborgere, var valgdeltakel-

sen 48 pst. Blant norske statsborgere som er

etter-

kommere

av innvandrere, var valgdeltakelsen om

lag 40 pst.

Figur 7.7 Valgdeltakelse ved lokalvalg. Alle stem-

meberettigede og stemmeberettigede med ulik

innvandrerbakgrunn. 1987–2015. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Kleven, Ø. (2015).

Valgdeltakelse blant personer med inn-

vandrerbakgrunn.

Rapporter 2015/33, Statistisk sentral-

byrå.

Statistisk sentralbyrå (2016). Kommunestyre- og fylkes-

tingsvalget, 2015. Tilgjengelig på https://www.ssb.no/

valg/statistikker/kommvalg/hvert-4-aar-detaljerte/

2015-12-07.

Bergh, J., Christensen, D.A. & Matland, R.E. (2016).

Get-

ting Out the Vote. Experiments in voter mobilization among

immigrants and natives in Norway.

Rapport 2016:12, Insti-

tutt for samfunnsforskning. Eksperimentet inkluderte vari-

asjon i ordlyden i brevene til innvandrervelgerne, men

utslagene av dette var små. Forskerne konkluderer derfor

med at det var mottak av brev i seg selv, sammen med den

praktiske informasjonen, som ga utslag.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 7

137

tere stemte enn velgere som ikke hadde fått noen

av delene, og at effekten var særlig stor for nye

velgere med innvandrerbakgrunn. SMS gjorde

også stort utslag for unge velgere i den øvrige be-

folkningen.

Innvandrere som gruppe har ikke bare lavere

valgdeltakelse enn den øvrige befolkningen, de er

også dårlig representert i kommunestyrene lan-

det over.

Ved lokalvalget høsten 2015 ble det inn-

valgt 320 personer med innvandrerbakgrunn i

kommunestyrene. Dette utgjorde 3 pst. av alle re-

presentantene, mens innvandrere som nevnt ut-

gjorde 14 pst. av de stemmeberettigede. Andelen

med innvandrerbakgrunn er størst i kommuner

med stor andel innvandrere, som Drammen, Lø-

renskog og Oslo, mens 250 kommunestyrer er

helt uten innvalgte representanter med innvan-

drerbakgrunn.

Deltakelse i demokratiske prosesser kan bidra

til tillit, samhold og oppslutning om de demokra-

tiske prinsippene. Lav valgdeltakelse kan tolkes

som lavt engasjement og svak tilknytning. En ana-

lyse fra 2012 viser at innvandrere som har mer na-

bokontakt, sterke sosiale relasjoner og sosial del-

takelse for øvrig, i større grad også benytter stem-

meretten sin i Norge.

Videre har det en viss be-

tydning om de opplever tilhørighet og at de regner

med å bli boende i Norge. Organisasjonsdelta-

kelse kan også ha betydning, men deltakelse i inn-

vandrer- og religiøse organisasjoner slår ikke posi-

tivt ut på valgdeltakelsen.

vene gjelder personer mellom 18 og 67 år (se boks

4.3).

Norsk statsborgerskap gir adgang til en rekke

goder i det norske samfunnet. For det første har

man en ubetinget rett til arbeid og opphold, og

dermed også en sikker rett til retur om man har

bodd utenlands en periode. Statsborgere får rett

til norsk pass, som sikrer at de kan få norske

myndigheters beskyttelse i utlandet. Videre er

det, som nevnt ovenfor, bare norske statsborgere

som har stemmerett og er valgbare ved stortings-

valg. Dessuten er noen offentlige stillinger og

verv innenfor blant annet retts-, politi- og fengsels-

vesenet og utenrikstjenesten forbeholdt norske

statsborgere. Samtidig innebærer norsk statsbor-

gerskap også visse plikter, som å avtjene verne-

plikt i Norge.

Blant innvandrere i Norge er det flest med

bakgrunn fra land i Asia, Afrika mfl. som bytter til

norsk statsborgerskap. Arbeidsinnvandrerne som

har kommet til Norge etter EU-utvidelsene i 2004

og 2007, bytter i langt mindre grad statsborger-

skap, sammenliknet med flyktninger. Per 1. januar

2016 hadde 31 pst. av alle innvandrere i Norge

norsk statsborgerskap, 55 pst. blant dem med bo-

tid på sju år eller mer.

I 2015 var det i alt 12 400

personer som fikk norsk statsborgerskap. Av dem

som ble innvilget norsk statsborgerskap i 2015,

var det flest fra Eritrea, Afghanistan og Irak.

7.6.3 Statsborgerskap

Utlendinger som har hatt lovlig opphold i Norge i

sju år eller mer, og som fortsatt fyller kravene til

permanent oppholdstillatelse, kan få innvilget

norsk statsborgerskap. For å bli norsk statsborger

kan man i utgangspunktet ikke være straffedømt

eller under etterforskning, og man må som hoved-

regel være løst fra sitt opprinnelige statsborger-

skap. Etter endring i statsborgerloven er det fra 1.

januar 2017 også krav om dokumenterte muntlige

norskkunnskaper og en bestått prøve i samfunns-

kunnskap for å få innvilget statsborgerskap. Prø-

ven i samfunnskunnskap må bestås på norsk. Kra-

7.6.4 Innvandreres følelse av tilhørighet

Det å skifte statsborgerskap kan tolkes som ut-

trykk for en sterk opplevelse av tilhørighet til

Norge. Et «mykere» mål på tilhørighet er hva inn-

vandrere og deres etterkommere selv sier i me-

ningsmålinger, og kvalitative studier av identitets-

dannelse i ulike sosiale situasjoner. Det finnes en

omfattende forskningslitteratur om identitetsdan-

nelse, både kvalitativ og kvantitativ, ofte med vekt

på ungdom og unge voksne. Det er ikke mulig å

gå inn i hele denne litteraturen her, men to norske

holdningsundersøkelser kan gi et hovedbilde av i

hvilken grad innvandrere og unge med innvan-

drerbakgrunn opplever samhørighet med Norge.

Bjørklund T. & J. Bergh (2013).

Minoritetsbefolkningens

møte med det politiske Norge. Partivalg, valgdeltakelse,

representasjon.

Oslo: Cappelen Damm Akademisk.

https://www.ssb.no/valg/statistikker/kommvalgform/

hvert-4-aar-representanter/2016-01.

Tronstad, K. & Rogstad, J. (2012).

Stemmer de? Politisk del-

takelse blant innvandrere og norskfødte med innvandrerfor-

eldre.

Rapport 2012:26, Fafo.

Det er utredet om det skal bli mulig å frata statsborgerska-

pet for personer involvert i terror mv. NOU 2015: 4

Tap av

norsk statsborgerskap.

Pettersen, S.V. (2016). Fallende andel tar norsk statsbor-

gerskap. Tilgjengelig på http://www.ssb.no/befolkning/

artikler-og-publikasjoner/fallende-andel-tar-norsk-

statsborgerskap.

Statistisk sentralbyrå (2016). Overgang til norsk statsbor-

gerskap, 2015. Tilgjengelig på https://www.ssb.no/

befolkning/statistikker/statsborger/aar/2016-05-11.

https://www.ssb.no/befolkning/statistikker/statsborger

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

138

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 7

Levekårsundersøkelsen blant innvandrere

2005/2006 ba respondentene markere på en skala

fra 1 til 7 hvor sterk samhørighet de følte med

Norge, der 1 betydde «ingen samhørighet» og 7

betydde «stor samhørighet».

Gjennomsnittet for

alle som svarte, var 5,0. Den laveste andelen ble

funnet blant innvandrere fra Tyrkia og Irak

(begge 4,3), den høyeste blant innvandrere fra Vi-

etnam (5,9). Denne studien tyder dermed på at

det er flere som føler samhørighet med Norge enn

som ikke gjør det i alle grupper, selv om det kan

være uklart hva som ligger i å «føle samhørighet»

med et land.

En annen studie rettet seg mot ungdom i vide-

regående skole i Oslo og Akershus.

Ungdom-

mene fikk to spørsmål: «Ser du på deg selv som

norsk?» og «Tror du andre ser på deg som

norsk?». Svaralternativene var 0 («ikke i det hele

tatt»), 1 («delvis/litt») og 2 («helt»). Undersøkel-

sen viste, ikke overraskende, at det var betydelige

forskjeller mellom unge som selv hadde innvan-

dret, og unge som var født i Norge, på spørsmålet

om de opplevde seg som norske. Etterkommere

av innvandrere følte seg i langt større grad som

norske enn de unge innvandrerne. For eksempel

var gjennomsnittlig skår på dette spørsmålet 0,9

for unge innvandrere fra Midtøsten og Vest-Asia,

og 1,2 for etterkommere med foreldre fra samme

region. For unge med bakgrunn fra Afrika var til-

svarende tall 0,65 og 1,2. Blant unge fra Vest-Eu-

ropa/Amerika/Oseania var det flere som trodde

at andre så på dem som norske, enn som så på seg

selv som norske, mens det var motsatt for unge

fra Asia og Afrika.

Begge studiene, og en omfattende internasjo-

nal forskningslitteratur, tyder på at identitetsdan-

nelse og det å føle tilhørighet til en nasjonalstat, er

komplekse fenomener. Mange med innvandrer-

bakgrunn omfavner en identitet som norsk, men

få griper denne fullt ut, og mange opplever at de-

res identitet som norske utfordres av at andre

ikke ser på dem på denne måten.

7.7

Ekteskapsmønstre

Familieinnvandring – familieetablering og familie-

gjenforening – utgjør en betydelig del av innvand-

ringen til Norge (se kap. 3.4). Arbeidsinnvandrere

og flyktninger vil ofte ønske å hente familien etter

at de har innvandret, og i tillegg er det ikke uvan-

lig at personer i majoritetsbefolkningen finner en

ektefelle som har statsborgerskap i et annet land.

I diskusjonen om integrering er likevel atferden til

etterkommere særlig interessant. I hvilken grad

finner de ektefelle med en annen landbakgrunn

enn deres egen, og i hvilken grad henter de ekte-

felle fra foreldrenes hjemland?

SSB publiserer årlig tall for familieinnvandring

og ekteskapsmønstre. Den siste tilgjengelige rap-

porten er fra 2016 og omhandler perioden 1990–

2015.

Rapporten viser, for det første, at andelen

som gifter seg i ung alder, synker blant etterkom-

mere. I 2000 var 39 pst. av 21–23-åringer med for-

eldre fra Tyrkia gift, det samme var 25 pst. av et-

terkommere i samme aldersgruppe med foreldre

fra Pakistan. 15 år senere hadde disse andelene

falt til hhv. 13 og 7 pst. Dette er en klar nedgang,

selv om andelen fortsatt er høyere enn blant 21–

23-åringer i den øvrige befolkningen (3 pst).

Etterkommere er en relativt ung gruppe, og

antallet som har nådd en slik alder at de tenker på

ekteskap, er ennå ganske lavt. De tre største grup-

pene er etterkommere med foreldre fra Pakistan,

Vietnam og Tyrkia.

I 2008 var det 3 151 etter-

kommere over 18 år med pakistanske foreldre i

Norge, av disse inngikk 1 280 ekteskap i perioden

2008–2013. 4 pst. av mennene og 3 pst. av kvin-

nene giftet seg med en person fra majoritetsbe-

folkningen. 45 pst. av mennene og 48 pst. av kvin-

nene giftet seg med en person med samme land-

bakgrunn bosatt i Norge, og i tillegg kom hhv. 24

og 26 pst. som giftet seg med en ektefelle som

ikke var registrert bosatt i Norge. Dette ble antatt

å i stor grad være personer med pakistansk land-

bakgrunn, men ikke nødvendigvis bosatt i Pakis-

tan. Tallene for etterkommere med tyrkiske for-

eldre var i samme størrelsesorden: 5 pst. av men-

nene og 2 pst. av kvinnene giftet seg med en per-

son uten innvandrerbakgrunn, hhv. 39 og 35 pst.

giftet seg med en norskbosatt person med bak-

grunn fra Tyrkia, 21 og 29 pst. med en ektefelle

som ikke var bosatt i Norge. Etterkommere med

vietnamesisk bakgrunn hadde et litt annerledes

ekteskapsmønster: 17 pst. av mennene og 29 pst.

av kvinnene giftet seg med en ektefelle uten inn-

vandrerbakgrunn, 71 og 52 pst. med en med

samme landbakgrunn. Blant disse var det svært

Blom, S. (2008). Bånd til opprinnelseslandet. I Blom, S. og

Henriksen, K. (red.),

Levekår blant innvandrere i Norge

2005/2006.

Rapporter 5/2008, Statistisk sentralbyrå.

Friberg, J. H. (2016).

Assimilering på norsk? Sosial mobilitet

og kulturell tilpasning blant ungdom i det flerkulturelle Oslo

og Akershus.

Fafo-rapport 2016:43.

Dzamarija, M. & Sandnes, T. (2016).

Familieinnvandring og

ekteskapsmønster 1990–2015.

Rapporter 39/2016, Statistisk

sentralbyrå.

Opplysningene er hentet fra Sandnes, T. og Østby, L.

(2015).

Familieinnvandring og ekteskapsmønster 1990–

2013.

Rapporter 23/2015, Statistisk sentralbyrå, tabell 3.1.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 7

139

lave andeler som hadde ektefelle som ikke var bo-

satt i Norge, eller der registeropplysninger man-

glet om ektefellen, noe som kan forklare den

svært høye andelen som er registrert gift med en

norskbosatt person med samme landbakgrunn.

I rapporten fra 2016

understrekes det at an-

tallet familieetableringer til norskfødte med to pa-

kistansfødte eller tyrkiskfødte foreldre har falt, til

tross for at antallet unge voksne med denne bak-

grunnen har økt betydelig. Familieetableringer

som andel av antall ugifte 18–23-åringer med pa-

kistansk bakgrunn falt fra drøyt 6 pst. i 1998 til

nær 0 i 2015. Et enda større fall, fra over 12 pst. til

under 1 pst., kunne observeres for norskfødte

med tyrkisk bakgrunn i samme alder. Dette kan

delvis forklares med at det blir flere med liknende

bakgrunn å velge blant i Norge, slik at norskfødte

med pakistansk eller tyrkisk bakgrunn i større

grad finner hverandre. I tillegg er det som nevnt

langt færre enn tidligere som gifter seg før fylte

23.

I den grad giftemål ut av egen nasjonale

gruppe kan forstås som en indikasjon på integre-

ring, er det grunn til bekymring for innvandrere

fra Pakistan og Tyrkia, og – i mindre grad – for

innvandrere fra Vietnam. Imidlertid kan det opp-

fattes som positivt at færre gifter seg når de er

svært unge, iallfall hvis man antar at graden av

selvbestemmelse øker med alder. En av få studier

som er gjort av graden av selvbestemmelse ved

valg av ektefelle i Norge, viser at unge innvan-

drere fra Pakistan opplever høy grad av foreldrein-

volvering. Norskfødte med pakistanskfødte for-

eldre opplever også dette i større grad enn unge

med foreldre fra andre land, men likevel langt

mindre enn pakistanskfødte innvandrere.

7.8

Kriminalitet

Debatten om innvandring og kriminalitet blusser

opp i offentligheten med ujevne mellomrom. Det å

bli utsatt for kriminalitet truer den enkeltes trygg-

hetsfølelse, eiendom, personlige integritet og, i de

verste tilfellene, liv og helse. Muligheten for at

Norge «importerer kriminalitet» gjennom inn-

vandring, vekker sterk bekymring. Det later også

til å være i ferd med å feste seg en forestilling i

mange miljøer om at innvandrere er sterkt overre-

presentert i en del typer kriminalitet, og da særlig

voldtekt og annen seksuelt krenkende atferd.

Forestillingen om innvandreres overrepresen-

tasjon i kriminalitetsbildet i Norge har en viss

støtte i forskningen, som dette kapitlet vil vise.

Forskerne på feltet er likevel opptatt av å presi-

sere at forskningen bare belyser en del av det to-

tale bildet. På samme måte som for helse (se kap.

7.4) finnes det administrative registre, men hva

som registreres her, vil være et resultat av flere

faktorer. Registrene vil vise faktisk kriminalitet –

som er det man ønsker å måle – men hva som blir

registrert, påvirkes også av tilbøyelighet til å an-

melde, oppklaringsprosent for ulike kriminalitets-

former mv. Forskningen legger som regel krimi-

nalstatistikken til grunn, og denne er basert på

rapporteringer fra politi og domstolsadministra-

sjon. I denne statistikken inngår siktede, straffede

og fengslede personer. Kriminalstatistikken kan

koples til andre registre, slik at det er mulig å

gjøre analyser etter innvandrerbakgrunn. En usik-

kerhetsfaktor, også i kriminalstatistikken, er imid-

lertid at det ofte ikke skilles mellom utenlandske

statsborgere som er i Norge for å begå kriminalitet

(f.eks. omreisende vinningskriminelle, narkotika-

kurerer), og utenlandske personer som begår kri-

minalitet mens de er i landet av legitime grunner

(f.eks. asylsøkere, arbeidsinnvandrere).

En studie av siktede, straffede og fengslede i

1998 viste at det dette året var 25 gjerningsperso-

ner per 1 000 innbyggere blant innvandrere og et-

terkommere, mot 16,3 per 1 000 i befolkningen for

øvrig.

En analyse fra 2006 ser på fødselskohor-

ten 1977 og andelene der som ble siktet én eller

flere ganger for forbrytelser eller forseelser mens

de var i alderen 15–24 år. 30 pst. av «ikke-vestlige»

innvandrere ble siktet minst én gang i perioden,

mot 21 pst. av personer uten innvandrerbak-

grunn.

Det var også noen flere flergangslovbry-

tere blant innvandrerne. Forskjellen mellom grup-

pene reduseres imidlertid betydelig ved kontroll

for bosted og sosiale kjennetegn, og forfatteren

argumenterer for at de sosiale kjennetegnene be-

tyr mer enn innvandrerbakgrunn.

En rapport fra SSB ser på personer som er sik-

tet for forbrytelser begått i perioden 2001–2004.

Andelen som hadde blitt siktet for lovbrudd be-

gått i denne perioden, var 2,8 blant innvandrere

Dzamarija, M. & Sandnes, T. (2016). Ibid., s. 29ff.

Elgvin, O. & Grødem, A.S. (2011).

Hvem bestemmer? Ekte-

fellevalg blant unge med innvandringsbakgrunn.

Fafo-rapport

2011:25.

Hustad, A.E. (2000). Innvandrere som gjerningspersoner. I:

Gundersen, F., Haslund, U., Hustad, A.E, & Stene, R. J.

(red.),

Innvandrere som offer og gjerningsmenn,

Rapporter

18/2000 (s. 33–38). Statistisk sentralbyrå.

Skardhamar, T. (2006).

Kriminalitet gjennom ungdomstiden

blant nordmenn og ikke-vestlige innvandrere. En analyse av

fødselskullet 1977.

Notater 2006/33, Statistisk sentralbyrå.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

140

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 7

(etterkommere er ikke med), mot 1,7 pst. i den øv-

rige befolkningen. Overrepresentasjonen er størst

blant innvandrere fra Asia, Afrika og Latin-Ame-

rika, og også blant innvandrere fra Sentral- og Øst-

Europa. Andelen siktede er særlig høy blant inn-

vandrere fra Kosovo, Marokko, Somalia, Irak, Iran

og Chile. Overrepresentasjonen reduseres, men

er fremdeles tydelig, etter korrigering for alder og

kjønn.

Oslopolitiet presenterte en rapport i 2011 med

tittelen «Voldtekt i den globale byen» som fikk

mye oppmerksomhet.

Rapporten presenterer

særlig grundige analyser for året 2010, da det i alt

var 186 saker der én eller flere personer var siktet.

Av de siktede hadde 38 pst. landbakgrunn fra

Norge, 15 pst. fra Europa eller Amerika, 20 pst. fra

Afrika, 12 pst. fra Asia og 15 pst. fra Midtøsten.

Disse tallene inkluderer gjerningsmenn som ikke

var bosatt i Norge.

Det finnes få

spørreundersøkelser

som tar opp

kriminell atferd. Det er store usikkerhetsmomen-

ter knyttet til selvrapportering av kriminell atferd,

og både underrapportering (man ønsker å fram-

stå som «bedre» enn man er) og overrapportering

(man ønsker å framstå som «tøffere» enn man er)

er mulig. Spørreundersøkelsene Ung i Norge/

Ung i Oslo er de eneste større undersøkelsene i

Norge som spør ungdom om kriminalitet og anti-

sosial atferd de har vært involvert i. En rapporte-

ring fra denne undersøkelsen skiller mellom

«rølp» og «kriminalitet», der «rølp» omfatter uøn-

sket atferd som ikke nødvendigvis regnes som

kriminalitet.

Analysen finner at «rølp» er noen-

lunde jevnt fordelt blant unge med og uten innvan-

drerbakgrunn. Gutter med innvandrerbakgrunn

oppgir at de begår noe mer kriminalitet enn gutter

i majoritetsbefolkningen, men forskjellene er ikke

statistisk signifikante. Jenter, både med og uten

innvandrerbakgrunn, skårer generelt lavt på kri-

minalitetsindeksen, og viser også mindre «røl-

pete» atferd enn gutter. Jenter med innvandrer-

bakgrunn rapporterer likevel om noe mer krimi-

nell atferd enn jenter uten slik bakgrunn, og ser

man på gutter og jenter under ett, finnes det en

svak og statistisk signifikant tendens til at unge

med innvandrerbakgrunn oppgir at de har begått

mer kriminalitet enn unge uten innvandrerbak-

grunn.

Samlet viser en rekke studier at innvandrere

er overrepresentert blant dem som siktes og/eller

straffes for kriminalitet begått i Norge. Dette fin-

nes både i studier basert på registre og egenrap-

portert kriminalitet. Det varierer i hvilken grad

studiene kontrollerer for demografiske og sosiale

bakgrunnsfaktorer, men flere av studiene som sø-

ker å gjøre dette, finner at forskjellene svekkes,

men består. Forskjellene kan være betydelige,

men tallene er likevel svært små – tross alt er det

et lite antall som siktes for kriminalitet. Oslopoliti-

ets rapport om voldtekt kan stå som en illustra-

sjon på dette. Overrepresentasjonen av menn fra

Midtøsten og resten av Asia og Afrika er slående i

denne rapporten, men prosentene er beregnet

med utgangspunkt i 186 saker.

Kunnskapen om innvandreres utsatthet for

kriminalitet er svært begrenset i Norge. En studie

fra 2000 koblet kriminalitetsstatistikken til andre

registre, og fant på den måten at innvandrere var

overrepresenterte i kriminalitetsstatistikken både

som gjerningspersoner og som ofre.

Særlig var

innvandrere utsatte for å oppleve voldsforbrytel-

ser. Kjønns- og aldersstrukturen blant innvan-

drere forklarte en del av overhyppigheten, men

ikke alt. Denne studien fant også at innvandrere

typisk var utsatte for kriminalitet begått av andre

innvandrere, mens personer uten innvandrerbak-

grunn ble ofre for kriminalitet begått av andre

uten innvandrerbakgrunn. Tilsvarende studier er

ikke gjort med nyere data. Levekårsundersøkel-

sen blant innvandrere 2005/2006 stilte spørsmål

om opplevd tyveri, skadeverk, vold og trusler, og

fant at innvandrere opplever slik kriminalitet i om-

trent samme grad som befolkningen for øvrig,

men at det er store forskjeller mellom ulike inn-

vandrergrupper.

7.9

Oppsummering

Skardhamar, T., Thorsen, L.R. & Henriksen, K. (2011).

Kri-

minalitet og straff blant innvandrere og øvrig befolkning.

Rapporter 21/2011, Statistisk sentralbyrå.

Sætre, M. & Grytdal, V. (2011).

Voldtekt i den globale byen –

Endringer i anmeldte voldtekter og seksualkultur i Oslo.

Oslo: Oslo politidistrikt, tilgjengelig på

https://www.politi.no/vedlegg/lokale_vedlegg/oslo/

Vedlegg_1309.pdf.

Øia, T. (2005).

Innvandrerungdom – integrasjon og margi-

nalisering.

Rapport nr. 5/2005, NOVA.

Det er mange sider ved det å ha gode levekår, som

rimelig materiell trygghet og et visst økonomisk

handlingsrom, et godt og trygt sted å bo, god

helse, en følelse av tilhørighet og mulighet til del-

takelse. Disse ulike aspektene ved levekårsbegre-

Gundersen, F., Haslund, U., Hustad, A.E. og Stene, R.J.

(2000).

Innvandrere og nordmenn som offer og gjernings-

menn.

Rapporter 2000/18, Statistisk sentralbyrå.

Henriksen, K. (2008). Vold og trusler. I Blom, S. og Henrik-

sen, K. (red.),

Levekår blant innvandrere i Norge 2005/

2006.

Rapporter 5/2008, Statistisk sentralbyrå.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 7

141

pet lar seg i varierende grad påvirke politisk. Det

er mulig å gjennomføre tiltak for å skape et mer

sosialt boligmarked, men noen kommer fortsatt til

å bo i de minst attraktive boligene. Man kan gjøre

en innsats mot diskriminering, noe som også gjø-

res, men ikke lovregulere i hvilken grad innbyg-

gerne skal føle tilhørighet og ønske å delta. Samti-

dig gir eksperimentet med brev og SMS til vel-

gere med innvandrerbakgrunn et eksempel på at

relativt små tiltak kan ha betydning for å øke enga-

sjement og deltakelse.

Mange innvandrere, også de med bakgrunn

fra Asia, Afrika mfl., klarer seg rimelig godt i

Norge:

– Mange kjøper sin egen bolig.

– Etter noen års botid oppnår de fleste inntekter

over lavinntektsgrensen.

– Bostedssegregeringen er mindre enn i mange

andre land, også i Skandinavia, og selv om det

er høye andeler innvandrere i enkelte bydeler i

de større byene, har ikke disse områdene

«gettopreg». Det er heller ikke sterke tenden-

ser til at innvandrere fra bestemte land bosetter

seg sammen med personer med samme land-

bakgrunn – «innvandrerbydelene» er svært

sammensatte.

– De fleste innvandrere oppgir at de føler en ri-

melig høy grad av tilhørighet til Norge.

Samtidig er det trekk ved utviklingen som er kart-

lagt her, som gir grunn til bekymring:

– Barnefattigdommen i Norge øker, og økningen

de siste ti årene er nesten utelukkende drevet

av at det blir flere barn med innvandrerbak-

grunn som bor i familier med vedvarende la-

vinntekt.

– Diskriminering, både på arbeidsmarkedet og

boligmarkedet, er godt dokumentert. Mange

med innvandrerbakgrunn har dårlige bofor-

hold.

– Personer med innvandrerbakgrunn deltar min-

dre enn andre i organiserte aktiviteter og sivil-

samfunnsorganisasjoner sammen med den øv-

rige befolkningen, og de stemmer sjeldnere

ved valg.

– Ekteskap mellom personer med bakgrunn fra

store innvandringsland (Tyrkia, Pakistan) og

personer i majoritetsbefolkningen forekommer

svært sjelden, selv om mange unge voksne

med bakgrunn fra disse landene er født i

Norge.

– Flere studier tyder på at personer med innvan-

drerbakgrunn begår kriminalitet oftere enn

personer i majoritetsbefolkningen.

Det foreligger svært lite kunnskap om samspillet

mellom det å ha vedvarende lavinntekt og det å

vokse opp i en innvandrerfamilie, men det er

grunn til bekymring når to sannsynlige indikato-

rer på marginalisering i så stor grad overlapper

hverandre. Det er all grunn til å frykte at barn

med innvandrerbakgrunn som vokser opp i la-

vinntektsfamilier oftere enn andre har et vanske-

lig utgangspunkt i livet, og at dette kan ha konse-

kvenser for opplevelsen av samhold og tillit i sam-

funnet på sikt. Det at mange familier med innvan-

drerbakgrunn og vedvarende lavinntekt også bor i

dårlige leieboliger og har svake muligheter til å

oppnå en permanent bolig av god kvalitet, kan for-

sterke dette. Overrepresentasjonen av innvan-

drere blant dem som siktes for kriminalitet, kan

også forstås som en indikator på marginalisering,

og som en uønsket tilpasning til det norske sam-

funnet blant enkelte.

Undersøkelsene som er gjennomgått her, viser

entydig at diskriminering skjer i Norge, både på

boligmarkedet og på arbeidsmarkedet. Det å ha et

utenlandskklingende navn reduserer sjansen for

positiv respons både når man søker jobb, og når

man søker bolig. Dette er et problem, og gjør det

vanskeligere for innvandrere å delta på lik linje

med den øvrige befolkningen. Dokumentasjonen

av diskriminering understreker at integrering er,

og må være, en toveisprosess.

Den lave valgdeltakelsen blant personer med

innvandrerbakgrunn, inkludert dem som har blitt

norske statsborgere, kan forstås som et demokra-

tisk problem. Innvandreres begrensede delta-

kelse i frivillige organisasjoner kan være en

bremse på integreringsprosessene, særlig i lys av

studier som viser at sosial og kulturell deltakelse

fører til økt yrkesdeltakelse. Denne problematik-

ken er særlig påtrengende når det gjelder etter-

kommere, som også deltar vesentlig mindre enn

barn i den øvrige befolkningen. Dette gjelder sær-

lig jenter. Studiene kan ikke svare på hva som

først og fremst hemmer jentenes deltakelse, men

det er rimelig å anta at det er et samspill av flere

faktorer – ressurser, verdier og strukturelle forut-

setninger. Forskjellene i levekår mellom innvan-

drere og øvrig befolkning i Norge framstår ikke

som alarmerende, men vedvarende lavinntekt,

diskriminering og tilbaketrekning fra fellesare-

naer er utfordringer for den langsiktige integre-

ringen.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

142

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 7

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

Del III

Perspektiver og vurderinger

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit« B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 8

145

Kapittel 8

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av høy innvandring

8.1

Innledning

begge grupper oppleve en inntektsøkning, selv

om den gjennomsnittlige inntekten for mottaker-

landet i sin helhet har blitt lavere.

I stedet for å se på hvordan sammensetningen

av befolkningen vil kunne påvirke økonomiske ho-

vedstørrelser som produktivitet, sysselsetting og

inntektsvekst, legger dette kapitlet vekt på hvor-

vidt innvandring vil ha økonomiske konsekvenser

for innbyggerne som allerede bor i Norge. De

som allerede bor i Norge omtales i dette resonne-

mentet som den eksisterende befolkningen. Med

økonomiske konsekvenser menes i dette kapitlet

konsekvenser for den materielle levestandarden,

uttrykt ved realinntekt etter skatt. Spørsmålet om

hvorvidt innvandring fører til inntektsoverførin-

ger mellom de nye innvandrerne og den eksis-

terende befolkningen diskuteres først prinsipielt i

kapittel 8.2. Kapittel 8.3 beskriver kortsiktige ma-

kroøkonomiske virkninger av innvandring, og

hvorfor utvalget ikke forfølger disse. Kapittel 8.4

analyserer nærmere hvordan innvandring kan på-

virke realinntekten etter skatt for den eksis-

terende befolkningen. Kapittel 8.5 diskuterer virk-

ninger av innvandring på ulikhet, mens kapittel

8.6 gir en mer konkret og tallfestet analyse av

hvordan innvandring påvirker offentlige inntekter

og utgifter.

Utvalget er bedt om å

[…] belyse de samfunnsøkonomiske konse-

kvensene av høy innvandring og av at en

økende andel av befolkningen har innvandrer-

bakgrunn. Utvalget skal beskrive hvilke forut-

setninger om omfang og sammensetning av

framtidig inn- og utvandring til Norge og utvik-

lingen i norsk økonomi mv. som legges til

grunn for analysen.

Utvalget skal vurdere hvordan norsk øko-

nomi bør og vil bli tilpasset fortsatt høy inn-

vandring, særlig av flyktninger. Viktige spørs-

mål er den betydning innvandringen vil kunne

ha for arbeidsmarked, arbeidslivsforhold,

lønnsdannelse, utvikling i sysselsettingsrate,

arbeidsstyrkens kompetanse, forsørgelses-

byrde og offentlige finanser.

Norge opplevde en kraftig vekst i arbeidsinnvand-

ringen etter utvidelsen av EU, men lavere etter-

spørsel etter arbeidskraft har den siste tiden dem-

pet tilstrømningen. Den internasjonale flykt-

ningstrømmen vokste kraftig i 2014 og 2015. Inn-

vandringen til Norge på grunn av flukt har variert

– mellom 2 000 og i underkant av 11 000 per år –

de siste 25 årene (se kap. 3.4).

Innvandring kan påvirke den samlede økono-

mien på forskjellige måter. Hvis nye innvandrere

har samme sysselsetting og produktivitet som

gjennomsnittsinnbyggeren, påvirkes i utgangs-

punktet ikke innbyggernes gjennomsnittsinntekt

av innvandring. Det er med et slikt utgangspunkt

ingen sammenheng mellom befolkningsvekst og

gjennomsnittlig levestandard.

Hvis nye innvan-

drere har forholdsvis lav sysselsetting og produk-

tivitet, vil det bremse veksten i mottakerlandets

gjennomsnittsinntekt. Samtidig vil flyttingen til

Norge ha gitt de nye innvandrerne et inntektsløft.

Den øvrige befolkningen vil i utgangspunktet

kunne ha den samme inntekten som de ville hatt

uten innvandring, eller høyere. Slik sett kan

8.2

Kilder til inntektsoverføringer

Verdien av ressurser som er uavhengige av be-

folkningens størrelse, kan være en kilde til inn-

Et slikt «nøytralt syn» på sammenhengen mellom folke-

mengde og økonomisk vekst har ikke vært enerådende i

faglitteraturen. Et mer pessimistisk syn på virkninger av

befolkningsvekst føres gjerne tilbake til Malthus, T. R.

(1798).

An Essay on the Principle of Population,

J. Johnson,

London. Det hadde flere tilhengere i 1960-årenes diskusjon

av den globale befolkningseksplosjonen. En tidlig repre-

sentant for «befolkningsoptimistene» er Kuznets, S. (1960).

Population Change and Aggregate Output

sidene 324-351 i

National Bureau of Economic Research’s «Demographic

and Economic Change in Developed Countries», Columbia

University Press, som argumenterer for at befolknings-

vekst gir høyere økonomisk vekst.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

146

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 8

tektsoverføringer mellom den eksisterende be-

folkningen og innvandrere. For Norges del er pe-

troleumsformuen særlig viktig, både den som lig-

ger under havbunnen, og den som er spart i Sta-

tens pensjonsfond utland. Staten eier og forvalter

denne formuen på vegne av alle innbyggerne. I

2016 finansierte bruken av oljepenger tilnærmet

en sjudel av offentlige utgifter.

Innvandring inne-

bærer at oljepengene deles på flere innbyggere.

For land med offentlig nettogjeld er virkningen

motsatt; byrden deles på flere.

En annen kilde til inntektsoverføring er om

norske arbeidstakere mister lønn og trygge ar-

beidsplasser i konkurranse med innvandrere.

Denne problemstillingen er mer aktuell for ar-

beidsinnvandring enn for flyktninginnvandring.

Anslagsvis to tredeler av sysselsettingsveksten et-

ter 2004 har kommet fra utlandet, særlig nye EU-

land i Sentral- og Øst-Europa, uten å skape ledig-

hetsproblemer for den øvrige befolkningen. Det

har gitt klare fordeler for både innvandrerne og

det store flertallet av de øvrige innbyggerne (ut-

dypes i kap. 8.4). Spørsmålet er om dette vil fort-

sette hvis norsk økonomi går inn i en fase med la-

vere vekst i etterspørselen etter arbeidskraft. Ar-

beidsinnvandringen har falt de siste årene, noe

som må ses i sammenheng med svakere utvikling

i norsk økonomi.

Det norske velferdssamfunnet er avhengig av

at forholdet mellom antall år vi i snitt bidrar øko-

nomisk til fellesskapet og antall år vi i snitt mottar

inntekter og andre ytelser fra det offentlige, ikke

blir for skjevt. Den forventede økningen i den de-

mografiske forsørgerbyrden, det vil si forholdet

mellom eldre og befolkningen i yrkesaktiv alder,

innebærer statsfinansielle utfordringer. Siden inn-

vandrere i gjennomsnitt er relativt unge, vil høy

innvandring isolert sett kunne lette denne demo-

grafiske forsørgerbyrden. Det avgjørende er imid-

lertid ikke alder, men innvandrernes bidrag til of-

fentlige inntekter og utgifter, som i hovedsak be-

stemmes av deres arbeidsinntekt. Selv om netto-

effekten av disse bidragene er den samme som for

den eksisterende befolkningen, vil et slikt til-

skudd av unge snarere være en utsettelse av pro-

blemet enn en løsning. Innvandringen må også

være meget høy for å ha merkbar effekt på alders-

sammensetningen.

En analyse av konsekvensene av høy innvand-

ring bør gå lenger enn å se på hvordan endringer i

befolkningens sammensetning påvirker nasjonale

gjennomsnittstall for økonomiske hovedstørrel-

ser. Den bør også vurdere hvordan fordeler og

ulemper fordeler seg på henholdsvis den eksis-

terende befolkningen og nye innvandrere. Dette

er en stor oppgave, og foreliggende forskning/

utredning gir ikke alle svar som ønskes. Det gjel-

der særlig tallfesting av effektene. Utvalget har

ikke hatt mulighet til å endre denne kunnskaps-

statusen vesentlig.

8.3

Kortsiktige virkninger

På kort sikt vil de økonomiske virkningene av inn-

vandring kunne avhenge av konjunktursituasjo-

nen. I en lavkonjunktur med arbeidsledighet over

det normale, vil mulighetene for innvandrere til å

få jobb naturlig nok være dårligere enn i perioder

med sterk etterspørsel etter arbeidskraft. Den

sterke arbeidsinnvandringen fra EØS-området til

Norge etter 2004 og fram til finanskrisen i 2008

falt sammen med, og var trolig også drevet av,

sterk vekst i samlet etterspørsel, ikke minst som

følge av høy aktivitet i petroleumsrelatert virk-

somhet. I denne perioden ga høy arbeidsinnvand-

ring muligheter for kraftig økt produksjon innen-

lands, og dermed større inntekter i både privat og

offentlig sektor. Også blant flyktninger og andre

grupper med svak tilknytning til arbeidsmarkedet

er det enklere å finne arbeid i en høykonjunktur

enn i en lavkonjunktur. Med lavere oljepriser og

svakere arbeidsmarked har arbeidsinnvandringen

avtatt de siste par årene, mens tilstrømningen av

flykninger i liten grad påvirkes av konjunkturene

innenlands.

Innvandrere synes å miste jobben lettere enn

den eksisterende befolkningen i nedgangskon-

junkturer.

Dette trenger ikke nødvendigvis ha

noe med landbakgrunn i seg selv å gjøre. Mønste-

ret kan skyldes at de som sist ble ansatt, er de før-

ste som må gå i nedbemanningstider, og at det er

arbeidsinnvandrerne som har kortest ansettelses-

tid. Mange innvandrere er dessuten ansatt på mid-

lertidige kontrakter. Et annet mønster er at inn-

vandrere som blir arbeidsledige, har lavere sann-

synlighet for å komme i arbeid igjen når konjunk-

turene snur. Det tilsier at arbeidsledighet har let-

tere for å bli varig for innvandrere enn for

norskfødte.

Meld. St. 1 (2016–2017)

Nasjonalbudsjettet 2017.

Statistisk sentralbyrå (2016). Innvandrere etter innvand-

ringsgrunn, 1. januar 2016.

I kapittel 8.6 vises noen hovedresultater fra beregninger

gjort av Statistisk sentralbyrå.

Bratsberg, B., Raaum, O., & Røed, K. (2014). Arbeidsinn-

vandring – varig gevinst?

Søkelys på arbeidslivet,

(4), 275-

293.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 8

147

Selv om det er vanskeligere å håndtere inn-

vandring i en lavkonjunktur enn i en høykonjunk-

tur, kan kostnadene på kort sikt i en lavkonjunk-

tur være mindre synlige for resten av befolknin-

gen. I gode tider må f.eks. økte flyktningutgifter

innenlands dekkes inn med innstramminger an-

dre steder i budsjettet så ikke det samlede bud-

sjettet blir for ekspansivt. I en lavkonjunktur er

ikke dette innstrammingsbehovet like stort. Der-

som de økte kostnadene får slå ut i økt samlet pen-

gebruk på offentlige budsjetter, vil færre blir be-

rørt på kort sikt. Økningen i offentlige utgifter til

å behandle asylsøknader og gi asylsøkerne mat,

klær og tak over hodet vil da representere en form

for ekspansiv finanspolitikk. Det samme vil være

tilfellet etter bosetting når flyktningene skal gjen-

nom introduksjonsprogrammet og får introduk-

sjonsstønad til å finansiere livsoppholdet. Kort

sagt vil flere innvandrerne bety flere forbrukere. I

en situasjon med arbeidsledighet og ledig kapasi-

tet i økonomien vil økt etterspørsel fra asylsøkere

og innvandrere i stor grad skape økt aktivitet og i

liten grad fortrenge annen etterspørsel. Slike akti-

vitetsvirkninger har en lav realøkonomisk kostnad

for den eksisterende befolkningen. I den grad økt

økonomisk aktivitet også øker skatteinngangen,

reduseres også det offentliges nettoutgifter av til-

takene. Eksempler på analyser av norsk økonomi

som vektlegger slike kortsiktige effekter er Statis-

tisk sentralbyrå (2015) og Eika (2016).

Disse ana-

lysene for Norge er i hovedsak i tråd med tilsva-

rende analyser for andre land (se boks 8.1).

Utvalget har valgt å konsentrere seg om de

langsiktige virkningene av innvandring. Særlig vil

økte utgifter til asylsøker- og flyktningformål ha

helt andre begrunnelser enn hensynet til å stabili-

sere den økonomiske utviklingen på kort sikt. Det

må også legges til grunn at asyl- og flyktningutgif-

ter innpasses, sammen med andre utgifter på

statsbudsjettet, i en samlet budsjettramme som er

tilpasset den økonomiske situasjonen.

mange øke levestandarden mye og raskt. Det gjel-

der både for arbeidsinnvandrere og flyktninger,

selv om flyktninger per definisjon kommer for å få

beskyttelse.

For den eksisterende befolkningen er virknin-

gene av innvandring mer sammensatte. Arbeidsgi-

vere vil ofte ha en ubetinget fordel av arbeidsinn-

vandring. Den gir dem en mer mangfoldig befolk-

ning å ansette fra. Innvandrerne har ofte lavere

krav til lønn og arbeidsmiljø enn norske arbeidsta-

kere. Det er derfor vanskelig å tenke seg at ikke

arbeidsinnvandring vil bidra til å presse lønnskost-

nadene ned på kort og mellomlang sikt. I tillegg

vil økt innvandring øke etterspørselen rettet mot

den enkelte bedriften, så lenge ikke innvand-

ringen leder til at også antall konkurrerende be-

drifter øker.

For de fleste innbyggere i yrkesaktiv alder er

det realinntekt etter skatt som bestemmer leve-

standarden. Innvandring påvirker realinntekten

først og fremst gjennom tre kanaler:

– Priser på det man kjøper for inntekten.

– Timelønn før skatt og sannsynligheten for å få

arbeid.

– Skattebyrden.

Priser

Økt arbeidsinnvandring gir økt konkurranse i de-

ler av arbeidsmarkedet og i mange tjenestemarke-

der og kan bidra til lavere vekst i lønninger og pri-

ser. I rollen som forbruker har alle åpenbart for-

del av at prisene øker mindre enn de ellers ville ha

gjort. Innvandring har i realiteten ført til at tjenes-

teprodusenter som før var skjermet for uten-

landsk konkurranse, nå er blitt mer konkurran-

seutsatt. Dette gjelder blant annet innenfor ren-

hold, hotell- og restaurantdrift, transport og

bygge- og anleggsvirksomhet.

Virkningen på pris av at innvandrere selger tje-

nester i Norge langt billigere enn norske produ-

senter, er av samme type som den forbrukerne

opplever når billige varer fra utlandet blir tilgjen-

gelige. Den har to komponenter. For det første

kan prisen falle for en gitt vare/tjeneste, i den

grad man ikke har skjermet tjenesteproduksjonen

fra slike effekter gjennom tariffavtaler. For det an-

dre vil normalt tilbudet av kvalitativt ulike varer

og tjenester bli bredere og mer mangfoldig, slik at

forbrukeren opplever å få mer for pengene. Det er

grunn til å tro at den høye arbeidsinnvandringen

til Norge etter 2004 kan ha påvirket prisene i tje-

nestesektoren, men det er få studier om dette.

8.4

Nærmere om inntektsvirkninger

De som trolig har klarest fordel av innvandringen,

er innvandrerne selv. Flytting til Norge vil for

Statistisk sentralbyrå (2015). Konjunkturutviklingen i

Norge (Kapittel 2, boks 2.1),

Økonomiske analyser

4/2015,

Statistisk sentralbyrå og Eika, T. (2016). Virkninger av

bosatte flyktninger og arbeidsinnvandrere på norsk øko-

nomi. Vedlegg til NOU 2016: 15

Lønnsdannelsen i lys av nye

økonomiske utviklingstrekk.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

148

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 8

Boks 8.1 Internasjonale studier: Beregninger av økonomiske konsekvenser av økt

tilstrømning av flyktninger

På lengre sikt vil utslaget i økonomien av-

Det foreligger flere internasjonale studier som

henge av i hvilken grad flyktningene kommer i

ser på økonomiske konsekvenser av økt asyl- og

arbeid. Ved deltakelse i arbeidsmarkedet vil

flyktninginnvandring. Gjennomgående viser

flyktningene bidra til verdiskaping og til å øke

disse studiene forholdsvis begrensede effekter

skatteinntektene til det offentlige og avlaste

for økonomien og offentlige budsjetter sammen-

trygdebudsjettene. Personer utenfor arbeids-

liknet med de utfordringene man ellers står

markedet vil i større grad være netto mottakere

overfor. Det må ses i sammenheng med at studi-

av diverse offentlige velferdsordninger. Hvor-

ene ser på en situasjon med et begrenset, men

vidt flyktningene lykkes i arbeidsmarkedet, av-

historisk sett høyt, antall asylsøkere og flyktnin-

henger blant annet av kompetanse, alder og situ-

ger over noen få år, slik at den samlede tilstrøm-

asjonen i arbeidsmarkedet – forhold som for så

ningen av flyktninger bare utgjør noen tidels

vidt også gjelder for alle andre i befolkningen. I

prosent av befolkningen i mottakerlandene.

tillegg avhenger yrkesdeltakelsen av hvor vel-

IMF, OECD og EU-kommisjonen tar i sine

lykket integreringspolitikken er.

beregninger utgangspunkt i den økte tilstrøm-

Alt i alt viser studiene at økningen i BNP i

ningen av asylsøkere og flyktninger til Europa i

mottakerlandet er mindre enn veksten i befolk-

2015 og ser først og fremst på de kortsiktige

ningen som følge av den økte innvandringen.

konsekvensene. Alle de tre institusjonene anslår

BNP per innbygger blir derfor trolig lavere enn i

en budsjettmessig kostnad for landene i interval-

en situasjon uten tilstrømning av flyktninger.

let 0,1–0,5 pst. av BNP samlet sett over to til tre

Det vil vedvare så lenge de nyankomne har sva-

år. Økt offentlig pengebruk vil isolert sett kunne

kere tilknytning til arbeidsmarkedet enn den øv-

øke BNP med anslagsvis 0,2 pst. som følge av

rige befolkningen, eller har lavere produktivitet

høyere sysselsetting i mottakerapparatet og i an-

når de kommer i arbeid.

dre aktiviteter knyttet til økt antall asylsøkere og

flyktninger. Utslaget vil avhenge av hvilke tilpas-

Kilder: Aiyar, S., Barkbu, B., Batini, N., Berger, H., Detra-

ninger som gjøres i offentlige budsjetter. Utsla-

giache, E. & Dizioli, A., et.al (2016). The Refugee Surge in

get vil bli mindre hvis økningen i utgifter helt el-

Europe.

IMF Staff Discussion Note;

OECD (2015). How will

ler delvis dekkes inn gjennom økte skatter eller

the refugee surge affect the European economy?

Migration

utgiftskutt på andre områder. Det er også en del

Policy Debates no 8, 2015;

European Commission (2016). An

Economic Take on the Refugee Crisis. A Macroeconomic

forskjeller mellom land, både når det gjelder den

Assessment of the EU.

Institutional Paper 033.

anslåtte budsjettmessige kostnaden, og når det

gjelder de makroøkonomiske effektene.

Lønn og sannsynlighet for å få arbeid

Den samlede fordelen av lavere priser blir mer

uklar og mer ujevnt fordelt når man tar hensyn til

at lavere priser skyldes lavere lønnskostnader. Jo

lettere den eksisterende befolkningen kan erstat-

tes av innvandrere, desto mer utsatt er de for

press nedover på lønn og arbeidsmiljø.

Noen kan

også oppleve å bli konkurrert ut av markedet i

den forstand at de vurderer alternative jobber,

eventuelt med en ledighetsperiode med dagpen-

ger, som bedre enn å fortsette til lavere lønn. En

studie for Norge viser at arbeidsinnvandringen

har redusert lønnsveksten i deler av privat sektor,

både gjennom at innvandrerne selv har lavere

lønn enn den øvrige befolkningen, og gjennom

økt lavlønnskonkurranse.

Blant yrker i bygg- og

anleggsnæringen med stor vekst i andel arbeidsta-

kere med innvandrerbakgrunn, var lønnsfallet

sterkest for arbeidstakere som ikke hadde fullført

videregående skole, og for tidligere ankomne inn-

vandrere.

Empiri tyder på at arbeidsinnvandring

Ottaviano, G. I., & Peri, G. (2012). Rethinking the effect of

immigration on wages.

Journal of the European Economic

Association, 10(1),

152-197.

Bjørnstad, R. (red.) (2015). Virkninger av allmenngjøring

av tariffavtaler.

Rapport nr. 2-2015.

Senter for lønnsdan-

nelse.

Bratsberg, B. & Raaum, O. (2012). Immigration and wages:

Evidence from Construction.

The Economic Journal,

122

(565), 1177-1205.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 8

149

påvirker lønnen til andre innvandrere mer enn

resten av befolkningen, og at lønnen til arbeidsta-

kere uten innvanderbakgrunn påvirkes mest av

innvandrere fra andre nordiske land.

Norsk-

fødte ungdommer ser ut til å ha vært utsatt for for-

trengning pga. innvandrere fra Sverige.

Også denne effekten er velkjent fra standar-

dresonnementene innenfor internasjonal handel-

steori. Mens det store flertallet i forbrukerrollen

har fordel av at varer kan være billigere hvis de

kjøpes fra utenlandske framfor norske tilbydere,

må utkonkurrerte norske bedrifter legges ned og

de ansatte finne annet arbeid. Deres tap er større

jo vanskeligere det er å finne annet arbeid. Inn-

vandring vil kunne gi økt konkurranse i alle lav-

lønnsyrker samtidig, og de som ikke har ferdig-

heter som utfyller innvandrernes vil dermed ikke

så lett kunne unnslippe de negative effektene. På

den måten kan omstillingsproblemene som følge

av innvandring ramme bredere og vare lenger enn

det som er det typiske ved økt internasjonal han-

del, som normalt treffer enkeltnæringer.

Når tidsperspektivet utvides til det mer lang-

siktige, endrer disse effektene karakter fra omstil-

lingskostnader til overflyttingsgevinster i økono-

misk teori. Overflyttingsgevinster krever at de ar-

beidstakerne som slutter i én type jobb, går over i

annet arbeid og får høyere lønn i den jobben de

går til. Slike omstillinger bidrar til at arbeidskraf-

ten kaster mer av seg, både for den enkelte og for

samfunnet. Forskning fra både USA,

Danmark

og flere land i Europa

viser f.eks. hvordan ar-

beidstakere flytter til andre typer stillinger, andre

yrker eller andre næringer, og dermed oppnår

høyere lønn som følge av innvandring. Dersom ar-

beidsinnvandring medfører varig redusert syssel-

setting i den innfødte befolkningen, vil det i seg

selv representere et samfunnsøkonomisk tap.

Når tapene kommer umiddelbart og gevin-

stene senere i omstillingsprosessen, vil gjerne ta-

pene få mest oppmerksomhet. De som taper, har

100

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015

Figur 8.1 Lønnsandel i prosent av samlet faktor-

inntekt i Fastlands-Norge

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Bratsberg, B., Raaum, O., Røed, M., & Schøne, P. (2014).

Immigration wage effects by origin.

The Scandinavian

Journal of Economics, 116(2),

356-393.

Bratsberg, B., & Raaum, O. (2013). Migrasjonsstrømmens

påvirkning på lønns- og arbeidsvilkår.

Samfunnsøkonomen,

127(3), 18-29.

Peri, G., & Sparber, C. (2009). Task specialization, immigra-

tion, and wages.

American Economic Journal: Applied

Economics,

1(3), 135-169.

Foged, M., & Peri, G. (2016). Immigrants’ Effect on Native

Workers: New Analysis on Longitudinal Data.

American

Economic Journal: Applied Economics,

8(2), 1-34.

D'Amuri, F., & Peri, G. (2014). Immigration, jobs, and

employment protection: Evidence from Europe before and

during the great recession.

Journal of the European Econo-

mic Association,

12(2), 432-464.

så langt vært i mindretall, men opplever enkeltvis

et konkret og betydelig tap. De som vinner er

mange, men gevinstene for den enkelte blir liten

og uopplevd. Insentivene for de som taper til å

kjempe for sine interesser, er dermed langt ster-

kere enn for de som vinner. Arbeidsinnvandring

kan medføre en endret maktbalanse mellom ar-

beidsgivere og arbeidstakere i enkelte bransjer,

og dette kan også påvirke hvor store gevinstene

blir, og hvem de eventuelt tilfaller. I Norge har

imidlertid verdiskapingen i samfunnet alt i alt blitt

forholdsvis jevnt fordelt mellom arbeidstakerne

og bedriftseierne. Lønnsandelen har holdt seg om

lag uendret siden 1970 (se figur 8.1). Høy organi-

seringsgrad og stort innslag av kollektive forhand-

linger kan ha bidratt til dette. I tillegg fungerer

den norske konkurranseloven i all hovedsak

godt.

Overflyttingsgevinstene som er omtalt over,

kan komme i stand ved at innvandringen påvirker

sammensetningen av utdanning og kompetanse i

den opprinnelige befolkningen og dermed legger

grunnlaget for høyere lønn og sikrere arbeidsplas-

ser. En norsk studie viser hvordan rekruttering til

videregående opplæring innenfor bygg og anlegg

i Norge har endret seg som følge av den store øk-

ningen i innvandring til denne næringen siden ut-

videlsen av EØS i 2004.

Det er tegn til at elever

NOU 2015: 1

Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd –

Produktivitetskommisjonens første rapport.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

150

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 8

med gode karakterer velger bort bygg- og an-

leggsfag som følge av innvandring. Andre studier

fra USA viser hvordan innvandring av personer

med lav utdanning (lavere enn fullført videregå-

ende) kan øke andelen elever som fullfører videre-

gående

og som begynner på høyere utdan-

ning.

En analyse viser dessuten at innstrømnin-

gen av lavt kvalifiserte innvandrere har ført til at

amerikanske elever tar lengre utdanninger, opp-

når bedre skoleprestasjoner og velger andre yrker

med høyere krav til f.eks. språkferdigheter.

Bedrifter som produserer for eksport kan ikke

velte økte kostnader over på pris uten å miste kun-

der. Hvis arbeidstakerne består av grupper med

ulik kompetanse, vil utskifting av norskfødte med

innvandrere i noen grupper kunne senke de sam-

lede lønnskostnadene. Bedriftenes overskudd vil

øke, eller man unngår underskudd hvis prisene in-

ternasjonalt presses ned. Samtidig har den norske

modellen for lønnsdannelse så langt bidratt til den

relativt stabile utviklingen i fordelingen av verdi-

skapingen mellom arbeidskraft og kapital som vi-

ses i figur 8.1. Sammen kan disse forholdene både

gjøre bedriftene mer levedyktige, og bidra til at de

gjenværende norske arbeidsplassene med høyt

kompetansekrav blir sikrere og får bedre vilkår

enn uten ansettelsen av innvandrere. Gevinstene

for norskfødte blir større jo mer kvalitativt for-

skjellige de er fra innvandrergruppene.

norskfødte som ikke klarer å tilpasse sin kompe-

tanse, risikerer varig lav lønn (se kap. 8.5). Vedva-

rende høy innvandring vil i tråd med drøftingen i

NOU 2016: 15 kunne utfordre de stabiliserende

mekanismene i den norske lønnsmodellen.

Tariffavtalene har stor betydning for lønnsdan-

nelsen i Norge. De inngås mellom en fagforening

eller sammenslutning av slike foreninger og en ar-

beidsgiver eller arbeidsgiverforening og er bin-

dende for avtalens parter og deres medlemmer.

Allmenngjøring av tariffavtaler innebærer blant

annet at det settes et gulv for hvor lavt arbeidsta-

kere i den aktuelle bransjen kan lønnes, og det

minsker bedriftenes mulige gevinst ved å stå uten-

for overenskomstene for å betale lavere lønn. All-

menngjøringsinstituttet har på denne måten bi-

dratt til å opprettholde koordineringen i lønnsdan-

nelsen i en periode med høy arbeidsinnvandring.

(Se mer om organisasjonsgrad blant innvandrere i

kap. 5.5.4).

Skattebyrde

Til slutt vil levestandarden uttrykt ved realinntek-

ten etter skatt påvirkes av skattebyrden. Som be-

skrevet i kapittel 8.6.3 følger det framtidige beho-

vet for økt skattebyrde først og fremst av at befolk-

ningen blir eldre, og at finansieringsbidraget fra

petroleumsinntektene blir mindre viktig. I den

grad innvandring svekker offentlige finanser yt-

terligere, innebærer det isolert sett et fall i leve-

standarden for dem som allerede bor i Norge,

fordi skattene må økes og/eller offentlig velferd

slankes på sikt. Erfaringsmessig har innvandrere

fra Asia, Afrika mfl. i gjennomsnitt bidratt mer til

offentlige utgifter og klart mindre til offentlige

inntekter enn andre, fordi arbeidsinnsatsen og

lønnen er lavere. Denne typen innvandring må

imidlertid bli meget høy for at den i seg selv skal

øke de statsfinansielle utfordringene mye. Men

den vil kunne forsterke det sterke og voksende

statsfinansielle presset på offentlige finanser som

aldringen av befolkningen vil skape i tiårene fram-

over, dersom en ikke lykkes bedre enn hittil med

å få disse gruppene i arbeid.

8.5

Inntektsulikhet

Brekke, I., Røed, M., & Schøne, P. (2013). Påvirker inn-

vandring investeringen i utdanning?

Søkelys på arbeidslivet,

30(3),

169-188.

Hunt, J. (2012). The Impact of Immigration on the Educati-

onal Attainment of Natives.

IZA Working Paper 6904.

Jackson, O. (2010). Does Immigration Crow Natives into or

out of Higher Education?

Working Paper,

University of

Michigan.

McHenry, P. (2015). Immigration and the Human Capital of

Natives.

Journal of Human Resources, 50(1),

34-71.

Ottaviano, G. I., & Peri, G. (2012). Rethinking the effect of

immigration on wages.

Journal of the European Economic

Association, 10(1),

152-197.

NOU 2016: 15

Lønnsdannelsen i lys av nye økonomiske

utviklingstrekk.

Ikke alle har på samme måte fått tatt del i den glo-

bale økonomiske veksten de siste tiårene, og

innad i mange OECD-land har inntektsforskjel-

lene økt (se figur 8.2). Figuren viser nivået på og

endringen i Gini-koeffisienten

for disponibel

inntekt (etter skatt og overføringer) fra midten av

1980-årene fram mot i dag for en rekke OECD-

land. I Norge har den økonomiske veksten i

større grad enn i andre land kommet hele befolk-

ningen til gode, men også her har ulikheten økt

noe. Teknologisk endring og globaliseringen er

viktige drivkrefter for økte forskjeller, også i

Gini-koeffisienten er et vanlig mål på den generelle inn-

tektsulikheten i et samfunn og benyttes som oftest til å

sammenlikne inntektsulikhet mellom land og over tid. Der-

som alle har lik inntekt, er Gini-koeffisienten null. Dersom

kun én person har hele inntekten i samfunnet, er det maksi-

mal ulikhet og Gini-koeffisienten får verdien 1 (100).

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 8

151

Figur 8.2 Ulikhet i disponibel inntekt (etter overføringer og skatt) målt med Gini i 1985

og 2013 eller

siste tilgjengelige år

For en del land er Gini-koeffisienten fra et nærliggende år til 1985. For enkelte land er verdien fra et noe senere tidspunkt:

Tsjekkia (1992), Ungarn (1991) og Australia (1995).

Kilde: Statistisk sentralbyrå, OECD Income Distribution Database og OECD (2015).

In It Together? Why Less Ineqaility Benefits All.

OECD Publishing

Norge. Økt arbeidsinnvandring er en konsekvens

av globaliseringen i mange vestlige land. I Norge

har denne først og fremst kommet til tjenestey-

tende næringer med lav produktivitet. Dette har

lagt press på lønningene i enkelte sektorer (se

kap. 8.4). Isolert sett har derfor arbeidsinnvand-

ringen bidratt til økte inntektsforskjeller i Norge.

Den forholdsvis jevne fordelingen i Norge kan

blant annet ses i sammenheng med omfattende,

og i hovedsak offentlige finansierte, tjenester

innenfor utdanning og helse, som både virker om-

fordelende og bidrar til høy produktivitet og

vekst. I tillegg sikrer godt samarbeid om lønns-

dannelsen både fleksibilitet og omstillingsevne for

norsk næringsliv samt høy yrkesdeltakelse og at

lønnsforskjellene i Norge er relativt små.

Endringer i økonomisk ulikhet, særlig antallet

i lavinntektsgruppen, har stor samfunnsmessig

betydning utover effekter som skaper inntekts-

overføringer fra eller til den eksisterende befolk-

ningen. Spørsmål knyttet til de økende inn-

tektsulikhetene i de aller fleste OECD-landene de

siste 30–35 årene har fått økt oppmerksomhet,

særlig de siste årene.

For det første har myndig-

heter og samfunnsmedlemmer oppfatninger om

hva som bør være en nedre grense for materiell

levestandard. Spørsmålet om lav inntekt har der-

for en samfunnsmessig dimensjon utover det som

angår den enkelte. For det andre leder store inn-

D kia

Fi e

Sv i a

e d ge

U d

Ty rn

Lu skla

m d

Fr urg

O ada

Au 22

lia

ew Ita

Ze ia

St He

br as

ita

M a

1985

2013

tektsforskjeller erfaringsmessig til spenninger og

noen ganger sosial uro. For det tredje kan store

inntektsforskjeller gi enkeltpersoner makt og inn-

flytelse som strider mot demokratiske idealer. Re-

lativt høy grad av inntektsutjevning har vært et

mål med bred politisk oppslutning i etterkrigsti-

den i Norge og andre nordiske land, og det er et

nøkkelelement i den såkalte «norske (nordiske)

modellen». Dette gjelder ikke bare mulighetslik-

het, men også resultatlikhet.

Høy innvandring av personer med relativt lav

kompetanse gjør det isolert sett vanskeligere å nå

gitte mål for inntektsutjevning. Selv med en sjene-

røs velferdsstat som den norske vil mange av

disse havne i gruppen med varig lavinntekt. De

som ikke får en stabil tilknytning til arbeidsmarke-

det, vil havne nederst på inntektsskalaen. For de

aller fleste er lønnet arbeid den eneste veien ut av

lavinntektsgruppen. De som kommer i lønnet ar-

beid, vil kunne unnslippe lavinntektsgruppen,

men vil likevel i hovedsak få en inntekt som er for-

holdsvis lav. Innvandring kan derfor forventes å gi

en direkte økning i ulikheten i Norge, som vil

Se f.eks.: Piketty, T. (2014).

Capital in the twenty-first cen-

tury,

The Belknap Press; Stiglitz, J. E. (2012).

The price of

inequality: How today's divided society endangers our future.

WW Norton & Company og Atkinson, A. B. (2015).

Inequa-

lity.

Harvard University Press.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

152

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 8

kunne komme i strid med det politiske målet om å

bevare et samfunn med små forskjeller. Det gjel-

der selv om innvandrerne selv opplever store øko-

nomiske gevinster av å komme til Norge.

Et viktig forhold i denne sammenheng er også

den inntektsulikheten som vil komme mellom al-

derspensjonister. Forutsetningene bak beregnin-

gene i kapittel 8.6 innebærer at innvandrerne fra

lavinntektsland i langt større grad enn andre

grupper vil ha forholdsvis lav opptjening av rettig-

heter og dermed være blant dem som får lavest al-

derspensjon.

I tillegg til den direkte effekten på ulikhet ved

at mange innvandrere havner nederst på inntekts-

skalaen, kan innvandring ha en indirekte effekt på

ulikheten ved å øke ulikheten blant den eksis-

terende befolkningen. Det er fordi økt konkur-

ranse i lavlønnsyrker gir generelle gevinster til

hele befolkningen gjennom lavere priser på tje-

nester, men konsentrerte kostnader for dem som

blir utsatt for økt konkurranse. Dette vil særlig

gjelde for arbeidsinnvandring. Flyktninger har la-

vere yrkesdeltakelse og er mindre konsentrert

om enkeltbransjer (se kap. 5.5.1). De har dessu-

ten tilgang til inntektssikringsordninger som gjør

at svært lave lønninger vil være mindre attraktive

enn for arbeidsinnvandrere, som ikke uten videre

har tilgang til sosialhjelp i Norge. Som beskrevet

over vil enkelte av dem som utsettes for økt kon-

kurranse, på sikt tilpasse seg og få økt inntekt,

men de som ikke klarer å tilpasse seg risikerer å

få varig lavere lønn og svakere tilknytning til ar-

beidslivet. En økning i denne gruppen vil bidra til

økt ulikhet.

Innvandrere fra lavinntektsland er overrepre-

sentert blant arbeidsledige. Høy og varig arbeids-

ledighet er en hovedkilde til lav inntekt. I tredje

kvartal 2016 var summen av den registrerte ledig-

hetsraten og andelen på arbeidsmarkedstiltak

7,5 pst. for innvandrere mot 2,3 pst. for den øvrige

befolkningen (se også kap. 5.2.2).

Uføretrygdede har i gjennomsnitt lav inntekt.

Studier av forløpet for flyktningers yrkesaktivitet

viser at prosessen som starter med tidlig avgang

og ender i uføretrygd, begynner etter bare sju års

botid for flyktninger.

For andre innvandrergrup-

per begynner denne overgangen etter ti–elleve

års botid.

Også dette er langt tidligere enn den

tilsvarende overgangen for norskfødte. Denne

overgangsprosessen går via arbeidsledighet, sy-

kepenger og ulike kvalifiseringsprogrammer.

Men uføretrygd er det eneste alternativet til ar-

beid som gir varig inntektssikring før alderspen-

sjonering. En annen studie ser på tidsutviklingen

for selvforsørgelsesgraden blant innvandrerne

som ankom i 2000.

Utviklingen for kun dette

innvandrerkullet gir ikke mulighet til å skille mel-

lom botidseffekter og effekter av andre forhold,

spesielt finanskrisen. Funnene er imidlertid i ho-

vedsak konsistente med sysselsettingsforløpene

for de ulike innvandrerkohortene som følges i

Bratsberg mfl.

Hovedårsaken til høy ledighet blant innvan-

drerne er at arbeidsgivere i Norge vurderer deres

produktivitet som lavere enn lønnskostnaden. Det

kan være på grunn av faktisk lavere produktivitet,

men også fordi innvandrere ikke har utdanning og

erfaring som signaliserer til arbeidsgivere at de

har tilstrekkelig produktivitet. Ledighet blant inn-

vandrere kan også ha sammenheng med etnisk

diskriminering (se kap. 7.5).

Utdanning og kvalifisering er de viktigste tilta-

kene for å styrke mulighetene til svake innvan-

drergrupper i arbeidsmarkedet. Introduksjons-

programmet for flyktninger er det tiltaket norske

myndigheter har utviklet for å møte behovene til

flyktninger som trenger grunnleggende kvalifise-

ring (se kap. 4.4.). Forskning på innvandrernes

barn tyder på at det norske utdanningssystemet

er godt egnet til å integrere barn og ungdom, men

for godt voksne innvandrere er effekten av mer ut-

danning mer usikker. Tiltak for å bedre integrerin-

gen diskuteres i kapittel 10.

Blant annet som følge av det høye norske lønn-

skostnadsnivået er det neppe realistisk å få syssel-

settingen blant voksne innvandrere med lav pro-

duktivitet opp mot det samme nivået nivå som den

øvrige befolkningen. I kapittel 4.7 gir utvalget en

samfunnsøkonomisk analyse av satsing på utdan-

ning og kvalifisering av innvandrere og etterkom-

mere.

Den norske velferdsstaten finansierer gjen-

nom skatteinntekter et stort omfang av offentlige

tjenester og stønader som bidrar til høy levestan-

dard og livskvalitet for landets innbyggere. Dette

systemet forutsetter høy arbeidsinnsats fra en stor

Bratsberg, B., Raaum, O., & Røed, K. (2016). Flyktninger

på det norske arbeidsmarkedet.

Søkelys på arbeidslivet,

33(3),

185-207.

Bratsberg, B., Raaum, O., & Røed, K. (2014). Arbeidsinn-

vandring – varig gevinst?

Søkelys på arbeidslivet,

31 (4), 275-

293.

Kornstad, T., Skjerpen, T. & Telle, K. (2016). Selvforsørging

etter botid blant ikke-nordiske innvandrere.

Økonomiske

analyser 4/2016.

Statistisk sentralbyrå.

Bratsberg, B., Raaum, O., & Røed, K. (2014). Arbeidsinn-

vandring – varig gevinst?

Søkelys på arbeidslivet,

31 (4), 275-

293; Bratsberg, B., Raaum, O., & Røed, K. (2016). Flyktnin-

ger på det norske arbeidsmarkedet.

Søkelys på arbeidslivet,

(3), 185-207.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 8

153

andel av yrkesbefolkningen, herunder innvan-

drere. Selv for personer som selv kan velge sin ar-

beidstid (deltidsbrøk og ferie) ved en avveining

mellom godene fritid og materielt forbruk, vil det

være en stor gevinst for samfunnet dersom disse

jobber mer enn det de selv velger. Dette skyldes

skatt på arbeid i form av direkte inntektsskatt på

lønn og arbeidsgiveravgift og indirekte skatter og

avgifter på de varer og tjenester som lønnsinntek-

ten brukes på. I Norge innebærer den samlede ef-

fekten av disse skattene at en arbeidstime skaper

en inntekt for samfunnet som er rundt det dob-

belte av det den enkelte sitter igjen med av kjøpe-

kraft. For dem som av ulike grunner arbeider min-

dre enn de selv ønsker, er fritiden mindre verdt

enn for dem som kan jobbe så mye de selv vil. Det

betyr at den samfunnsøkonomiske lønnsomheten

av økt arbeidsinnsats er enda større for ufrivillig

arbeidsledige enn for yrkesaktive, fordi den økte

arbeidsinnsatsen ikke går på bekostning av øn-

sket om fritid.

8.6

Konsekvenser for offentlige

finanser av høy innvandring

8.6.1 Innledning

I NOU 2011: 7

Velferd og migrasjon. Den norske

modellens framtid

var mandatet å vurdere hvordan

migrasjon påvirker våre velferdsordninger. Den

gang ble det lagt særlig vekt på arbeidsinnvand-

ring, og det ble satt ut et utredningsoppdrag til

SSB, som utviklet en økonomisk modell for å stu-

dere langsiktige virkninger av migrasjon på norsk

økonomi, med vekt på offentlige finanser.

Be-

regningene viste at konsekvensene av innvand-

ring for samlet verdiskaping og offentlige finanser

først og fremst avhenger av i hvilken grad innvan-

drerne blir sysselsatt, og at potensialet for å øke

sysselsettingen er særlig stort blant innvandrere

fra utviklingsland.

I forbindelse med dette utvalgets arbeid har

SSB oppdatert og videreutviklet beregningene og

analysene fra 2011. Beregningene er også utvidet

med sikte på å illustrere konsekvensene av flykt-

ninginnvandring og å vurdere de økonomiske

konsekvensene av innvandring opp mot de utfor-

dringene aldringen av befolkningen gir for finansi-

eringen av offentlige velferdsordninger fram mot

2060. Det vises til egne rapporter for utfyllende

dokumentasjon av metode og resultater.

Bereg-

ningene har et langsiktig perspektiv. Det inne-

bærer at de ser bort fra kortsiktige aktivitetseffek-

ter beskrevet i kapittel 8.3.

Det bør understrekes at de langsiktige fram-

skrivingene ikke skal tolkes som spådommer om

den mest sannsynlige utviklingen. Det er gjort for-

utsetninger om utviklingen i størrelser som er me-

get usikre, og som man har begrenset eller ingen

kontroll på. Dette gjelder blant annet befolknings-

utvikling, produktivitetsvekst, rente, oljepris og an-

dre verdensmarkedspriser. Størrelser som i hoved-

sak er bestemt direkte eller indirekte av politiske

beslutninger, er videreført på «dagens nivå». Dette

gjelder blant annet skattesystem, trygderegler,

bruken av skattefinansierte kontantytelser og tje-

nester. Framskrivingene er altså betinget av at

dagens politikk, herunder velferdsordningene, vi-

dereføres slik de er utformet i dag. Det vil selvsagt

skje endringer i politikken på mange områder, nett-

opp for å møte utfordringer vi i dag kan se kontu-

rene av. Poenget med framskrivingene er nettopp å

synliggjøre behovet for endringer i politikken.

Det økonomiske forholdet mellom den enkelte

og det offentlige tar i beregningene utgangspunkt

i inntektsstatistikken fra SSB for 2013 (se vedlegg

3). Befolkningen deles inn i et relativt stort antall

grupper etter kjennetegnene

alder, kjønn, land-

bakgrunn, botid og hovedinntektskilde.

Et eksempel

på en gruppering er 50 år gamle menn, innvandret

fra land i Asia, Afrika mfl. (landgruppe 3) for mer

enn 10 år siden, som har inntekt fra arbeid som

hovedinntekt. For hver gruppe brukes tall fra inn-

tektsstatistikken, der de sentrale elementene er

arbeidsinntekt og bruk av skattefinansierte kon-

tantytelser og tjenester. En avgjørende forutset-

ning i beregningene er at aldersforskjellene for en

variabel slik dette framkommer i 2013, også fortel-

ler hvordan disse beløpene utvikler seg over livs-

løpet. Et eksempel: Man observerer arbeidsinn-

tekten i 2013 for menn fra landgruppe 3 som er

henholdsvis 30 og 31 år gamle. Da antas det at de

mennene som er 31 år i 2014, har den samme ar-

beidsinntekten som 31-åringene hadde i 2013, før

det korrigeres for generell lønnsvekst.

Denne metoden gir et dekkende bilde av dyna-

mikken over et gjennomsnittlig livsløp når kohor-

tene er like, det vil si at viktige kjennetegn og rele-

vant atferd i gruppene ikke endres mye over tid.

Holmøy, E. & Strøm, B. (2012).

Makroøkonomi og offentlige

finanser i ulike scenarioer for innvandring.

Rapporter 15/

2012, Statistisk sentralbyrå.

Holmøy, E., Romay, C. P, Sagelvmo, I. & Strøm, B. (2017a).

Bidrag fra innvandrere og norskfødte til offentlige inntekter

og utgifter på lang sikt.

Kommer i serien Rapporter fra Sta-

tistisk sentralbyrå, og Holmøy, E. & Strøm, B. (2017b).

Den

langsiktige betydningen for norsk realøkonomi og offentlige

finanser og av fortsatt innvandring.

Kommer i serien Rap-

porter fra Statistisk sentralbyrå.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

154

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 8

Denne forutsetningen vil i praksis aldri være opp-

fylt. Aldersprofilene kan gi likevel en tilstrekkelig

god beskrivelse av livsløp, fordi usikkerheten –

som alltid er forbundet med framskrivinger – ikke

gjør framskrivingene opplagt optimistiske eller

pessimistiske. Det kan f.eks. tenkes at nye eller

framtidige innvandrere fra såkalte lavinntektsland

har bedre forutsetninger for å lykkes i det norske

arbeidsmarkedet framover enn det historien har

vist. Mange av dem er bedre utdannet, og integre-

ringspolitikken har i økende grad lagt vekt på kva-

lifisering og tilrettelegging for deltakelse i ar-

beidslivet. Det motsatte kan imidlertid også være

tilfellet, f.eks. hvis det blir vanskeligere enn tidli-

gere for innvandrere med forholdsvis lav kompe-

tanse å få innpass i framtidens arbeidsmarked. Se-

nere i dette kapitlet undersøkes det hvordan ulike

forløp for integrering av flyktninger kan påvirke

bidragene til offentlige inntekter og utgifter.

Dette kapitlet beskriver noen hovedresultater

fra SSBs beregninger. Alt i alt tegner analysen til-

nærmet det samme bildet som i 2011 – konse-

kvensene for norsk økonomi og offentlige fi-

nanser av økt innvandring avhenger først og

fremst av hvor godt en lykkes med å få innvan-

drere i arbeid. Det er en utfordring at en stor an-

del flyktninger har svak tilknytning til arbeidsmar-

kedet og er avhengige av støtte fra det offentlige

til livsoppholdet.

Den demografiske utviklingen vil ha konse-

kvenser for økonomien og statsfinansene særlig

gjennom endringer i alderssammensetning og

endringer i befolkningsandelene for forskjellige

innvandrergrupper. Yrkesinntekt, mottak av of-

fentlige overføringer og bruk av skattefinansierte

tjenester varierer både med alder og mellom for-

skjellige befolkningsgrupper. Kapittel 8.6.2 be-

skriver befolkningsutviklingen under ulike anta-

kelser om framtidig innvandring. Kapittel 8.6.3 vi-

ser at aldringen av befolkningen er hovedutfor-

dringen for offentlige finanser, og at omfanget av

denne hovedutfordringen vil avhenge av hva som

forutsettes om innvandring. Kapittel 8.6.4 belyser

nærmere hvordan den økonomiske atferden his-

torisk har variert mellom ulike grupper i befolk-

ningen, og hvilke konsekvenser et slikt mønster

kan få framover.

2013

2025

2045

2065

2085

1,64

0,95

0,45

2100

5,43

8,48

Samlet folkemengde

Innvandrere fra landgruppe 1 og 2

Norskfødte med to innvandrerforeldre

Norskfødte med ingen eller én innvandrerforelder

Innvandrere fra landgruppe 3

Figur 8.3 Norges befolkning i hovedalternativet

2016–2100 etter landbakgrunn. Millioner per-

soner. Antall i 2100 er angitt

Kilde: Statistisk sentralbyrå

8.6.2

Befolkningsutviklingen

Når modellen som brukes i beregningene deler

befolkningen inn i forskjellige grupper landbak-

grunn (se nærmere omtale av de ulike landgrup-

pene i kap. 2.4), er det for å fange opp viktige for-

skjeller mellom gruppene med hensyn til gjen-

nomsnittspersonenes bidrag til offentlige inntek-

ter og bruk av skattefinansiert velferd (se vedlegg

3). Beregningene bygger på hovedalternativet i

SSBs befolkningsframskrivinger fra 2016. Her

øker Norges samlede folketallet fra 5,3 mill. i 2016

til 7,3 mill. i 2060, og videre til nær 8,5 mill. i 2100

(se figur 8.3). Den samlede årlige innvandringen

ligger mellom 60 000 og 70 000 personer i det

meste av dette århundret. Det er særlig innvand-

ringen fra landgruppe 3 som øker, fra 0,39 mill.

ved inngangen til 2016 til 1,6 mill. i 2100. Innvand-

ringen fra landgruppene 1 og 2 endres forholdsvis

lite. Den norskfødte befolkningen vokser fra 4,45

mill. i 2016 til 5,4 mill. i 2100. En betydelig del av

veksten i den norskfødte befolkningen består av

barn som har utenlandsfødt far

eller

mor.

Etter en nedgang siden 1990 ligger det an til at

andelen eldre dobles fram mot slutten av århun-

dret (se figur 8.4). Mens det i dag er godt over fire

yrkesaktive per person over 67 år, vil det i 2100

kun være om lag to yrkesaktive per person over

67 år. Forholdstallet mellom antall eldre og antall

personer i yrkesaktiv alder omtales gjerne som

demografisk forsørgerbyrde. Økningen i forsør-

gerbyrden bærer bud om utfordringer for offent-

lige finanser (se kap. 8.6.3).

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 8

155

1950

1975

2000

2025

2050

2075

2100

Figur 8.4 Forholdet mellom antall personer som

er 67 år og eldre, og antall mellom 20 og 66 år.

Framskrivinger basert på SSBs hovedalternativ.

Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå

8.6.3

Konsekvensene for offentlige finanser

av aldring og innvandring

Velferdsstaten innebærer en betydelig omforde-

ling over livsløpet. Barn, ungdom og eldre er

netto mottakere av offentlig finansierte tjenester

og overføringer. Befolkningen i yrkesaktiv alder

står for størsteparten av innbetalingene av skatt

og er netto bidragsytere. Dette mønsteret betyr at

offentlige finanser i vesentlig grad påvirkes av

endringer i sammensetningen av befolkningen.

En økning i andelen eldre i befolkningen vil iso-

lert sett trekke opp utgifter til helse- og omsorgs-

tjenester og pensjoner og svekke sysselsettingen

og dermed grunnlaget for skatteinntekter.

Med utgangspunkt i hovedalternativet i SSBs

befolkningsframskrivinger fra 2016, viser Holmøy

mfl. (2017b) hvordan offentlige utgifter ligger an

til å øke raskere enn offentlige inntekter fram-

over.

En slik utvikling i offentlige utgifter og inn-

tekter vil gi et økende finansieringsbehov, som til-

svarer den skattebyrden som over tid er nødven-

dig for å balansere offentlige budsjetter gitt hand-

lingsregelen for bruk av oljepenger. Det økende fi-

nansieringsbehovet skyldes både at det blir flere

eldre i forhold til yrkesaktive, og at finansierings-

bidraget fra Statens pensjonsfond til offentlige

budsjetter etter hvert avtar sett i forhold til en vok-

sende økonomi. Finansieringsbehovet øker til

4 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2060. I 2015

tilsvarte 4 pst. av BNP for Fastlands-Norge 104

mrd. kroner.

Analysene viser hvordan endrede forutsetnin-

ger for innvandring vil påvirke økonomien og

statsfinansene. Størrelsen på norsk økonomi vil

naturlig nok avhenge av folketallet. En endring i

folketallet vil innebære en endring i sammenset-

ningen av arbeidstilbydere og konsumenter, skat-

tebetalere og mottakere av offentlig velferd. For å

isolere de effektene migrasjon har på offentlige fi-

nanser, studeres et alternativ der det verken skjer

inn- eller utvandring fra og med 2016. I dette hypo-

tetiske alternativet vil befolkningen telle 5,2 mill. i

2060, om lag 2 mill. færre enn i hovedalternativet.

Det udekkede finansieringsbehovet blir i 2060

1,6 pst. av fastlands-BNP, sammenliknet med 4 pst.

i hovedalternativet. Hovedårsaken til denne styr-

kingen av offentlige finanser er at avkastningen av

oljeformuen deles på færre.

SSBs alternativ med høy innvandring gir en

befolkning på 8,2 mill. i 2060, som er 1 mill. mer

enn i hovedalternativet. Innvandring fra land-

gruppe 3 bidrar klart mest til befolkningsveksten.

Høyere innvandring betyr at oljeformuen må de-

les på flere personer. Høy innvandring fra land-

gruppe 3 øker befolkningsandelen i yrkesaktiv al-

der. Denne effekten motvirker i stor grad effekten

av lavere aldersspesifikk sysselsettingsgrad. Det

udekkede finansieringsbehovet for offentlige ut-

gifter i alternativet med høy innvandring anslås til

5,1 pst. av fastlands-BNP. Sett i forhold til de store

utslagene endrede forutsetninger om innvandring

har for befolkningsantallet, framstår utslagene på

finansieringsbehovet for offentlige finanser som

forholdsvis beskjedne.

Beregningene hviler på en rekke forutsetninger, herunder

at det tas utgangspunkt i dagens standard og dekningsgra-

der. Denne forutsetningen betyr at beregningene belyser

hva dagens velferdsordninger vil koste når befolkningen

utvikler seg som i hovedalternativet til SSBs befolknings-

framskrivinger. Det tas ikke hensyn til en fortsatt videreut-

vikling av de offentlige velferdsordningene, slik vi har sett

så langt.

Nærmere om innvandringens

konsekvenser for offentlige finanser

Dette kapitlet ser mer detaljert på hvordan iso-

lerte endringer i innvandringen fra ulike land-

grupper kan påvirke offentlige finanser, gitt de

forutsetningene som beskrives i kapittel 8.6.1.

Mens de makroøkonomiske framskrivingene i ka-

pittel 8.6.3 ivaretar virkningene av etterkommere,

vil et såkalt

livsløpsperspektiv

belyse hvordan én

innvandrer, under gitte forutsetninger om inntekt,

8.6.4

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

156

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 8

yrkesdeltakelse og bruk av statsfinansierte tjenes-

ter, bidrar til offentlige inntekter og utgifter i løpet

av sitt liv i Norge. Det legges til grunn at innvan-

drerne kommer i 2016, og resultatene presenteres

som nåverdien av bidragene til offentlige nettout-

gifter. Beregningene er gjort ved hjelp av samme

modell som ble brukt i makroberegningene.

Livsløpsberegningene rendyrker hvordan

«innvandreratferd» påvirker offentlige finanser i

forhold til norskfødtes atferd. Dette har særlig re-

levans når man studerer flyktninger og andre

grupper som har problemer med å bli integrert i

arbeidsmarkedet etter ankomsten. Integreringsfa-

sen har svært stor innvirkning på hvor mye en

innvandrer senere bidrar til skatteinntektene og

bruker av skattefinansiert offentlig velferd. Bereg-

ningene gir grunnlag for å se på effekter av for-

skjellige forutsetninger om integrering av flykt-

ninger (omtale til slutt i dette kapitlet). Livsløpsbe-

regninger skiller seg fra såkalte slektsberegnin-

ger, som var grunnlaget for analysene i NOU

2011: 7. Disse beregningene er omtalt i boks 8.2.

Det gjøres sammenlikninger mellom et individ

fra den norskfødte befolkningen og et individ fra

landgruppe 3 som innvandrer til Norge som 25-

åring. Landgruppe 3 vil være sammensatt av flykt-

ninger, arbeidsinnvandrere og innvandrere som

har familiegjenforening som innvandringsgrunn.

Det ses i første omgang bort fra spesifikke flykt-

ningkostnader knyttet til asylmottak og introduk-

sjonsordningen, men landgruppe 3-innvandrernes

gjennomsnittlige mottak av introduksjonsstønad

er inkludert. Det ses også bort fra gjenutvandring

og at innvandreren «tiltrekker seg» sekundærinn-

vandring gjennom familieinnvandring.

Det kan være lettere å tolke årlige beløp enn

summer over et helt livsløp, noe som kan oppnås

ved å dividere nåverdiene for hele livet på antall

forventede leveår for nyfødte. Ifølge SSBs hoved-

alternativ er disse 93 år for kvinner og 91 år for

menn. Siden innvandrerne forutsettes å komme

når de er 25 år, kan det være hensiktsmessig å di-

videre nåverdien på antall forventede gjenvæ-

rende leveår etter 25 år, som er 66 og 64 år for

henholdsvis kvinner og menn.

Beregningene viser at nettobidraget til det of-

fentlige som kan knyttes til en norskfødt mann fra

han er 25 år og ut livet i gjennomsnitt utgjør om

lag 54 000 kr per år (tabell 8.1). Tilsvarende tall

for en mann fra landgruppe 3 er minus 94 000 kr.

Forskjellen kan bl.a. ses i sammenheng med at

man i hovedsak utelater investeringen i utdanning

fra regnestykket for den norskfødte ved å starte

på 25 år, mens avkastningen i form av høyere sys-

selsetting og lønn enn innvandreren tas med. For

personen fra landgruppe 3 kan det på den annen

side påløpe store kostnader knyttet til kompetan-

seheving og arbeidsmarkedstiltak i årene etter at

han ankommer som 25-åring. Hvis beregningene

for den norskfødte i stedet hadde startet ved 0 år,

slik at de også fikk med seg barne- og ungdoms-

årene, ville det gjennomsnittlige nettobidraget til

det offentlige vært minus 23 000 kr per år.

Bidraget til offentlige finanser fra en norskfødt

kvinne fra hun er 25 år og ut livet utgjør i gjen-

nomsnitt om lag minus 99 000 kr per år, se tabell

8.2. For en kvinne fra landgruppe 3 er det tilsva-

rende tallet minus 170 000 kr per år. Forskjellen

mellom kvinner og menn må ses i lys av at kvinner

føder barn og lever lenger (flere år med negative

nettooverføringer), og at de fleste barnerelaterte

stønader, herunder dekning av lønn i fødselsrela-

tert permisjon, utbetales til kvinner. I tillegg har

kvinner i gjennomsnitt lavere lønn i arbeidslivet

og lavere yrkesaktivitet enn menn, også når det

korrigeres for barnefødsler. Regnet fra fødselen

vil bidraget til offentlige finanser fra en norskfødt

kvinne i gjennomsnitt utgjøre om lag minus

136 000 kr per år.

Landgruppeinndelingen til SSB gir ikke

grunnlag for å studere konsekvenser for offent-

lige finanser av flere flyktninger spesielt. Flyktnin-

ger vil typisk tilhøre landgruppe 3, men de er ikke

skilt ut. I beregningene er det konstruert ulike ty-

Tabell 8.1 Bidrag til offentlige finanser over menns livsløp fra ankomst i 2016 som 25-åring (og fra fødsel

for norskfødte). 1000 2013-kroner per mann per år.

Norskfødte

Inntekt

Utgift

Nettoutgift

Inntekt

Landgruppe 3

Utgift

Nettoutgift

Per gjenstående leveår fra fødsel

Per gjenstående leveår fra 25 år

208

298

231

244

-54

149

243

Beløpene i ulike år er neddiskontert til 2013-kroner med rente lik 3 prosentvekst. Summen av beløpene er dividert på gjenstå-

ende leveår.

Kilde: Holmøy, E. mfl. (2017a)

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 8

157

Tabell 8.2 Bidrag til offentlige finanser over kvinners livsløp fra ankomst i 2016 som 25-åring (og fra

fødsel for norskfødte). 1000 2013-kroner per kvinne per år.

Norskfødte

Inntekt

Utgift

Nettoutgift

Inntekt

Landgruppe 3

Utgift

Nettoutgift

Per gjenstående leveår fra fødsel

Per gjenstående leveår fra 25 år

113

165

249

264

136

256

170

Beløpene i ulike år er neddiskontert til 2013-kroner med rente lik 3 prosentvekst. Summen av beløpene er dividert på gjenstå-

ende leveår.

Kilde: Holmøy, E. mfl. (2017a)

pologier, det vil si tenkte økonomiske livsløp for

flyktningen under ulike forutsetninger om inte-

grering i arbeidsmarkedet.

Her vises effektene

av ulike typer mannlige flyktninger som er 25 år

ved ankomst og som ikke utvandrer. Det ses bort

fra effekter som knytter seg til innvandrerens

barn, barnebarn osv. Forløpene er (tilnærmet)

identiske de første tre årene i Norge: 365 dager til-

bringes i asylmottak før opphold og bosetting. De

følger så introduksjonsprogrammet i de to føl-

Holmøy, E., Romay, C. P, Sagelvmo, I. & Strøm, B. (2017a).

Bidrag fra innvandrere og norskfødte til offentlige inntekter

og utgifter på lang sikt.

Kommer i serien Rapporter fra Sta-

tistisk sentralbyrå.

gende årene. Deretter beregnes bidragene til of-

fentlige inntekter og utgifter av fire forløp:

Maksimal økonomisk integrering:

Den økono-

miske atferden er den samme som for en inn-

vandrer fra landgruppe 2. Dette betraktes som

det maksimale man kan regne med for en for-

holdsvis bred gruppe av flyktninger fra lavinn-

tektsland.

Minimal økonomisk integrering:

Flyktningene

kommer ikke i jobb som gir nevneverdig inn-

tekt. De forsørges i stedet av offentlige overfø-

ringer, som ganske raskt blir uføretrygd lik

2,48 G fram til alderspensjon som blir lik ga-

rantipensjonen.

800

600

400

200

-200

-400

2016

2026

2036

2046

2056

2066

2076

2086

2096

2106

Snitt landgruppe 2

Maksimal integrering

Vellykket, men ufullkommen integrering

Snitt landgruppe 3

Minimal integrering

Videreføring av hittil vanlig integrering

Figur 8.5 Bidrag til offentlige netto utgifter per ny mannlig flyktning som ankommer som 25-åring i

2016. 1 000 2013-kroner.

Kilde: Holmøy, E. mfl. (2017a)

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

158

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 8

Vellykket, men ufullkommen økonomisk integre-

ring:

Yrkesinntekten per person øker til et

uveid gjennomsnitt av gjennomsnittene for inn-

vandrere fra landgruppe 2 og 3. Det samme

gjelder forløpet for samlede offentlige overfø-

ringer.

Videreføring av forløpet som har vært vanlig hit-

til:

Dette innebærer blant annet at sysselset-

tingsandelen øker fra 0 til 65 pst. i løpet av sju

år, for deretter å avta, slik de typiske forløpene

for mannlige flyktninger har gjort. Yrkesinn-

tekten per sysselsatt antas lik gjennomsnittet

av yrkesinntekten for dem i landgruppe 2 og 3

som har yrkesinntekt som hovedinntekt. Ande-

len som mottar helserelaterte ytelser øker med

2 prosentenheter hvert år etter bosetting.

Figur 8.5 viser hvordan offentlige nettoutgifter ut-

vikler seg i de fire alternativene. For sammen-

likningens skyld viser figuren også tilsvarende

livsløpsberegninger for gjennomsnittet av mann-

lige innvandrere fra landgruppe 2 og 3 som er 25

år ved ankomst. Nesten hele forskjellen i yrkesak-

tiv alder kommer fra bidraget til skatteinntekter.

Etter alderspensjonering er forskjellene ganske

små, og utgiftene til helse og omsorg er da de

samme. Alderspensjonssystemet sørger fortsatt

for betydelig utjevning, og aldersspesifikk døde-

lighet er lik for alle grupper. I 2031, når flyktnin-

gene er 40 år gamle, gir de maksimalt integrerte

et nettobidrag på 240 000 2013-kroner til offentlige

finanser, mens de ikke-integrerte bidrar med mi-

nus 258 000 2013-kroner, altså en forskjell i dette

ene året på nesten en halv million kroner, målt i

dagens kroneverdi.

Boks 8.2 Hvor mye betyr det for offentlige finanser at innvandrere har etterkommere?

fødsler. Befolkningstilskuddet blir klart størst

Slektsberegningene skiller seg fra livsløpsbe-

ved flere norske fødsler, fordi lav utvandring i

regningene på tre måter. For det første inklude-

denne gruppen betyr langt flere kvinner i frukt-

rer de ikke bare bidragene til offentlige inntek-

bar alder 20–40 år senere.

ter og utgifter fra innvandrerne selv, men også

For alle innvandrergruppene er det betyde-

bidragene fra de norskfødte etterkommerne.

lige «startutgifter» knyttet til økte offentlige

Det forutsettes at etterkommerne har samme

overføringer og til at de nye innbyggerne får til-

økonomiske atferd som andre norskfødte. For

gang til offentlige tjenester. Forholdsvis høy sys-

det andre studerer de ikke en bestemt innvan-

selsetting blant innvandrerne fra landgruppe 1

drertypologi, men en gruppe på 10 000 innvan-

og 2 fører imidlertid til at de raskt bidrar til å

drere som ankommer i 2016. Gruppen er fordelt

øke offentlige nettoinntekter. Bidraget avtar

på kjønn og alder i tråd med observasjoner for

over tid. I de første tiårene skyldes det gjenut-

de siste årene. Virkningene sammenliknes med

vandring. Bidraget blir negativt når de gjenvæ-

10 000 flere norskfødte uten innvandrerbak-

rende i disse gruppene gradvis pensjoneres,

grunn i 2016. Virkningene divideres på 10 000

samtidig som utgiftene til alderspensjon, helse-

for å få gjennomsnittsvirkninger per ekstra inn-

tjenester og eldreomsorg ikke dekkes av skatte-

bygger. For det tredje tas det hensyn til gjenut-

inntektene fra de ekstra etterkommerne. Til

vandring.

sammenlikning gir innvandring fra landgruppe

De økonomiske virkningene av en gitt øk-

3 lavere sysselsetting og skatteinntekter, høyere

ning i innbyggertallet i 2016 avhenger av hvor

offentlige overføringer og høyere startkostna-

de ekstra innbyggerne kommer fra, både fordi

der fordi gruppen inneholder flere barn.

individene i de fire landgruppene har ulik alder

På lang sikt er det etterkommerne som do-

for gitt kjønn, og fordi det befolkningstilskuddet

minerer virkningene, og disse antas som sagt å

som over tid genereres av den ekstra innvand-

ha samme atferd som majoritetsbefolkningen.

ringen, utvikler seg ulikt. Befolkningstilskuddet

De relativt små forskjellene mellom innvandrer-

reduseres forholdsvis raskt når innvandrerne

gruppene etter 2080 i figur 8.6 skyldes derfor i

kommer fra landgruppe 1 og 2, i første rekke på

hovedsak ulik aldersfordeling blant de ekstra et-

grunn av gjenutvandring. Tilskuddet holder seg

terkommerne.

høyere ved innvandring fra landgruppe 3 som

følge av lavere gjenutvandring og flere ekstra

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 8

159

Boks 8.2 forts.

Norskfødte genererer i gjennomsnitt langt høy-

ere skatteinntekter enn innvandrere i de årene

flertallet av både 2016-kullet og deres barn er i

arbeid. På den andre siden blir også pensjonsut-

betalingene høyere. Det samme gjelder barnere-

laterte utgifter, siden de fleste i innvandrergrup-

pene ankommer som voksne. Syklene i kurvene

skyldes at flere generasjoner lever side om side

med varierende andeler av yrkesaktive. Det gjør

årlige gjennomsnitt av beregningene svært føl-

somme for valg av periodelengde. Når beregnin-

400

300

200

100

-100

-200

-300

2016

2026

2036

2046

Norskfødte

2056

2066

2076

2086

2096

2106

2116

2126

2136

2146

gene føres fram til 2150, genererer en norskfødt

høyere netto utgifter enn en ekstra innvandrer

fra landgruppe 3, dels som følge av en større an-

del barnerelaterte utgifter i gjennomsnittstallet,

dels fordi det genereres flere individer som alle

påfører det offentlige en nettoutgift gjennom

livsløpet. En ekstra innvandrer fra landgruppe 3

genererer større offentlige nettoutgifter enn en

innvandrer fra de øvrige landgruppene, gitt for-

utsetningene om blant annet videreføring av ob-

servert atferd.

Landgruppe 1

Landgruppe 2

Landgruppe 3

Figur 8.6 Virkninger på offentlige netto utgifter per ny innbygger i 2016. 1000 2013-kroner.

Kilde: Holmøy, E. mfl. (2017a)

Kilde: Se fyldig omtale av slektsberegninger i Holmøy, E., C. P. Romay, I. Sagelvmo og B. Strøm (2017a).

Bidrag fra innvandrere

og norskfødte til offentlige inntekter og utgifter på lang sikt.

Kommer i serien Rapporter fra Statistisk sentralbyrå.

8.7

Oppsummering

Analysen i dette kapitlet har forsøkt å belyse hvor-

dan fordeler og ulemper ved innvandring kan ten-

kes å fordele seg på den eksisterende befolknin-

gen og på de nye innvandrerne. Det legges vekt

på effekter av innvandring for levestandarden, ut-

trykt ved realinntekt etter skatt.

De som trolig har klarest fordel av innvand-

ringen, er innvandrerne selv. Flytting til Norge vil

Se Bratsberg, B., Raaum, O., & Røed, K. (2014). Arbeids-

innvandring-Varig gevinst?.

Søkelys på arbeidslivet,

31 (4),

275-293.

for mange bedre levestandarden mye og raskt.

Det gjelder for både arbeidsinnvandrere og flykt-

ninger, selv om flyktninger per definisjon kommer

for å få beskyttelse.

For den eksisterende befolkningen er virknin-

gene av innvandring mer sammensatte. Innvand-

ringen påvirker realinntekten først og fremst gjen-

nom tre kanaler: priser på det man kjøper for inn-

tekten, timelønn før skatt og sannsynligheten for å

få arbeid, og skattebyrden.

– Innvandring gir økt konkurranse i deler av ar-

beidsmarkedet og i mange tjenestemarkeder,

og dermed lavere prisvekst til fordel for alle for-

brukere.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

160

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 8

–

Den samlede fordelen av lavere priser blir mer

uklar og mer ujevnt fordelt når man tar hensyn

til at lavere priser skyldes lavere lønnskostna-

der. Jo lettere arbeidstakere i den eksisterende

befolkningen på kort sikt kan erstattes av inn-

vandrere, desto mer utsatt er de isolert sett for

negativt press på lønn og arbeidsmiljø. På len-

gre sikt er det gevinster å hente hvis arbeidsta-

kerne som slutter i én type jobb, øker sin kom-

petanse og får høyere lønn i den jobben de går

til.

Den eksisterende befolkningen kan isolert sett

oppleve økt skattebyrde eller redusert offentlig

velferdstilbud dersom innvandrerne i større

grad enn norskfødte forsørges av det offent-

lige. I tillegg vil innvandring innebære at sta-

tens petroleumsformue må deles på flere. Erfa-

ringsmessig har flyktninger og andre innvan-

drere fra lavinntektsland bidratt klart mer til

offentlige utgifter enn til offentlige inntekter.

Det motsatte kan være tilfellet når det gjelder

arbeidsinnvandrere med relevant kompetanse.

Innvandring som svekker offentlige finanser,

vil forsterke hovedutfordringen som følger av

en vesentlig økning i andelen eldre i tiårene

framover. Dette understreker og tydeliggjør

viktigheten av å lykkes med å øke sysselsettin-

gen hos grupper som så langt har hatt en for-

holdsvis svak tilknytning til arbeidsmarkedet.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 9

161

Kapittel 9

Samhold og tillit

9.1

Innledning

holde samme tillit til hverandre, og til de omforde-

lende institusjonene? Hvilke kulturelle og økono-

miske forskjeller er akseptable i en religiøst og et-

nisk heterogen velferdsstat, og hvilke skaper pro-

blemer for oppslutning, samhold og tillit? I dette

kapitlet drøfter utvalget hva som er særegent med

den norske samfunnsmodellen, gjennomgår inte-

grerings- og assimileringsbegrepet i lys av denne,

og presenterer noen refleksjoner rundt hvordan

problematiske forskjeller kan håndteres. Videre

diskuteres problemstillinger knyttet til religion og

religiøst motivert ekstremisme. I siste del av ka-

pitlet presenteres en kunnskapsstatus om hva

forskningen sier om oppslutning om velferdsord-

ninger i lys av innvandring.

Utvalget er bedt om å se på velferdsstatlige ut-

fordringer som er knyttet til høy

innvandring.

Det

finnes en rekke andre faktorer som kan undermi-

nere grunnlaget for samhold og tillit i et land, uav-

hengig av innvandring. Blant de viktigste er trolig

økonomisk stagnasjon, med tilhørende arbeidsle-

dighet, manglende lønnsvekst og økende økono-

misk ulikhet. Innvandring kan samspille med fak-

torer som dette og bidra til å forsterke de utfor-

dringene som oppstår.

En hovedhypotese i kapitlet er at de mest al-

vorlige problemene oppstår når forskjellige ulik-

hetsdimensjoner overlapper – når de gruppene

som er mest kulturelt forskjellige fra majoriteten,

også er de med minst ressurser og de som står

lengst fra arbeidsmarkedet. Hvis det ikke lykkes å

integrere flere nykommere i produktivt arbeid,

kan det på lengre sikt påvirke velferdsstatens legi-

timitetsgrunnlag. For innvandrere kan det være

vanskelig å utvikle tillit til et nytt samfunn hvis de

opplever diskriminering, hvis de oppfatter at insti-

tusjonene i landet de har kommet til, behandler

dem vilkårlig og dårlig, og hvis de ikke gis et ri-

melig rom for å leve som de ønsker. For majorite-

ten kan tilliten undergraves hvis de opplever at

innvandrere i for liten grad bidrar til fellesskapet,

og at det oppstår sterke tendenser til segregasjon

i enklaver preget av holdninger og praksiser majo-

riteten oppfatter som uakseptable.

Utvalget er bedt om å

[…] vurdere i hvilken grad fortsatt høy inn-

vandring kan komme til å påvirke samhold og

tillit i Norge. Viktige spørsmål er i hvilken

utstrekning og hvordan innvandringen kan

føre til større økonomisk, sosial, kulturell og

verdimessig ulikhet, hvilken betydning dette

vil kunne ha for samfunnsutviklingen på sikt og

for forholdet mellom ulike befolkningsgrup-

per. Utvalget skal også drøfte hva som kan

bidra til å redusere faren for polarisering og

konflikt og styrke fellesskaps- og trygghetsfø-

lelsen i befolkningen.

De nordiske velferdsstatene oppsto og utviklet

seg i samfunn der ulikheter mellom innbyggerne

var mindre enn i mange andre europeiske land.

De religiøse og sosiale forskjellene var begren-

sede, og de etniske minoritetene (samer, inuitter)

bodde i stor grad i geografisk avgrensede områ-

der langt fra maktsentrene. I velferdsforskningen

argumenteres det for at denne likheten skapte en

følelse av samhold og tillit som gjorde omfattende

omfordeling mulig.

På den andre siden er det

mye som tyder på at omfordelende og velfunge-

rende velferdsordninger også skaper eller bidrar

til å opprettholde tillit.

I så fall oppstår positive

spiraler der velferdsordningene både baserer seg

på tillit og bidrar til å vedlikeholde tilliten. I lys av

dette argumentet oppstår uro og bekymring i en

situasjon der tilstrømmingen av borgere fra andre

samfunn er stor: Hva skjer med tillitsbaserte ord-

ninger når samfunnet blir mindre homogent? Vil

samfunnsborgerne i et heterogent samfunn be-

Bergh, A. & Bjørnskov, C. (2011). Historical Trust Levels

Predict the Current Size of the Welfare State.

Kyklos.

doi:10.1111/j.1467-6435.2010.00492.x.

Kumlin, S. & Rothstein, B. (2005). Making and Breaking

Social Capital: The Impact of Welfare-State Institutions.

Comparative

Political

Studies,

doi:10.1177/

0010414004273203.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

162

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 9

9.2

Likhet som ressurs og problem

Ethvert innvandringsland vil ha sitt særpreg.

Både den opprinnelige befolkningen og de ulike

nykommerne i samfunnet vil ha sin historiske og

kulturelle arv, og denne preger kontakten som

oppstår på tvers av kulturelle grupper. I tillegg vil

de institusjonelle forholdene i mottakerlandet gi

føringer for hvordan myndighetene forholder seg

til mangfoldet. Kulturen

som dominerer, repre-

senterer handlingsbetingelser for hva det er mulig

å gjøre innenfor en nasjonal sammenheng. Med

andre ord finnes det et nasjonalt politisk, sosialt

og kulturelt jordsmonn som er historisk skapt, og

som danner et felles grunnlag for hva befolknin-

gen oppfatter som legitimt. Den nasjonale kultu-

ren former også hvordan innbyggerne er i stand

til å vise solidaritet med hverandre og med ny-

kommere.

«Likhet» er et sentralt stikkord i Norge. «Lik-

het» er både en

beskrivelse

av samfunnsforhol-

dene, og et

ideal

man kan spille på i politiske sam-

menhenger. Norge har vært mer etnisk homogent

enn mange andre land i Europa og har historisk

også hatt en svak adel og lite framtredende

standsforskjeller sammenliknet med andre land.

Siden andre verdenskrig har velferdsstatsutvik-

ling på mange måter vært ledd i et overordnet lik-

hetsskapende prosjekt, der demokrati, medbor-

gerskap og modernisering har vært viktige ingre-

dienser. Mellomkrigstidens hovedavtale mellom

Landsorganisasjonen og Arbeidsgiverforeningen

og arbeiderbevegelsens politiske mål om medbe-

stemmelse og økonomisk utjevning var sentrale

forutsetninger for denne utviklingen. I moderne

tid har lik rett til utdanning og omfattende innsats

for å redusere inntektsforskjeller vært sentrale

virkemidler, i tillegg til aktiv politikk for å redu-

sere forskjeller basert på kjønn (kjønnslikestil-

ling). Idealene og

ideologien

om det likhetsorien-

terte samfunnet har etter hvert også spilt en viktig

rolle i norsk politikkutvikling. Likhet er en norm

og en referanse som setter rammer for hvilke ar-

«Kultur» er et uklart og ladet begrep som brukes på for-

skjellige måter både i akademisk litteratur og i offentlig dis-

kusjon. Blant annet pågår det omfattende diskusjoner om i

hvilken grad kulturer endres over tid, i hvilken grad det er

mulig å definere nasjonale kulturer, hva som er sentrale og

mindre sentrale sider ved lokale/nasjonale kulturer, om

symmetri og asymmetri (makt og avmakt) i kulturelle

møter. Vi kan ikke gå inn i en omfattende drøfting av dette,

men slår fast at vi legger mer vekt på normative prinsipper,

verdier og institusjoner enn på folkeskikk, lokale praksiser,

symboler og myter når vi bruker kulturbegrepet. For en

mer omfattende diskusjon, se Orgad, L. (2015).

The Cultu-

ral Defence of Nations. A Liberal Theory of Majority Rights.

Oxford: Oxford University Press.

gumenter som kan benyttes i offentlig debatt. Lik-

het, likestilling og likeverd har således blitt vedva-

rende premisser for oppslutning og legitimitet i

norsk politikk etter at etterkrigstidens velferdsin-

stitusjoner kom på plass.

Man skal like fullt være forsiktig med å over-

drive likhet og harmoni. Det norske samfunnet

har alltid også vært preget av motsetninger og

konflikt. Norge har aldri vært et helt homogent

samfunn – landet har opplevd innvandring siden

Norge ble en statsdannelse på 900-tallet.

Dette

har bidratt til at også Norge har hatt et visst et-

nisk-kulturelt mangfold opp gjennom tidene, og

det har også betydd diskriminering og undertryk-

king av minoriteter. Både samer, romfolk, tatere

og kvener har vært utsatt for til dels hardhendt

politikk for å gjøre dem til deler av det nasjonale

fellesskapet på majoritetens premisser. Likhet

som sosialt faktum og som verdi kan være utfor-

drende for personer med bakgrunn fra andre kul-

turer – noe som også er en høyst aktuell problem-

stilling for innvandrere og deres etterkommere i

det moderne Norge. Samtidig kan majoritetsbe-

folkningen føle uro over at likhetsidealene forvi-

trer når samfunnet blir mer kulturelt heterogent.

Før 1970-tallet var innvandringen til Norge li-

ten, og de fleste innvandrerne kom fra våre nabo-

land. Da innvandrere begynte å komme fra fjer-

nere områder enn tidligere – og fra mer ukjente

kulturer – oppsto nye problemstillinger for den

norske velferdspolitikken. Modellen la viktige

premisser for hvordan det var mulig og ønskelig å

håndtere innvandring institusjonelt.

Innvandrere

måtte inkluderes som likeverdige borgere i de in-

stitusjonelle strukturene, når det gjaldt arbeidsliv,

utdanning og velferd. Moderne rettsstater er for-

pliktet gjennom internasjonale avtaler til å likebe-

handle lovlig etablerte innvandrere og statsbor-

gere med hensyn til de fleste sivile og sosiale ret-

tigheter. Norge valgte også etter hvert å gi innvan-

drere uten statsborgerskap politiske rettigheter i

form av stemmerett og valgbarhet ved lokalvalg. I

tillegg ble det utviklet en politikk for å fremme

in-

tegrasjon

– en reell innlemming av nye medlem-

mer i samfunnet ut over det rent rettighetsmes-

sige. Integrasjonspolitikken dreier seg om tiltak

rettet mot lovlig etablerte innvandrere for å støtte

opp under innlemmingsprosessen i samfunnet og

for å styrke deres forutsetninger for å kunne reali-

Brochmann, G. & Kjeldstadli, K. (2014).

Innvandringen til

Norge: 900–2010.

Oslo: Pax.

Se NOU 2011: 7

Velferd og migrasjon;

Brochmann, Grete

(2016). Innvandring til Skandinavia. Velferdsstater i plura-

lismens tid. I Frønes, I. & Kjølsrød, L. (red.). (2005).

Det

norske samfunn.

Oslo: Gyldendal akademisk.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 9

163

sere sine rettigheter til deltakelse på like fot. I til-

legg har det offentlige drevet holdningsskapende

arbeid overfor majoriteten

for å skape grobunn i

befolkningen for at integrasjonsprosjektet skal

lykkes – for å etablere oppslutning om integra-

sjonspolitikken og vilje til en viss gjensidig tilpas-

ning som kan fremme reell inkludering og delta-

kelse.

Sosiale rettigheter, økonomisk omfordeling og

demokratisk representasjon er grunnpilarer i det

norske systemet. Disse pilarene er viktige forut-

setninger for realiseringen av likestilling og like-

verd mellom samfunnets medlemmer og for opp-

bygging og videreutvikling av tillit i Norge i det

21. århundret. Rettighetene har bidratt til utjev-

ning og deltakelse, som igjen har bidratt til kultu-

rell identitet, samhold og lojalitet til de sentrale of-

fentlige institusjonene. Dette har skapt grunnlag

for det man i dag kaller sivil og sosial

kohesjon

el-

ler «sammenbindingskrefter». Kohesjon er en vid

samlebetegnelse for begreper som samhold, sam-

hørighet og samfunnsmessig solidaritet, som

gjerne knyttes til brede felles verdier og målsettin-

ger i et samfunn – selv om samfunnet består av

mennesker med ulik bakgrunn. Kohesjon og tillit

er beslektede begreper, men mens tillit også kan

eksistere mellom mennesker mer direkte, er ko-

hesjon et begrep som mest brukes på samfunnsni-

vået.

Det har vært og er tverrpolitisk oppslutning

om velferdsstatens grunnstruktur. Noe av forkla-

ringen på denne stabiliteten er trolig at den nor-

ske arbeidslivs- og velferdsmodellen er forankret i

institusjonelle ordninger, har legitimitet og bred

representasjon og er støttet av organisasjonene i

arbeidslivet og sivilsamfunnet. Barth og Moene

(2015) har beskrevet det de kaller «likhetsmulti-

plikatoren» i vestlige velferdsstater. Utgangspunk-

tet er at det eksisterer en toveis interaksjon mel-

lom arbeidslivet og velferdsstaten, der tyngde-

punktet ligger på arbeidslivssiden. Etterspørselen

etter velferdsordninger er størst i land der lønns-

fordelingen er jevnest. Dette tilsynelatende para-

«Majoriteten» er en annen vanskelig størrelse. Majoriteten

er en sammensatt enhet med indre konflikter og man-

glende konsensus om mange spørsmål. Orgad L. (2015).

Ibid:186 deler «majoritet» inn i tre dimensjoner: en etnisk-

kulturell, en «sosiologisk» (dvs. den gruppen som har den

sterkeste politiske, økonomiske og kulturelle makten i

samfunnet) og en idébasert (den gruppen som i høy grad

deler de verdiene og prinsippene som dominerer i et sam-

funn). I Norge vil majoriteten – slik vi bruker begrepet – ha

elementer av alle disse dimensjonene. Majoriteten endrer

seg også over tid, og i tråd med Statistisk sentralbyrås defi-

nisjon inkluderer den i dag også adopterte, norskfødte med

en utenlandsfødt forelder og norskfødte med to norskfødte

foreldre og fire utenlandsfødte besteforeldre (se kap. 3.6).

dokset skyldes at i land med små lønnsulikheter

vil alminnelige lønnstakere tjene relativt godt,

men fortsatt frykte å miste inntekten ved sykdom

eller arbeidsløshet. Samtidig har de råd til å sette

av noe midler til å forsikre seg mot disse risiko-

ene, noe lønnstakere med svært lav lønn ikke vil

ha. Disse velgerne vil støtte opp om partier som

lover forsikring i bytte mot skattebetaling. Et godt

utbygd velferdssystem vil i neste omgang gi lønn-

stakere en trygghet for inntekten som styrker for-

handlingsposisjonen deres vis-à-vis arbeidsgi-

verne. Ved dette opprettholdes og videreføres den

økonomiske likheten som i utgangspunktet bidro

til oppslutning om modellen. Motsatt kan det bli

satt i gang en «ulikhetsmultiplikator» hvis lønns-

forskjellene i arbeidslivet øker. Lavlønnskonkur-

ranse presser lønningene nedover og vil på sikt

også øve press på ytelsesnivået i velferdsordnin-

gene, for at det stadig skal lønne seg å arbeide. Og

oppslutningen om velferdsstatens omfordelings-

funksjon vil også kunne svekkes. En sammenpres-

set lønnsstruktur som den norske, kan danne høye

terskler for sysselsetting blant personer med lave

kvalifikasjoner og dermed bremse mulighetene

for sosial utjevning. Hvis det dreier seg om store

grupper, vil det gi utslag i økende ulikhet.

Legitimiteten til den norske samfunnsmodel-

len kan settes på prøve gjennom høy innvandring.

En studie fra Fafo skisserer to mekanismer som

kan forstyrre eller svekke den beskrevne grunn-

dynamikken i den norske arbeids- og velferdsmo-

dellen.

For det første kan det tenkes at modellen

fungerer dårligere

i en situasjon med høy migra-

sjon. Hvis de arbeidsmarkedspolitiske eller vel-

ferdspolitiske målene ikke lenger er mulige å nå,

kan modellens legitimitet komme under press.

For det andre kan

majoritetens oppslutning

om so-

lidariske løsninger (sjenerøse velferdsordninger

og små lønnsforskjeller) svekkes når befolknin-

gen blir mer økonomisk og kulturelt sammensatt.

Det er ikke gitt at viljen til å omfordele er like

sterk når de som nyter godt av de solidariske ord-

ningene, oppfattes som vesentlig annerledes enn

majoriteten.

Dette illustrerer hvordan institusjonene og

samspillet mellom dem har bidratt til utvikling og

reproduksjon av den tilliten velferdsstaten er av-

hengig av – og hvordan et annerledes samspill

kan utfordre tilliten. Den omfattende velferdssta-

ten baserer seg på to ulike former for tillit. Den

ene kan kalles

vertikal

tillit eller tillit til sam-

Djuve, A.B. & Grødem, A.S. (2014).

Innvandring og arbeids-

markedsintegrering i Norden.

Rapport for prosjeket Nord-

Mod 2030. Fafo-rapport 2014:27.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

164

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 9

funnsinstitusjoner. Borgerne stoler på at offentlig

forvaltning stort sett fungerer, at myndighetene er

upartiske, etterprøvbare og effektive. Uten tilliten

til at staten og det offentlige mer generelt forval-

ter samfunnets ressurser på en fornuftig måte, vil

den enkelte neppe være like villig til å betale skatt

eller la offentlige instanser stå for store deler av

omfordelingen i samfunnet. Den andre sentrale

formen for tillit kan kalles

horisontal

tillit eller tillit

borgerne imellom. Slik tillit skaper bedre hand-

lingsbetingelser for individene i dagliglivet og har

også konsekvenser på samfunnsnivået: Den en-

kelte betaler sin skatt og følger samfunnets regler

fordi han eller hun stoler på at andre gjør det

samme. Ifølge nyere forskningslitteratur om tillit,

baserer høytillitssamfunn seg på fire pilarer: histo-

riske faktorer, tilstedeværelsen av en rettsstat og

et legitimt politisk system, et sterkt sivilsamfunn

og en følelse av «delt skjebne» i befolkningen.

Den siste pilaren, som er mest relevant i dette ka-

pitlet, viser til noe dypere enn bare likhet eller

ulikhet. Det dreier seg mer om opplevelsen av

sammenfallende grunnleggende interesser – om

«å være i samme båt».

Statsviteren Dag Wolle-

bæk har studert tillit i mange år, og vurderer nå

denne siste pilaren som akutt utfordret av høy inn-

vandring. Etter mye usikkerhet innen forskning

om sammenhengen mellom tillit og etnisk mang-

fold, tegner han i nyere artikler et tydeligere møn-

ster: Mangfold synes å ha liten betydning for ge-

neralisert tillit, men tydelig effekt på tillit i lokal-

samfunnet.

Helt nylig tyder en undersøkelse fra

Sverige på at også den generaliserte tilliten blir

noe svekket, men mindre enn den lokale. Wolle-

bæk antar at det finnes en større treghet i effek-

tene på den generaliserte tilliten; den er mer ab-

strakt, formet i tidlige år, og sterkt verdiforan-

kret.

Hvorvidt etnisk mangfold svekker tilliten i

samfunnet, og hva det i tilfellet er som gjør utsla-

get, har etter hvert blitt en omfattende diskusjon i

internasjonal forskningslitteratur. Flere forskere

argumenterer for at det ikke er etnisk mangfold i

seg selv som er problemet, men en kombinasjon

av sosial ulikhet, økende kulturell heterogenitet

og etnisk segmentering.

Flere studier tyder på

at bostedssegregering,

og opphopning av sosi-

ale problemer i områder med mange innvandrere

er uheldig for den samfunnsmessige tilliten, selv

om effekten kan være ulik for ulike personer i

slike boområder.

Følgelig vil et

samspill

mellom

kulturell og økonomisk ulikhet kunne påvirke den

samfunnsmessige tilliten. Hvis de som systema-

tisk tilhører lavinntektsgruppene, også er de som

oppleves som kulturelt og verdimessig mest for-

skjellige, kan systemet utfordres.

Et viktig spørsmål når man snakker om for-

skjellighet og betydningen for tillitsskaping, er om

det handler om

normer

eller

atferd.

Er det nykom-

meres levemåte, religiøsitet og kulturuttrykk, el-

ler er det graden av deltakelse (i arbeidsliv og

sivilsamfunn) som eventuelt skaper misnøye?

Dette spørsmålet er ikke belyst empirisk i norsk

forskning, men det er grunn til å tro at en kombi-

nasjon av lav utdannelse, lav yrkesdeltakelse, dår-

lige levekår samt religion og tradisjon i sum kan

skape sosiale realiteter i noen minoritetsmiljøer

som påvirker holdninger i majoriteten (f.eks. over-

representasjon i enkelte typer kriminalitet og

bruk av vold i barneoppdragelse). Den danske for-

skeren Per Mouritsen antyder, med utgangspunkt

i en omfattende litteraturgjennomgang, at proble-

met i Skandinavia ikke er forskjellighet som så-

dan, men fravær av spesifikke normer av stor be-

tydning for de nordiske velferdsmodellene:

Wollebæk, D. (2016). Tillit under press.

Syn og Segn,

16 (3),

44–51.

Rothstein, B. & Uslaner, E.M. (2005). All for all: Equality,

corruption, and social trust.

World politics,

58(1), 41–72.

Wallman Lundåsen, S. & Wollebæk, D. (2013). Diversity

and community trust in Swedish local communities.

Jour-

nal of Elections, Public Opinion & Parties, 23(3),

299–321;

Wollebæk, D., Lundåsen, S.W. & Trägårdh, L. (2012).

Three forms of interpersonal trust: Evidence from Swedish

municipalities.

Scandinavian Political Studies,

35(4), 319–

346; Fladmoe, A. & Steen-Johnsen, K. (2016). Ethnic diver-

sity and different dimensions of social capital in a Nordic

context, paper presentert på den norske statsviterkonferan-

sen i Kristiansand 6.–8. januar.

Se Wallman Lundåsen, S. & Wollebæk, D. (2013). Ibid.

Se f.eks. Rothstein, B. (2017, under publisering). Solidarity,

diversity and the Quality of Government. I Banting, K. &

Kymlicka, W. (red.),

The Strains of Commitment: The Politi-

cal Sources of Solidarity in Diverse Societies.

Oxford: Oxford

University Press; Mouritsen, P. (2016). Effekten af etnisk

heterogenitet og ulighed på generaliseret tillid og velfærds-

statens legitimitet. Notatet er tilgjengelig på www.regjerin-

gen.no/inko-utvalget.

Man snakker om bostedssegregering hvis personer som

kulturelt og religiøst skiller seg fra majoriteten dominerer i

avgrensede boligområder. Bostedssegregering kan oppstå

både ved at innvandrere søker seg til bestemte områder,

og/ eller ved at majoritetsbefolkningen forlater de samme

områdene. Det som ofte kalles «hvit flukt», kan skyldes

ulike forhold – økonomiske og kulturelle.

Ivarsflaten, E. & Strømsnes, K. (2013). Inequality, diversity

and social trust in Norwegian communities.

Journal of Ele-

ctions, Public Opinion & Parties, 23(3),

322–342; Laurence,

J. & Bentley, L. (2016). Does ethnic diversity have a nega-

tive effect on attitudes towards the community? A longitudi-

nal analysis of the causal claims within the ethnic diversity

and social cohesion debate.

European Sociological Review,

32(1), 54–67; Sturgis, P. Brunton-Smith, I., Kuha, J. & Jack-

son, J. (2014). Ethnic diversity, segregation and the social

cohesion of neighbourhoods in London,

Ethnic and Racial

Studies,

37 (8), 1286–1309.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 9

165

ulikhet og bostedssegregering kan utfordre den

solidariske samfunnskontrakten i en sjenerøs vel-

ferdsstat, først og fremst ved å underminere de

gjensidighetsnormene

samfunnsmodellens legitimi-

tet er tuftet på – at man skal yte etter evne og nyte

etter behov. I en situasjon med mange nykom-

mere kan det danne seg forestillinger i majorite-

ten – berettiget eller ikke – om at de nyankomne

ikke lever etter disse gjensidighetsprinsippene. I

den grad nykommerne faktisk også lever på måter

som kan sies å være i strid med prinsippene om

gjensidighet, må man søke å avdekke om det er

manglende vilje eller manglende evne og mulighe-

ter som gir dette utfallet.

9.3

Integrasjon av innvandrere

Kulturelt mangfold – særlig som følge av innvand-

ring – har siden 1970-tallet gitt begrepet

integra-

sjon

nye og kontroversielle betydninger. Innvand-

ring har brakt med seg nye typer spenninger, nye

former for sosial og kulturell differensiering og

nye mønstre av ulikhet. Dette utfordrer etablerte

forståelser av samfunnet, av kriterier for medlem-

skap, av solidaritet, av rettighetstildeling, av nasjo-

nal kultur og av institusjoners relevans under nye

forhold.

Den klassiske sosiologiske definisjonen av in-

tegrasjon som prosess – der samfunnsdeltakere

blir gjort og gjør seg selv til deler av den sosiale

helheten – er intuitivt meningsfylt når nykom-

mere skal innlemmes i samfunnet. Men fordi inn-

holdet i disse prosessene er verdiladet, blir også

bruken av begrepet integrasjon kontroversiell og

ofte uklar. Da den nye integrasjonstenkningen ble

introdusert på begynnelsen av 1970-tallet, ble den

ansett som noe kvalitativt forskjellig fra det som

ble kalt

assimilasjon,

og som var hentet fra den

amerikanske innvandringslitteraturen. I den do-

minerende integrasjonsforståelsen ble assimila-

sjon definert som en strategi mange stater fulgte

overfor minoriteter tidligere i historien, der det

ble brukt tvang og andre pressmidler for å få «av-

vikere» til å tilpasse seg majoritetens levemåte.

Denne formen for strategi, som blant annet ble

fulgt av norske myndigheter overfor den samiske

urbefolkningen, fungerte som en negativ refe-

ranse da en ny politikk skulle utformes overfor

Mouritsen, P. (2016).

Effekten af etnisk heterogenitet og ulig-

hed på generaliseret tillid og velfærdsstatens legitimitet.

Nota-

tet er tilgjengelig på www.regjeringen.no/inko-utvalget.

Dette kapitlet er delvis basert på G. Brochmanns tekst:

«Integrering» i

Store norske leksikon

(https://snl.no/inte-

grering).

innvandrere og minoriteter. Sammen med en

rekke andre europeiske stater tok Norge i bruk

begrepet integrasjon, som var tilpasset en ny tid,

dvs. det rommet en ny forståelse av relasjoner

mellom majoritet og minoriteter. Integrasjon som

strategi var inspirert av etterkrigstidens mennes-

kerettighetsregime der «røtter» og identitet ble

viktige referanser. Nykommere skulle ikke pres-

ses til å «bli som majoriteten», og det skulle leg-

ges til rette for at den medbrakte kulturen skulle

kunne bevares i det nye hjemlandet. Denne typen

innlemming skulle ideelt skje ved at det ble ut-

viklet gjensidige avhengighets- og tillitsbånd mel-

lom gruppene, og at det mer formelt ble utviklet

regler for gjensidige plikter og rettigheter. Fulle

politiske rettigheter skulle oppnås gjennom botid

og tildeling av statsborgerskap. Integrasjons-

tenkningen blir ofte koplet på en multikulturalis-

tisk politikk og ideologi, som har eksistert i

mange varianter (og definisjoner) i ulike motta-

kerland. Motsatsen til integrasjon blir gjerne an-

sett å være

marginalisering

eller

manglende tilhø-

righet

når det gjelder individer, og

fragmentering

segregering/parallellsamfunn

når det gjelder

hele samfunn. Marginalisering kan føre til svak

deltakelse, mistrivsel og lite innflytelse for den en-

kelte, og kan, hvis omfanget blir stort, føre til sosi-

ale og kulturelle spenninger i samfunnet som hel-

het.

Både den tradisjonelle assimilasjonstenknin-

gen og den nyere integrasjonstilnærmingen har

velfungerende samfunn som målsetting. Veien dit

blir imidlertid brolagt med ulike verdier og for-

skjellige redskaper. Innenfor den klassiske assimi-

lasjonstradisjonen snakker man om en prosess,

der individene vokser inn i et gitt kulturelt felles-

skap og gradvis tilegner seg dette fellesskapets

normer og verdier. Innvandreres opprinnelige kul-

tur blir ikke tillagt vekt eller blir oppfattet som en

privat sak, og samfunnet gir ingen rettigheter ba-

sert på minoritetskultur. Samfunnets «moraldan-

nende aktører», som familien, eventuelt religions-

fellesskapet, skolen og lokalsamfunnet, skulle stå

for sosial kontroll og støtte.

Integrasjonstenkningen hadde et mer

verdi-

pluralistisk

syn på samfunnet. Nye individer eller

grupper skulle innlemmes ved å få en sideordnet

plassering med allerede etablerte grupper og til

majoriteten. Ved å få like livsbetingelser eller mu-

ligheter skulle personer – også med sterkt ulike

verdisyn – veves inn i samfunnet mer på egne pre-

misser. Innvandrere ble betraktet som medlem-

Gordon, M. (1964).

Assimilation in American Life.

New

York: Oxford University Press.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

166

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 9

mer av etniske grupper, ikke bare som individer,

og individene kunne også bli tildelt rettigheter

knyttet til gruppen de tilhørte eller ble henvist til.

Canada har vært et ledende land når det gjelder

gruppetilnærmingen, mens man i Norge har lagt

større vekt på rettigheter knyttet til individet.

Disse to (stiliserte) tilnærmingene har ulikt

syn på både hva slags samfunn innvandrere skal

innlemmes i, og hva innholdet i selve innlemmin-

gen går ut på. Det har også historisk vært et faglig

skille mellom dem som mener at «disse proses-

sene bare skjer» (laissez faire-politikk), og dem

som mener de kan og bør styres. Innenfor assimi-

lasjonsskolen har man ment at individer ensidig

skal tilpasses majoritetskulturen over tid, enten

ved å presses aktivt eller ved at «det bare skjer av

seg selv». En statlig integrasjonspolitikk, derimot,

fordrer at det tilrettelegges for mennesker med

flere ulike kulturer i utformingen og organiserin-

gen av samfunnets offentlige institusjoner.

Det er imidlertid store og viktige uklarheter,

motsetninger og dilemmaer knyttet til integra-

sjonstenkningen, og rundt århundreskiftet tok

flere forskere til orde for å revurdere assimila-

sjonsbegrepet.

Diskusjonene om premissene for

assimilasjon og pluralisme har blitt mer nyan-

serte: Det er mulig å snakke om faktisk og/eller

ønsket assimilering på noen samfunnsområder

(f.eks. i arbeidsliv og utdanning) parallelt med fak-

tisk og/eller ønsket opprettholdelse av kulturelle

særtrekk i andre. Det diskuteres også hvorvidt

majoriteten kan

kreve

assimilering langs noen kri-

terier, f.eks. tilslutning til det liberaldemokratiske

fundamentet i samfunnet. På den andre siden kan

nye samfunnsmedlemmer også

kreve

at samfun-

net lar dem assimilere seg – på noen eller alle om-

råder. Det vil si at majoriteten er åpen for at nye

innbyggere reelt blir en likeverdig del av samfun-

net. Tidshorisonten er også viktig: Snakker man

de facto

langsiktig (og frivillig) assimilasjon

gjennom historiske prosesser, eller om en mer

Brubaker, R. (2003). 'The return to assimilation? Changing

perspectives on immigration and its sequels in France, Ger-

many and the United States. I Joppke, C. & Morawska, E.

(red.),

Toward assimilation and citizenship. Immigrants in

liberal nation-states

(London: Palgrave Macmillan), 39–59;

Alba, R. & Nee, V. (2003).

Remaking the American Main-

stream. Assimilation and Contemporary Immigration.

Cam-

bridge: Harvard University Press.

Jon Horgen Friberg (2016) tar også til ordet for å rehabili-

tere assimilasjonsbegrepet i et notat som er bestilt av utval-

get. Han anvender «assimilasjon» for å undersøke i hvilken

grad etterkommere i Norge har tilpasset seg majoritetens

atferd og verdier, og i hvilken grad de har blitt inkludert av

majoriteten. Friberg, J. H. (2016).

Assimilering på norsk?

Sosial mobilitet og kulturell tilpasning blant ungdom i det

flerkulturelle Oslo og Akershus.

Fafo-rapport 2016:43.

kortsiktig politisk strategi fra myndighetens side?

Og når det gjelder politisk strategi, på hvilke sam-

funnsområder har assimilasjon som målsetting le-

gitimitet?

Det har i grove trekk vært enighet om at majo-

riteten har og bør ha rett til å beskytte det økono-

miske og sosiale systemets livsbetingelser, eller

med den politiske filosofen Michael Walzers ord:

Et politisk fellesskap har rett til å bevare integrite-

ten til sin livsform.

Men hva som definerer «sin

livsform», har vært noe av stridens kjerne. Er na-

sjonal identitet og nasjonal/etnisk homogenitet

f.eks. et basisvilkår for å gjenskape et samfunns

livsform? Eller holder det med tilslutning til et fel-

les politisk system og – i moderne demokratier –

til rettsstatsprinsipper?

Hvor mye avvik skal aksepteres, og på hvilke

områder? Hva tilhører privatsfæren og hva er et

offentlig anliggende? Er det nok at nye grupper

følger norsk lov, dvs. avstår fra direkte lovbrudd,

men for øvrig følger sine egne normsett for god

oppførsel? I de vanskelige grenseflatene mellom

det lovlige og det legitime, er det få retningslinjer

å hente i integrasjonstenkningen. Også i praksis-

feltet flytter grensene seg kontinuerlig. Selv om

man skulle være enig med Walzer i at majoriteten

har

rett

til å reprodusere sine livsformer, endrer

samfunnet seg som følge av økt kulturelt mang-

fold. Nye samfunnsmedlemmer har rettigheter, de

deltar i valg, og er de mange nok, kan de få gjen-

nomslag for sine motstridende verdier og saker.

Selve

legitimitetsgrunnlaget

kan forandre seg un-

derveis.

En illustrasjon på denne flertydige virkelighe-

ten kan hentes fra gjennomgangen av levekår i ka-

pittel 7.6. Her blir det påpekt at innvandrere deltar

aktivt i sivilsamfunnets organisasjoner, men at

mange konsentrerer deltakelsen om «sine egne»

organisasjoner, altså etnisk baserte sammenslut-

ninger med bånd til opprinnelseslandet. Hvordan

skal vi tolke dette fenomenet? Er det uttrykk for at

innvandrerne omfavner den norske frivillighets-

og dugnadskulturen og aktivt tilfører den sitt eget

preg? Eller er det uttrykk for segregering at de i

så stor grad danner egne lag og foreninger i stedet

for å gå inn i dem som allerede finnes i lokalsam-

funnet?

Som så ofte ellers, kommer dette an på hva

som faktisk skjer i innvandrernes organisasjoner,

og på samspillet med lokalsamfunnet. Som be-

skrevet i kapittel 7.6, oppfatter mange som er ak-

tive i nasjonalt baserte grupper, at dette gir dem

Walzer, M. (1983).

Spheres of Justice: A Defence of Pluralism

and Equality.

New York: Basic Books.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 9

167

en trygghet og noe verdifullt i tillegg til det de får

gjennom deltakelse i det norske samfunnet. Na-

sjonalt baserte organisasjoner kan fungere som

springbrett inn i mer blandede lag og foreninger.

Å lære dans, eller å spille et instrument, vil være

verdifullt uavhengig av hvilket lands tradisjon dan-

sen eller musikken springer ut av. Etnisk/nasjo-

nale kunstuttrykk utvider horisonten i Kultur-

Norge og kan samtidig være en trygg og kreativ

plattform for deltakelse hos utøverne. På den an-

dre siden er det ikke gitt at nasjonale/etniske/re-

ligiøse foreninger har denne funksjonen. De kan

også bidra til å forsterke segregering og til å vide-

reføre en uro over at samhold forvitrer.

Nå i det 21. århundret har virkeligheten inn-

hentet integrasjonsbegrepet på nye måter. Erkjen-

nelsen av at innvandrere (med innbyrdes stor vari-

asjon) er marginalisert på flere viktige samfunns-

områder, har brakt spørsmålet om rettighetssam-

funnets grenser fram i dagen. For hva gjør vel-

ferdsstaten når kulturelt eller religiøst baserte

livsformer synes å stå i motsetning til mål om leve-

kårsmessig utjevning og sosial mobilitet? Når

noen innvandrere later til å foretrekke selvsegre-

gering? Når «vedvarende lavinntekt» og barnefat-

tigdom også henger sammen med kjønnsrolle-

mønstre? Denne typen dilemmaer har særlig til-

spisset seg når religion, kvinners posisjon og

kjønnslikestilling i minoritetsmiljøene er oppe til

diskusjon.

Den amerikanske filosofen Nancy Fraser

har

formulert dette som spenningen mellom

politics of

redistribution

politics of recognition

– avveinin-

ger mellom omfordeling og anerkjennelse.

Tra-

disjonelt har den ambisiøse sosialpolitikken søkt å

omfordele gjennom å tilby inntektssikring, utdan-

ning og sosiale tjenester til alle, uavhengig av so-

sial opprinnelse og gruppetilhørighet. Anerkjen-

nelsespolitikken, derimot, vektlegger at urettfer-

dighet også har en kulturell eller symbolsk dimen-

sjon, at enkelte gruppers identitet og verdier

usynliggjøres eller undertrykkes hvis en ikke gir

en særskilt

anerkjennelse,

men bare likebehandler.

Integrasjonspolitikken i Norge har, med varier-

ende vektlegging av de to, skullet gjøre begge de-

ler. Politikken har skullet sikre minoriteter lik til-

gang til sosiale rettigheter og muligheter til sosial

mobilitet og i tillegg skape rom for å bevare livs-

form eller kulturelle og religiøse identiteter. Men

grensene for kulturell toleranse har kommet ster-

kere på dagsordenen de senere årene. Nødven-

digheten av samfunnsmessig

deltakelse

for vellyk-

ket integrasjon – både kulturelt/sosialt og ikke

minst i arbeidslivet har fått sterkere oppmerksom-

het og legitimitet. Forskere snakker om en «sivil

vending» («civic turn») i integrasjonsdebatten.

Dette innebærer at krav til aktivt samfunnsborger-

skap – gjennom bruk av både pisk og gulrot – har

blitt mer utbredt, og den nordiske tradisjonen for

aktiv bruk av – og vilkår for å få tilgang til – offent-

lige goder har nådd nye høyder. «Å stille krav om

integrasjon» har blitt et tema i europeisk sammen-

heng, og noen forskere hevder den siste sivile

vendingen igjen har autoritære anstrøk.

Den si-

vile vendingen og kravet om kulturell tilpasning

har like fullt hatt økende tilslutning i mange euro-

peiske land de senere årene – Norge inkludert.

Til tross for alle de definitoriske problemene,

vil utvalget i fortsettelsen bruke «integrasjon» og

«integrering» som hovedbegreper, fordi de er

både overgripende og konkrete, og fordi de er

godt innarbeidet i norsk offentlighet. Disse begre-

pene vil bli brukt til å analysere og beskrive de på-

gående prosessene der innvandrere skal tilpasses

og tilpasser seg de ulike samfunnssfærene. «Assi-

milasjon» og «assimilering» som i noen nyere for-

tolkninger kan være et fruktbart analytisk red-

skap, vil bli referert til noen steder der utvalget

forholder seg til hva som faktisk finner sted. De

normative elementene i begge begreper vil være

en del av diskusjonene i kapitlet.

9.4

Politikk for sosialt og kulturelt

samhold?

Se f.eks. Okin, S. M. (1999).

Is multiculturalism bad for

women?

Princeton: Princeton University Press; Eisenberg,

A. & Spinner-Halev, J. (2005).

Minorities within minorities:

Equality, rights and diversity.

Cambridge University Press;

Siim, B. & Skjeie, H. (2008). Tracks, intersections and dead

ends. Multicultural challenges to state feminism in Den-

mark and Norway.

Ethnicities,

8(3), 322–344.

Dette kapitlet er hentet fra Brochmann, Grete (2016). Inn-

vandring til Skandinavia. Velferdsstater i pluralismens tid. I

Frønes, I. & Kjølsrød, L. (red.).

Det norske samfunn.

Oslo:

Gyldendal Akademisk, 130–55.

Fraser, N. (1995). From redistribution to recognition?

Dilemmas of justice in a 'post-socialist' age.

New Left

Review,

(212), 68–93.

Spørsmål knyttet til sosial kohesjon – sammenbin-

dingskreftene eller «limet» i samfunnet – var ikke

blant de første temaene som ble diskutert i norsk

offentlighet etter at den nye innvandringen tok til.

Lenge dominerte mer funksjonelle målsettinger

Mouritsen, P. (2009). The culture of citizenship. A refle-

ction on civic integration in Europe. I Zapata-Barrero, R.

(red.),

Citizenship policies in the age of diversity. Europe at

the crossroads.

Barcelona: CIDOB edicions, 23–37; Joppke,

C. (2007). Transformation of citizenship: status, rights,

identity.

Citizenship studies,

11(1), 37–48.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

168

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 9

om integrasjon i arbeidsliv, utdanning og helse det

offentlige ordskiftet. Det tok noen år før de verdi-

messige forutsetningene for velferdssamfunnet

ble tema for diskusjon: Hvilke bånd er det som

knytter samfunnet sammen? Hvordan kan relativt

homogene velferdsstater, med svært høye ambi-

sjoner om materiell trygghet, deltakelse og sosial

utjevning, håndtere utfordringene knyttet til kul-

turelt mangfold? I hvilken grad er det

rimelig

stille krav til kulturell tilpasning når (lovlige) ny-

kommere er inntektssikret fra dag én? Hvordan

reproduserer slike stater samfunnsmessig lojali-

tet, medvirkning og solidaritet under nye forhold?

Med andre ord: Hvordan kan man anerkjenne kul-

turell forskjellighet uten samtidig å svekke de

båndene som holder samfunnet sammen – et fel-

lesskap rundt noen grunnleggende verdier?

I NOU 2011: 7 dreide de viktigste analysene

seg om utfordringene som kan oppstå for den nor-

ske velferdsmodellen som følge av økende

økono-

misk

ulikhet. Dette utvalget er bedt om å utvide

disse analysene til også å gjelde spenninger som

kan oppstå når «høy innvandring» over tid endrer

befolkningssammensetningen, slik at også kultu-

rell og verdimessig ulikhet kan bli et anliggende –

og kilde til konflikt. Utvalget er bedt om å drøfte

hvilke politiske og institusjonelle virkemidler som

finnes for å bidra til å dempe polarisering og kon-

flikt samt styrke følelsen av fellesskap og trygghet

i befolkningen.

Hvis den norske velferdsstaten i seg selv kan

sees som en viktig del av sammenbindingskraften

i samfunnet, reises nye problemstillinger når nye,

større grupper av mennesker, som ikke har hatt

grunnsosialiseringen i landet, innvandrer og bo-

setter seg. I den grad de oppfattes som represen-

tanter for kulturell forskjellighet, har særskilte be-

hov, trekker seg tilbake i selvsegregerte enklaver

og/eller blir utsatt for samfunnsmessig marginali-

sering, bidrar de også til å sette både velferdssta-

tens virkemåte og fellesskapets legitimitetsgrunn-

lag på prøve.

Kulturelt og verdimessig mangfold som følge

av innvandring, har sammensatte virkninger for

det norske samfunnet. Det kan være både beri-

kende og konfliktfylt. Økende mangfold er et nor-

mativt ladet temaområde der det knapt er mulig å

finne en analyse eller en politisk strategi som ska-

per bred konsensus.

«Tillit» er sårbart og tillit er heller ikke en fast

størrelse. Tillitsnivået i samfunnet er vanskelig å

måle presist, og det kan fluktuere med hendelser

(slik vi f.eks. så det på Island og i Danmark under

finanskrisen fra 2008), uten at robuste samfunns-

modeller bryter sammen på kort sikt av den

grunn. Det kan argumenteres for at kompleksite-

ten i moderne samfunn – den «uforståelige» avan-

serte teknologien som samfunnet baserer seg på,

kommunikasjonsrevolusjonen, globaliseringen og

ikke minst endringstempoet – stiller høyere krav

til generalisert tillit enn tidligere samfunnsfor-

hold. Samtidig kan forutsetningene for å opprett-

holde denne abstrakte tilliten være svekket gjen-

nom den samme kompleksiteten.

I utgangspunktet mangler stater politiske red-

skaper i dette landskapet. Forholdet mellom lov-

givning og spørsmål om kohesjon, tilhørighet og

oppslutning er uklart: «Identity

cannot be legisla-

ted»,

hevder statsviteren Christian Joppke spiss-

formulert.

Norske myndigheter manglet lenge

både refleksjon og politikk som kunne knyttes til

kultur- og verdispørsmål etter at den flerkulturelle

innvandringen økte i omfang. Det er lite å finne i

offentlige dokumenter om disse temaene før sent i

utviklingen mot århundreskiftet.

I stortingsmel-

ding nr. 39 fra 1988 ble betydningen av

deltakelse

riktignok understreket, og det ble også knesatt

noen grenser for nykommeres valgfrihet. Det ble

krevet tilslutning til de sentrale samfunnsverdiene

demokrati, likestilling mellom kjønnene og barns

rettigheter.

Hvordan dette skulle følges opp i

praksis, var imidlertid lite utviklet. Trolig har man

håpet og trodd at de velkjente virkemidlene man

hadde til rådighet i den norske modellen, også

skulle virke i denne nye sammenhengen, nemlig

integrasjon av nykommere gjennom både et øko-

nomisk, sosialt og demokratisk medborgerskap.

At arbeid, sosiale rettigheter og stemmerett, i til-

legg til sosialisering gjennom skolen, skulle

dempe kultur- og verdispenninger over tid, og at

den samfunnsmessige tilliten ble gjenskapt under

nye forhold som konsekvens av denne tilnærmin-

gen.

Hvis vi ser på undersøkelser av etterkomme-

res tilpasning til norske forhold og norske liberal-

demokratiske grunnverdier over noe tid,

er det

grunn til optimisme. Det ser ut til at sosialise-

ringsmekanismene virker, og at store grupper

blant etterkommerne av innvandrere sikter mot

Se Mouritsen, P. (2016). Ibid.

Joppke, C. (2008). Immigration and the identity of citizens-

hip: the paradox of universalism.

Citizenship studies,

12(6),

533–546.

Brochmann, G., & Hagelund, A. (2010).

Velferdens grenser.

Innvandringspolitikk og velferdsstat i Skandinavia 1945–

2010.

Oslo: Universitetsforlaget.

St.meld. nr. 39 (1987–88)

Om innvandringspolitikken.

Friberg, J. H. (2016). Assimilering på norsk?

Sosial mobili-

tet og kulturell tilpasning blant ungdom i det flerkulturelle

Oslo og Akershus.

Fafo-rapport 2016:43.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 9

169

eller er på vei mot full integrasjon eller assimila-

sjon i noen forskeres vokabular. Prosessen der et-

nisk tilhørighet blir gradvis mer irrelevant for livs-

mulighetene,

ser med andre ord ut til å være på

rett spor for store grupper. Barn av innvandrere

har betydelig sosial mobilitet ved hjelp av utdan-

ning. Ikke alle sosioøkonomiske forskjeller utjev-

nes, men etterkommeres sosiale oppdrift er ve-

sentlig høyere enn for majoritetsungdom med til-

svarende bakgrunn.

Studien finner også klare

indikasjoner på verdiassimilering blant etterkom-

mere: Det er tydelige tegn til sekularisering (pri-

vatisering av religion) og et mer tilpasset syn på li-

kestilling og homofili. Når det gjelder

tillitsdimen-

sjonen, derimot, er tilpasningen svakere. Innvan-

dreres barn tar i liten grad til seg det høye norske

tillitsnivået og beholder i stor grad den sterke til-

knytningen til egen familie. Dette beskrives som

et «integrasjonsparadoks», der de sterke familie-

forpliktelsene

både

hemmer og fremmer sosial

mobilitet. Sterk sosial kontroll og «æreskultur»

hindrer full integrasjon, samtidig som den samme

familielojaliteten er en spore til høye ambisjoner

og mye innsats når det gjelder utdanning og suk-

sess i yrkeslivet. I denne spenningen ligger også

muligheten for en generasjonskonflikt: Assimile-

ring langs ulike dimensjoner skjer i ulik takt. Sam-

funnsmessige normer og verdier endres raskere

enn de nære relasjoner og identitet knyttet til fa-

milien.

Fullverdig assimilasjon av innvandrere og et-

terkommere innebærer imidlertid også en aner-

kjennelse fra majoritetens side av at de er en legi-

tim del av det nasjonale fellesskapet. Hold-

ningsundersøkelser i majoriteten tyder på at inn-

stillingen er relativt positiv, selv om mange uttryk-

ker bekymring for hva høy innvandring betyr for

samfunnet (se nedenfor). Holdningen til kulturelt

mangfold framstår imidlertid som relativt restrik-

tiv. I en undersøkelse fra 2016 ba SSB responden-

tene ta stilling til påstanden «innvandrere i Norge

bør bestrebe seg på å bli så like nordmenn som

mulig». 51 pst. sa seg helt eller delvis enige i

dette, mens 35 pst. var helt eller delvis uenige.

Innvandreres

forskjellighet

som en legitim del av

Alba og Nees definisjon av assimilasjon, finnes i Alba, R. &

Nee, V. (1997). Rethinking Assimilation Theory for a New

Era of Immigration.

International Migration Review,

31 (4),

826–75.

Se også: Hermansen, A.S. (2016). Moving Up or Falling

Behind? Intergenerational Socioeconomic Transmission

among Children of Immigrants in Norway.

European Socio-

logical Review,

doi: 10.1093/esr/jcw024.

Friberg, J. H. (2016).

Assimilering på norsk? Sosial mobilitet

og kulturell tilpasning blant ungdom i det flerkulturelle Oslo

og Akershus.

Fafo-rapport 2016:43.

det nasjonale fellesskapet får med andre ord opp-

slutning fra vel en tredel av dem som er spurt.

Samtidig viser flere undersøkelser (sitert i kap.

7.5) at innvandrere opplever diskriminering på det

norske arbeids- og boligmarkedet.

I en studie av holdninger blant ungdom i første

klasse på videregående skole i Oslo og Akershus

ble norskfødte elever uten innvandrerbakgrunn

spurt om sitt inntrykk av muslimer.

De fleste ut-

trykte et positivt eller nøytralt inntrykk, og det var

relativt tydelige forskjeller mellom dem som

hadde nære venner med utenlandsk bakgrunn, og

dem som ikke hadde det. 26 pst. av dem som ikke

hadde nære venner med utenlandsk bakgrunn, og

17 pst. av dem som hadde nære venner med uten-

landsk bakgrunn, svarte at de hadde et «veldig»

eller «litt» dårlig inntrykk. Forskjellen kan tolkes

som støtte til hypotesen om at mer kontakt gir

mer positive holdninger. På den andre siden ut-

trykker om lag halvparten av den norske befolk-

ningen skepsis til muslimer og 60 pst. er negative

til å få muslimsk svigersønn eller svigerdatter.

Dette er vesentlig flere enn de som viser skepsis

overfor andre religioner.

Til tross for at utviklingen blant etterkommere

i Norge peker i positiv retning, er imidlertid verdi-

konflikter knyttet til de tre sentrale verdiene de-

mokrati, likestilling og barns rettigheter stadig

blant de mest framtredende i samfunnsdebatten.

Det norske samfunnet har de siste tiårene

gjennomgått store befolkningsendringer gjen-

nom innvandring. Andelen innvandrere (uten-

landsfødte) utgjør i 2016 om lag 15 pst., noe som

plasserer Norge over gjennomsnittet i OECD-

sammenheng. Innvandringsraten, dvs. innvand-

ring per 1 000 innbygger, har det siste tiåret vært

blant de høyeste i OECD (se kap. 3.2.2). Endrings-

takten når det gjelder kulturell kompleksitet, har

derfor vært svært høy. Dette har trolig betydning

for majoritetsbefolkningens holdninger til forand-

ringene innvandring bringer med seg. Takt og

omfang påvirker mottakersamfunnets kapasitet

og evne til å innlemme nykommere – både sosialt

og økonomisk. Det som måtte finnes av verdikon-

flikter, vil bli forsterket hvis et høyt antall mennes-

ker som oppfattes som vesentlig annerledes, kom-

mer i løpet av kort tid.

Dette er et ulendt terreng. Hvor mange er «et

høyt antall», og hva mener man med «kort tid»?

Blom, S. (2016).

Holdninger til innvandrere og innvandring

2016.

Rapporter 41/2016, Statistisk sentralbyrå.

Friberg, J. H. (2016). Ibid.

Tall fra IMDis integreringsbarometer, referert i Wollebæk,

D. (2016). Tillit under press.

Syn og Segn,

16 (3), 44–51.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

170

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 9

Hva er det ved innvandring fra fjerntliggende land

som utfordrer den norske modellen? Hvilke typer

kulturell og verdimessig ulikhet er problematiske,

og hvilke kan samfunnet enklere leve med? Er det

med andre ord noen typer annerledeshet eller an-

nerledes atferd som faktisk er mer problematisk

enn andre når det gjelder muligheter til integra-

sjon, og i så fall hvorfor?

Terrenget er vanskelig også fordi selve debat-

ten kan komme til å påvirke stemningen, og der-

med handlingsbetingelsene til myndigheter, sam-

funnsborgere og nykommere. Stemningsleiet i of-

fentlig samtale kan få betydning for tilliten mellom

majoritets- og minoritetsgrupper. Men

hva slags

betydning er ikke entydig, og utfallet kan variere

med konteksten. Underkommunisering av proble-

mer kan slå tilbake, men det kan også ensidig ne-

gativ oppmerksomhet. Om assimileringspresset

øker overfor innvandrere, kan det provosere fram

utmelding (selvsegregering) og ytterligere polari-

sering, men det kan også få negative politiske og

samfunnsmessige konsekvenser hvis majoriteten

opplever at den strekker seg for langt i å tilpasse

seg nye minoritetsgrupper. I de senere årene har

det vært en betydelig debatt i flere europeiske

land om behovet for økt kulturelt samhold, ofte

konsentrert om spørsmål der gitte innvandrer-

gruppers kulturelle preferanser kolliderer med

kulturen i samfunnet de har innvandret til. Forsøk

på prinsipiell tenkning omkring disse spennin-

gene henter ofte inspirasjon i Bassam Tibis be-

grep «Leitkultur» (anførerkultur).

En sentral

tanke bak dette konseptet er at den nasjonale kul-

turen skal ha forkjørsrett. Denne debatten har

også avleggere i Norge. «Leitkultur»-begrepet, i

den grad det oppfattes som en legitimering av as-

simileringspress, er omstridt.

Mye av utviklingen i offentligheten og i lokal-

samfunn er uansett utenfor myndighetenes sty-

ringsfelt, og der det kunne være mulig med sty-

ring, finnes det ikke entydige oppskrifter på hva

som virker best. I tillegg til spørsmål om hva som

er lovlig og legitimt, blir det i hver sak også et

spørsmål om hva som er

klokt.

fentlige debatten, og hypotesen om at religionens

betydning ville forvitre i moderne samfunn, har

vesentlig mindre oppslutning i 2016 enn den

hadde for 20–30 år siden.

Politisk islam ble et-

tertrykkelig satt på den internasjonale politiske

dagsordenen etter angrepet på USA 11. septem-

ber 2001, men interessen for religion knytter seg

også til kristne evangeliske menigheters politiske

kraft i USA, religionens fornyede rolle i flere

«postkommunistiske» land og framveksten av ny-

religiøsitet i relativt sekulære land som Norge.

Norge er blitt langt mer religiøst mangfoldig i

løpet av ganske få år. Så sent som i 1980 var

nesten 88 pst. av befolkningen medlemmer av

Den norske kirke (se tabell 9.1). Ytterligere 3 pst.

var medlemmer av andre kristne trossamfunn,

hvorav pinsemenighetene utgjorde den største

gruppen. Bare 0,1 pst. av befolkningen tilhørte

ikke-kristne trossamfunn, og om lag 5 pst. hadde

ukjent tilhørighet. I 2015 hadde andelen medlem-

mer i Den norske kirke falt til 73 pst., mens 7 pst.

tilhørte andre kristne kirkesamfunn. Innvand-

ringen fra Øst- og Sentral-Europa førte til at den

ortodokse kirken og særlig den romersk-katolske

kirken fikk et betydelig oppsving i Norge. Ande-

len som tilhørte ikke-kristne religiøse samfunn,

økte til 2,8 pst., og den største økningen kom

blant muslimene. I 2016 var 148 189 personer re-

gistrerte medlemmer av muslimske trossamfunn i

Norge. I tillegg hadde andelen uten tilhørighet økt

til 15 pst., og andelen registrerte medlemmer i

ikke-religiøse livssynssamfunn var i underkant av

2 pst.

Er religiøs pluralisme i seg selv en utfordring

for den inkluderende velferdsstaten og den sam-

funnssolidariteten denne modellen er basert på?

Enkelte velferdsstatsforskere har hevdet at den

høye graden av homogenitet i de nordiske lan-

dene har vært en forutsetning for utviklingen av

denne formen for velferdspolitikk.

Andre har

lagt vekt på lutheranismens forståelse av forholdet

mellom individer, og mellom individet og staten,

som en forutsetning for den nordiske velferdsmo-

dellen.

Det er likevel ikke gitt at de faktorene

9.5

Økende religiøst mangfold

Mange av de mest betente diskusjonene mellom

majoriteten og de ulike minoritetene knytter seg

til religion og religiøs praksis. Religion er tilbake,

både i den akademiske diskusjonen og i den of-

Tibi, B. (2000).

Europa ohne Identität?: Die Krise der multi-

kulturellen Gesellschaft,

München: btb Verlag.

Berger, P.L. (red.) (1999).

The desecularization of the world:

Resurgent religion and world politics.

Rapid Falls: Wm. B.

Eerdmans Publishing; Habermas, J. (2006). Religion in the

public sphere.

European journal of philosophy,

14(1), 1–25.

Alesina, A., & Glaeser, E.L. (2004).

Fighting poverty in the

US and Europe: A world of difference.

Oxford: Oxford Uni-

versity Press.

Argumentene gjennomgås av Markkola, P. (2011). The

Lutheran Nordic welfare states. I Kettunen, P. & Petersen,

K. (red.),

Beyond Welfare State Models. Transnational Histo-

rical Perspectives on Social Policy.

Cheltenham: Edward

Elgar.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 9

171

Tabell 9.1 Medlemskap i registrerte tros- og livssynssamfunn, 1988 og 2015/2016

1980/1988

Andel av

Antall befolkningen

2015/2016

Andel av

Antall befolkningen

Den norske kirke

Registrerte kristne trossamfunn

Herav

Pinsemenigheter

Den ortodokse kirke

Den romersk-katolske kirke

Registrerte trossamfunn utenfor kristendommen

Herav:

Buddhisme

Jødedom

Islam

Registrerte livssynssamfunn

Uten tilhørighet

Ukjent

(Totalt)

3 595 341

123 696

46 193

748

23 010

31 398

2 009

1 044

14 727

129 247

211 356

(4 091 038)

87,8

3,0

1,1

0,0

0,5

0,8

0,0

0,3

3,2

5,2

100

3 799 366

349 083

39 431

20 202

144 856

183 201

18 817

770

148 189

89 758

792 577

(5 213 985)

72,9

6,7

0,8

0,4

2,8

3,5

0,4

0,0

2,8

1,7

15,2

100

Estimert tall: Folkemengden per 1.1.2016 fratrukket medlemmer i den norske kirke og andre registrerte tros- og livssynssam-

funn.

Kilde: Datagrunnlag 1980/1988 for Den norske kirke, registrerte kristne trossamfunn, registrerte livssynssamfunn: folke- og bolig-

tellingen 1980. Datagrunnlag 1980/1988 for registrerte trossamfunn utenfor kristendommen: register over trossamfunn med stats-

støtte. Tabellen bygger på Furseth 2015, tabell 1.1, 1.4 og 1.5. Datagrunnlag 2015/2016: Statistisk sentralbyrå: «Den norske kyrkje,

2015» og «Trus- og livssynssamfunn utanfor den norske kyrkja, 1. januar 2016».

som var sentrale i velferdsstatens oppbyggingspe-

riode, er like sentrale i perioder der politikken

dreier seg om å vedlikeholde etablerte institusjo-

ner.

Det er mulig å argumentere for at homoge-

nitet og lutheranisme var viktige forutsetninger

for den nordiske velferdsmodellen, og samtidig

mene at modellen kan videreføres i en periode

med større mangfold.

9.5.1 Sekularisering?

Tallene i tabell 9.1 viser at andelen uten kjent reli-

giøs tilhørighet øker, samtidig som (ikke-religi-

øse) livssynssamfunn har kommet inn som en

egen kategori. Dette illustrerer det som kalles se-

kulariseringsprosessen i det norske samfunnet. I

den relativt nye boka om religion i det norske

samfunnet som denne tabellen bygger på, presen-

teres flere tall som dokumenterer at tradisjonell

religion har fått en mindre framtredende plass i

befolkningens liv i Norge.

Andelen som sier at

de ikke tror på Gud i det hele tatt, økte fra 10 til

18 pst. mellom 1991 og 2008, mens andelen som

beskrev seg selv som sterkt troende falt fra 15 til

10 pst. i samme periode. Andelen som aldri går i

gudstjeneste, økte fra 35 til 43 pst., og andelen

som oppgir at de aldri ber, økte fra 38 til 45 pst.

Samtidig finnes det studier som tyder på at yngre

generasjoner i økende grad trekkes mot individu-

aliserte og subjektive tilnærminger til tros- og livs-

synsspørsmål. De religiøse dogmene blir mindre

viktige, og det legges større vekt på «feelgood»-

opplevelser og en mykere form for religion. Dette

skjer også innenfor kirken. Forskerne forklarer

Jf. NOU 2011: 7

Velferd og migrasjon.

Furseth, I. (red.) (2015).

Religionens tilbakekomst i offentlig-

heten? Religion, politikk, medier, stat og sivilsamfunn i Norge

siden 1980-tallet.

Oslo: Universitetsforlaget. Tallene som

refereres, står på s. 35ff.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

172

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 9

disse trendene med økt utdanning og sysselset-

ting, særlig blant kvinner, og endrede familiemøn-

stre, der det heterofile ekteskapet har mistet sin

enerådende status. Andre forskere har pekt på

modernisering som en sentral drivkraft, samt sta-

tens evne til å etablere og håndheve felles spillere-

gler. En generell følelse av trygghet, der man opp-

lever at tilværelsen er noenlunde forutsigbar, og

at man er beskyttet mot naturkatastrofer, sult, krig

og kriminalitet, kan minske behovet for overnatur-

lige forklaringer.

I tråd med disse observasjonene kan man

tenke seg to former for sekularisering: at religion

blir mindre viktig generelt, og at religionen en-

drer karakter og blir mer privatisert, mer et per-

sonlig moralsk kompass

enn et sett av regler for

samfunnsliv.

Hvordan spiller dette seg ut for innvandrere

som ofte har religiøsitet med seg i bagasjen? Stil-

ler man spørsmålet i holdningsundersøkelser, er

det lite som tyder på at religionen blir mindre vik-

tig for innvandrere. Spørsmålet «hvor viktig vil du

si at religion er i livet ditt?» ble stilt i levekårsun-

dersøkelsen blant innvandrere 2005–2006. Her

framsto innvandrerne som svært religiøse, og

dette varte selv etter mange års botid i Norge. De

som var født i Norge av innvandrede foreldre,

oppga at religion var like viktig som det var for

dem som selv hadde innvandret.

Innvandrere

fra Pakistan og Somalia framsto som mest religi-

øse, med en skår på hhv. 9 og 9,8 på skalaen som

gikk fra 1 til 10. En studie som omfatter fire EU-

land, viser at barn av kristne innvandrere over tid

blir mer sekulære, mens graden av religiøsitet er

stabil, og i noen grad økende, blant barn av musli-

mer. Dette kan tolkes som støtte til hypotesen om

muslimsk eksepsjonalisme, altså en hypotese om

at det er trekk ved islam som gjør muslimer nær-

mest immune ovenfor de sekulariseringsproses-

sene som har preget Europa.

En studie fra Fafo

bekrefter delvis, men ikke helt, disse funnene.

Norris, P. & Inglehart, R. (2011).

Sacred and secular. Reli-

gion and politics worldwide.

Cambridge: Cambridge Univer-

sity Press, sitert i Friberg, J. H. (2016).

Assimilering på

norsk? Sosial mobilitet og kulturell tilpasning blant ungdom i

det flerkulturelle Oslo og Akershus.

Fafo-rapport 2016:43.

For å bruke et begrep fra Friberg, J. H. (2016). Ibid.

Elgvin, O. & Tronstad, K. (2013). Nytt land, ny religiøsitet?

Religiøsitet og sekularisering blant ikke-vestlige innvan-

drere i Norge.

Tidsskrift for samfunnsforskning

54(1): 63–90.

Jacobs, K. & Kalter, F. (2013). Intergenerational Change in

Religious Salience in Four European Countries.

Internatio-

nal Migration

51 (3), 38–56.

Friberg, J. H. (2016).

Assimilering på norsk? Sosial mobilitet

og kulturell tilpasning blant ungdom i det flerkulturelle Oslo

og Akershus.

Fafo-rapport 2016:43.

Unge med innvandrerbakgrunn, og særlig de som

er født i Norge, oppgir at religion er litt mindre

viktig for dem enn de tror det er for foreldrene.

Muslimer skiller seg likevel klart ut: På en skala

fra 0 til 3 skårer unge innvandrede muslimer

nesten 2,5, mens muslimer født i Norge skårer

marginalt lavere. Dette er langt høyere enn for

noen annen gruppe. Studien gir altså svak støtte

til hypotesen om sekularisering, og en viss støtte

til hypotesen om at muslimer faktisk er mer «im-

mune» enn andre.

Den andre formen for sekularisering, altså en

«privatisering» av religionen, er mindre studert

blant innvandrere i Europa. Fafo-studien «Assimi-

lering på norsk» er den eneste studien så langt

som tematiserer dette. I denne studien bes re-

spondentene, som er elever i videregående opplæ-

ring (Vg1) i Oslo og Akershus, om å ta stilling til

følgende spørsmål: Hvilket av disse utsagnene er

du mest enig i: «det viktigste med religion er å

være god mot andre» eller «det viktigste med reli-

gion er å følge regler og seremonier»? Spørsmålet

stilles også i World Value Survey (WVS), slik at

det er mulig å sammenlikne de norske ungdom-

menes svar med svarene til respondenter i opprin-

nelseslandet. Blant de videregående elevene i

Norge svarer et klart flertall at de er mest enige i

påstanden «det viktigste med religion er å være

god mot andre». Dette gjelder også elever med

bakgrunn i land med muslimsk majoritet, som

Marokko, Irak, Tyrkia og Pakistan. Om lag 70 pst.

av elevene med bakgrunn fra Marokko og Pakis-

tan gir dette svaret, det samme gjør mer enn

80 pst. av elevene fra Irak. Dette står i sterk kon-

trast til svarene i disse elevenes opprinnelsesland:

i WVS i Marokko og Pakistan sier 70 pst. av re-

spondentene at det viktigste er å følge lover og re-

gler.

Funnene i denne studien tyder på at det i liten

grad skjer en sekularisering av unge med innvan-

drerbakgrunn i den forstand at religion blir min-

dre viktig i livet deres. Men disse ungdommene

gjennomgår det som kan forstås som en praktisk

tilnærming til det sekulære samfunnet, der reli-

gion i større grad forstås som en privatsak og et

spørsmål om personlig moral, og i mindre grad

som et sett med ytre regler for sosialt liv.

Også på områder som gjelder religiøs tole-

ranse, tyder funnene i Fafo-studien på at det skjer

en bevegelse blant ungdom i Norge. Blant annet

svarer mer enn 50 pst. av muslimske ungdommer

som har innvandret til Norge, at deres religion er

den eneste akseptable, og mer enn 40 pst. av unge

muslimer født i Norge sier det samme. Dette er

klart høyere tall enn for noen annen religiøs

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 9

173

gruppe i Norge, men likevel lavt sammenliknet

med andelen som gir dette svaret i noen av ung-

dommenes opprinnelsesland: mer enn 90 pst. i Pa-

kistan og Marokko, mer enn 80 pst. i Irak og Tyr-

kia. Som forfatteren påpeker, er det også uklart

hva som menes med «eneste akseptable»: den

eneste religionen som vil føre inn i det hinsidige

Paradiset, eller den eneste som bør tolereres i

samfunnet? Aksepten for ekteskap på tvers av reli-

giøse skillelinjer ser også ut til å øke: nesten halv-

parten av de unge muslimene mener at det er

«OK i alle tilfeller» å gifte seg med noen som tilhø-

rer en annen religion, men bare litt over 20 pst. av

dem tror foreldrene er like liberale.

9.5.2 Religionsfrihet og integrering

Sentrale integreringsforskere har hevdet at mot-

setningen mellom islam og sekularisme er den

største barrieren mot integrering mellom majori-

tetsbefolkningen og nykommere i Europa.

Det

pågår imidlertid store diskusjoner blant muslimer,

som blant kristne og tilhengere av andre store re-

ligioner, om hvordan religiøse forbud og påbud

skal tolkes og praktiseres i moderne samfunn. En-

keltpersoner og grupper tilpasser seg også på

svært ulike måter. I norsk sammenheng tyder

mye på at religiøst mangfold i seg selv ikke utgjør

et problem for opplevelsen av tillit og samhørig-

het, men at prosesser og praksiser knyttet til kon-

krete religiøse grupper kan være utfordrende.

Forholdet mellom religionsfrihet og de øvrige

menneskerettighetene er et sammensatt og van-

skelig tema, der kjønnslikestilling ofte får særskilt

oppmerksomhet. På den ene siden forplikter kvin-

nekonvensjonen (FNs konvensjon om å avskaffe

alle former for diskriminering av kvinner) statene

til å innlemme prinsippet om likestilling mellom

kvinner og menn gjennom forfatningsregler eller

annen lovgivning, og til å forby all diskriminering

av kvinner. Konvensjonen fastslår at kvinner skal

ha samme rettslige handleevne som menn,

samme rett til å inngå avtaler og forvalte eiendom,

behandles likt med menn i rettssystemet og ha

samme rettigheter og plikter som foreldre. På den

andre siden er retten til å praktisere sin religion

en grunnleggende menneskerettighet, og mange

tolkninger av de store religionene foreskriver

kjønnsroller i strid med prinsippene om like rettig-

heter. Dette er en sentral rettighetskonflikt også i

dagens Norge. Det finnes ingen enkle svar, og hel-

ler ingen etablert konsensus.

Samtidig er det

klart at ikke alle problemstillinger knyttet til

kjønnslikestilling i minoritetsmiljøer springer ut

av religion, men av medbrakt kultur i videre for-

stand og møtet mellom denne kulturen og norske

institusjoner. Dette diskuteres videre nedenfor.

Alle registrerte trossamfunn i Norge kan søke

om offentlig pengestøtte. De aktuelle støtteord-

ningene er motiverte av plikten til å tilrettelegge

for religionsfrihet, og kommer i liten grad med ty-

delige føringer for mottakerne. I den senere tid

har det oppstått en diskusjon om legitimiteten til

disse støtteordningene, særlig i den grad de går til

religiøse samfunn med en lære og/eller praksis

som man mener er i strid med sentrale sekulære

verdier (kjønnslikestilling, ikke-diskriminering av

homofile, barns rettigheter). Flere har tatt til orde

for å frata trossamfunn offentlig støtte hvis de tilla-

ter oppfordring til hat og vold, bryter lover som

skal beskytte barns rettigheter, eller bryter diskri-

mineringslovgivning utover unntaksreglene som

gjelder for trossamfunn. Det har også vært disku-

tert om det bør stilles krav til norskkunnskaper

for å få arbeidstillatelse i et trossamfunn med of-

fentlig støtte. Dette er viktige problemstillinger,

men utvalget har ikke hatt anledning til å gå inn i

en grundig drøfting av grenseoppgangene mellom

trosfrihet, diskriminerende praksis i trossamfunn

og offentlige støtteordninger. Utvalget viser til at

det pågår et arbeid med en ny lov om tros- og livs-

synssamfunn, som blant annet vil dekke vilkår for

registrering og tilskudd. Lovforslaget skal etter

planen sendes på høring i 2017. Vilkår for støtte til

trossamfunn drøftes også inngående i NOU 2013:

Det livssynsåpne samfunn.

Under det eksis-

terende lovverket finnes et sett av unntaksbestem-

melser, slik at trossamfunn – ut fra hensynet til re-

ligionsfriheten – kan praktisere prinsipper i strid

med det øvrige lovverket (som regel knyttet til

diskriminering av kvinner og seksuelle minorite-

ter). Utvalget vil anmode myndighetene om å

følge misbruk av unntaksreglene nøye. Utvalget

vil også understreke at trossamfunn bør bidra ak-

tivt til å forebygge radikalisering og ekstreme

holdninger bl.a. ved å samarbeide med politiet og

andre aktører.

I IMDis integreringsbarometer 2014 er re-

spondentene spurt om hva de synes om at kvinne-

lige muslimer bruker det heldekkende plagget ni-

kab.

86 pst. er meget eller ganske negative til

dette, og bare 3 pst. er positive. Ikke noe annet

Alba, R. & Foner, N. (2015).

Strangers No More: Immigra-

tion and the Challenges of Integration in North America and

Western Europe.

Princeton: Princeton University Press.

En innflytelsesrik akademisk diskusjon om disse temaene

finnes i Okin. S.M. (red.) (1999).

Is multiculturalism bad for

women?

Princeton: Princeton University Press.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

174

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 9

spørsmål i integreringsbarometeret får fram så

sterke negative holdninger i den norske befolk-

ningen. Nikab og tilsvarende heldekkende plagg

er eksempler på religiøse symboler som skaper

sterke reaksjoner i offentligheten. I Frankrike er

det restriksjoner på bruken av slike klesplagg, og

tilsvarende restriksjoner diskuteres i andre land.

Frankrike har nedlagt forbud mot religiøse sym-

boler generelt i skolen, noe som også rammer

kors, kippa og turban. Bruken av religiøse symbo-

ler i offentlige rom er et stridstema i et Europa

med en økende andel minoriteter.

Spørsmålet i denne sammenhengen må være

om noen religiøse symboler skaper så sterk av-

stand, og genererer så sterk motstand, at det går

ut over opplevelsen av samhørighet og tillit. På

den ene siden er pluralistiske samfunn på sitt

beste når alle, også minoritetene, har rom til å de-

finere og markere sin egen identitet. Dette gjelder

så vel for religiøse og etniske minoriteter som for

grupper som er i minoritet på grunn av kjønnsut-

trykk, seksuell orientering eller funksjonshem-

ming. Det ligger styrke og fellesskap i det å mar-

kere seg som «norsk katolikk» eller «norsk sikh»,

eller for den saks skyld som «norsk transperson».

På den andre siden kan det å signalisere sin religi-

øse tilhørighet svært sterkt ses på som en form

for tilbaketrekking: det blir oppfattet som at man

signaliserer at den primære identiteten ikke ligger

i det lokale eller nasjonale fellesskapet, men i det

religiøse. Diskusjonen kompliseres ytterligere av

at det potensielt er store diskrepanser mellom hva

den enkelte opplever at de religiøse symbolene

signaliserer, og hva omgivelsene oppfatter. Et ek-

sempel er swastikaen (nazistenes «hakekors»),

som er et religiøst symbol for hinduer, men gir

helt andre assosiasjoner i Europa. Et annet ek-

sempel er den nevnte nikaben/burkaen, som

noen muslimske kvinner vil hevde de bruker for å

bekrefte sitt personlige forhold til sin gud, mens

mange i Europa assosierer slike plagg med syste-

matisk kvinneundertrykkelse, avstandtaken til

kulturen i mottakerlandet og i verste fall støtte til

islamsk fundamentalisme.

Bruken av kontroversielle religiøse symboler

illustrerer en mer generell spenning. På den ene

siden vil det være vanskelig for innvandrere å ut-

vikle følelser av tillit og tilhørighet hvis majoritets-

samfunnet overstyrer det som oppleves som per-

sonlige valg. På den andre siden skaper kontrover-

sielle praksiser og tydelig markering av forskjel-

lighet uro i majoriteten som kan bidra til å under-

grave oppslutningen om integreringsprosjektet.

Representanter for majoriteten vil spørre, noen

ganger med rette, om innvandrerne

ønsker

å bli in-

tegrert. En måte å møte disse tvetydighetene på

er gjennom samhandling og diskusjon, slik at det

kan tydeliggjøres både hva de religiøse symbo-

lene betyr for den enkelte, og hva omgivelsene

eventuelt reagerer mot. Personer som bærer reli-

giøse symboler, må høres, men kan likevel ikke

forvente å ha full definisjonsmakt over hvordan

disse symbolene tolkes. Dette er ikke bare et for-

hold mellom majoriteten og de ulike minoritetene,

men også mellom enkeltpersoner innenfor minori-

tetene: Mange flyktninger i Europa har kommet

nettopp for å unnslippe aggressiv religiøs funda-

mentalisme og kan oppleve det som provoserende

og truende å møte det de opplever som fundamen-

talistenes symboler på gatene i Europa.

9.6

Grenser for toleranse

Religionsfrihet er sentralt i liberale samfunn. Like-

vel er det, som diskusjonen ovenfor viser, grenser

for hva som kan og bør aksepteres i religionens

navn. Tilsvarende refleksjoner kan knyttes til

praksiser som ikke nødvendigvis er eksplisitt reli-

giøst begrunnede, men som kan ha dype kultu-

relle røtter. I mange tilfeller knytter de prinsipielle

refleksjonene seg til hvilke restriksjoner enkelt-

personer, i kulturens, religionens, slektens eller

ideologiens navn, kan tillates å påføre andre en-

keltpersoner. To særlig utfordrende temaer i

denne sammenhengen er kjønnslikestilling og

barneoppdragelse.

9.6.1 Kjønnslikestilling

Et grunnleggende spørsmål i debatten om kultu-

relt mangfold og kjønnslikestilling er om det er le-

gitimt for et liberalt samfunn å tvinge liberale ver-

dier på illiberale grupper. Eller er det legitimt å la

det være?

Usikkerheten i møtet med disse tema-

ene forsterkes når kvinner fra det som anses som

«illiberale grupper», står fram og forsvarer, eller

iallfall nyanserer, praksiser som fra utsiden kan

IMDi (2014).

Integreringsbarometeret 2013/2014. Holdnin-

ger til innvandring, integrering og mangfold.

Oslo: IMDi. s.

43.

I tillegg kommer en rekke problemstillinger knyttet til

mulighet for fritak for arbeidsoppgaver i ansettelsesfor-

hold, som er hovedtema i NOU 2016: 13

Samvittighetsfrihet

i arbeidslivet,

se særlig kap. 8.

Borchgrevink, T. (2002). Likestilling, det flerkulturelle

demokratiets hodepine. I Brochmann, G., Borchgrevink, T.

& Rogstad, R. (red.)

Sand i maskineriet.

Oslo: Gyldendal

Akademisk.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 9

175

virke undertrykkende. Gode eksempler på dette

finnes blant annet i studier av arrangerte ekte-

skap.

Mange kvinner som kommer til orde i

slike studier, gir inntrykk av at de ikke

ønsker

kjønnslikestilling, slik dette defineres og forstås i

blant annet norsk likestillingslovgivning. Skal libe-

rale stater akseptere at enkeltpersoner velger å

inngå i relasjoner som tilsynelatende krever un-

derkastelse?

Filosofisk kan dette framstå som uløselige

knuter. For velferdsstatens lovgivere og førstelinje

er det snakk om dilemmaer som må håndteres.

Sett fra et velferdsstatlig og integreringspolitisk

ståsted er kvinners underordning i familien særlig

problematisk hvis den fører til at kvinner nektes –

eller nekter – å delta på inkluderende arenaer,

herunder arbeidslivet, og som følge av dette blir

avhengig av offentlige ytelser. I slike situasjoner

omformes de prinsipielle spørsmålene: Borgere i

en stat basert på liberale prinsipper kan kreve en

høy grad av respekt for sitt privatliv, men borgere

i en liberal

velferdsstat

kan neppe forlange at andre

samfunnsborgere skal betale for valg de gjør i pri-

vatlivet. Hvis kostnadene skal bæres av noen an-

dre, må dette begrunnes i noe annet enn den en-

keltes frihet. Kravet om at velferdsytelser skal

være sekundære i forhold til lønnsinntekt, og at

friske stønadsmottakere i yrkesaktiv alder har

plikt til å ta tilgjengelig arbeid, er godt innarbei-

dede prinsipper i den norske velferdsstaten. En

prinsipiell oppfatning om at kvinner ikke skal

delta i arbeidsmarkedet eller i kvalifiseringstiltak,

kan vanskelig være en tilstrekkelig begrunnelse

for unntak fra denne gjennomgående regelen. I

denne sammenhengen er det relevant å under-

streke at kjønnslikestilling ikke bare er en «norsk

verdi» man kan adoptere eller avvise – kvinners

deltakelse i arbeidslivet er en forutsetning for at

den omfattende og tjenesteintensive norske vel-

ferdsmodellen skal fungere.

Gjennom mediene formidles med ujevne mel-

lomrom historier om overgrep, vold og sosial kon-

troll i lukkede, ofte religiøse miljøer. Et eksempel

fra våren 2016 var dokumentasjon av omfattende

seksuelle overgrep mot barn og unge i en læsta-

diansk menighet i en kommune i Nordland.

Det

er viktig å understreke at slike handlinger er kri-

minelle, og at ingen kan påberope seg immunitet

gjennom å vise til privatlivets fred eller religiøse

bud. Det norske samfunnet har en infrastruktur

for å håndtere lovbrudd bak lukkede dører, og

også for å ivareta ofre for slike lovbrudd. Sentrale

aktører er politiet, barnevernet, krisesentrene og

helsevesenet. Det må aldri være tvil om at disse

aktørene har myndighet, også i situasjoner der

lovbrytere hevder å handle i tråd med sin kultur/

religion/tradisjon. Samtidig er det viktig at de re-

levante institusjonene bygger tillit i minoritetsmil-

jøene. Personer i minoritetene, som ofte har kort

botid i Norge, må vite hva de kan forvente av hjel-

peapparatet, og hjelpeapparatet må ha tilstrekke-

lig kulturell kompetanse til å gi et relevant tilbud

til volds- og overgrepsofre i minoritetsmiljøer.

Når noen kvinner i minoritetsmiljøer aktivt vel-

ger å gå inn i underordnede roller, er det en utfor-

dring for likestillingstankegangen i majoritetsbe-

folkningen. En del kvinner har en sterk forestil-

ling om at deres gud pålegger dem å underordne

seg foreldrene eller ektemannen, eller å være en

del av menigheter som ikke tillater kvinner å ha

autoritative roller. På dette området gjelder prin-

sippet om den enkeltes autonomi. Hvordan sam-

tykkende voksne mennesker organiserer sine

nære relasjoner, er opp til dem. Dette gjelder like-

vel bare innenfor rammene som er skissert oven-

for. Det er ikke tillatt å bruke vold mot familie-

medlemmer, uavhengig av om fornærmede gir en

form for «samtykke» til underordning. Kvinner

som opplever å bli gjenstand for kontroll og makt-

bruk, skal kunne få hjelp til å håndtere relasjonen

– eller til å forlate den.

9.6.2 Barneoppdragelse

Det kan være et godt prinsipp at voksne mennes-

ker skal ha frihet til å organisere sitt liv som de øn-

sker. Derimot kan det oppstå utfordringer hvis det

er barn inne i bildet. Hvor langt går foreldres rett

til å kreve at barna skal leve i tråd med deres prin-

sipper, kanskje på måter som ekskluderer barna

fra majoritetssamfunnet? FNs erklæring om barns

rettigheter (barnekonvensjonen) inneholder en

rekke formuleringer om barns rett til ytringsfri-

het, deltakelse i organisasjoner og forsamlinger,

frihet fra vold og overgrep etc. Samtidig heter det

i artikkel 30:

I stater hvor det finnes etniske, religiøse eller

språklige minoriteter eller personer som tilhø-

rer en urbefolkning, skal et barn som tilhører

en slik minoritet eller urbefolkningen, ikke

nektes retten til sammen med andre medlem-

mer av sin gruppe å leve i pakt med sin kultur,

Bredal, A. (2006).

Vi er jo en familie. Arrangerte ekteskap,

autonomi og fellesskap blant unge norsk-asiater.

Oslo: Uni-

pax.

NOU 2011: 7

Velferd og migrasjon.

Saken ble presentert i VGs helgebilag 11. juni 2016.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

176

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 9

bekjenne seg til og utøve sin religion, eller

bruke sitt eget språk.

Barnekonvensjonen pålegger altså statene å aner-

kjenne at det finnes et mangfold av kulturer, og at

barn har rett til «å leve i pakt med sin kultur».

Spenningsforholdet mellom de ulike delene av

konvensjonen åpner for ulike tolkninger. Det er en

rekke dilemmaer knyttet til hva staten skal gjøre

hvis en minoritets kultur for barneoppdragelse

overtrer grensene for det som oppfattes som over-

grep i majoritetsbefolkningen. Ulike kulturer har

ulike normer for bruk av vold i barneoppdragelse,

og også for når barnet er modent til å ha seksuelle

relasjoner og inngå ekteskap. Grensene mellom

«barns frihet» og «omsorgssvikt» kan også være

flytende.

En utfordring i denne sammenhengen er at til-

liten til institusjonene kan være liten i minoritets-

miljøene. Det å oppdra barn i et nytt land og en

ukjent kultur er krevende, og foreldre kan ofte

være usikre på hva som skjer f.eks. på skolen og i

barnehagen. Dette kan blant annet knytte seg til

forventningene om at barn skal leke ute om vinte-

ren, eller frykt for at barna skal få servert mat

som er forbudt i foreldrenes religion.

Forholdet

til barnevernet kan være særlig problematisk, si-

den barnevernet har mulighet til å bruke tvangs-

midler og i verste fall kan ta barnet ut av familien.

Norsk lov setter en del grenser for

akseptabel

oppdragerpraksis,

og heller ikke i barneoppdragel-

sen står kulturelle normer eller religiøse påbud i

minoritetsmiljøer over norske lover. Det er ikke

lov å slå barn, og det er forbudt å ha seksuell om-

gang med barn under 16 år. Igjen oppstår de van-

skelige spørsmålene når praksisen det gjelder,

ikke rammes direkte av loven, men likevel oppfat-

tes som uheldig. Et eksempel som med ujevne

mellomrom lanseres i den offentlige debatten i

Norge, er omskjæring av guttebarn. Praksisen

kan sjelden gis en medisinsk begrunnelse, og

mange hevder at det er uetisk – og dessuten slø-

sing med offentlige ressurser – å operere friske

organer. På den andre siden hevdes det at praksi-

sen heller ikke er skadelig i medisinsk forstand,

og at omskjæring er et helt sentralt ritual for jø-

diske og muslimske menn. Skal da liberale sam-

funn tillate foreldre å utsette sønnene sine for me-

disinsk unødvendige operasjoner? I dette kon-

krete tilfellet har lovgivere i Norge kommet fram

til at foreldres rett til å treffe beslutninger på bar-

nas vegne gis prioritet, og at det ikke er tungtvei-

ende nok grunner til å forby omskjæring av gutter

og menn.

Tilsvarende refleksjoner kan knyttes til

skolen

som integreringsarena. De aller fleste barn i

Norge går i offentlige skoler. Dette er et godt ut-

gangspunkt, men skolens rolle som integreringsa-

rena utfordres i noen grad av elever og foreldre

som går langt i å kreve spesielle tilpasninger,

eventuelt fritak fra undervisning. Det finnes lite

forskning om hvordan dette påvirker skolehverda-

gen, men det finnes en rekke eksempler som har

vært omtalt i mediene: skolejenter med hijab, krav

om fritak fra gymnastikk- og svømmeundervis-

ning, krav om bønnerom på skolen etc. Disse ut-

fordringene håndteres som regel pragmatisk på

den enkelte skolen og fører sjelden til offentlig de-

batt. Noen lærere kan likevel savne klarere ret-

ningslinjer for hva som er akseptable tilpasninger,

og under hvilke betingelser de kan si nei til forel-

dres krav om fritak/tilrettelegging. Det prinsi-

pielle spørsmålet her må være hvor langt foreldre

kan gå i å begrense mindreårige barns kontakt

med det samfunnet de tross alt vil at barna skal

være en del av i framtiden. Igjen vil det være

snakk om grader av tilpasning, ikke om absolut-

ter. I den grad ansatte i barnehage, skole, barne-

vern, politi, helsevesen og NAV – de som har mest

direkte kontakt med brukerne og må håndtere

slike beslutninger løpende – føler at de står alene i

disse vurderingene, er det likevel problematisk.

Det er også et problem hvis de foreldrene som vil

ha flest særtilpasninger, gis en form for definis-

jonsmakt i slike sammenhenger. Utvalget mener

at det er behov for felles standarder på en del om-

råder, og at et felles regelverk bør gå noe lenger

enn i dag i å regulere i hvor stor grad foreldre har

rett til å nekte barna sine deltakelse på fellesare-

naer i kulturens eller religionens navn.

9.7

Radikalisering og terror

Djuve, A.B. & Pettersen, H.C. (1998).

Må de være ute om

vinteren? Oppfatninger om barnehager i fem etniske grupper

i Oslo.

Fafo-rapport 262.

Utvalget er bedt om å drøfte hva som kan bidra til

å «redusere faren for polarisering og konflikt og

styrke fellesskaps- og trygghetsfølelsen i befolk-

ningen». Polarisering og konflikt har mange av-

skygninger, hvorav radikalisering og voldelig ek-

stremisme er ytterpunkter på en skala. På regje-

ringens nettsider om forebyggende arbeid define-

res voldelig ekstremisme som at personer er vil-

lige til å bruke vold for å nå sine politiske mål,

mens radikalisering forstås som prosessen der en

person i økende grad aksepterer bruk av vold for

å nå sine politiske mål.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 9

177

Radikalisering er med andre ord en prosess

som kan føre til at en person blir en voldelig ek-

stremist. Typisk for denne prosessen vil være at

personer i faresonen utvikler et ensidig verdens-

bilde der det ikke er rom for alternative perspekti-

ver. De opplever at drastiske handlinger (som

støtte eller oppfordring til vold) er nødvendig, og

utvikler en forståelse der hensikten helliger mid-

lene. Ikke alle som har vært igjennom deler av

denne prosessen, ender med å bruke vold for å

fremme sine mål. Radikaliseringsprosessen har

ideologiske (politiske/religiøse) elementer, men

også psykologiske.

Utvalget har ikke anledning til å gå dypere inn

i denne problematikken, men vil likevel påpeke at

det å utvikle og opprettholde gode og inklude-

rende fellesarenaer (skoler, arbeidsplasser, nabo-

lag) kan være et virkemiddel for å hindre radikali-

sering. Det fordrer imidlertid at fellesarenaene

faktisk er inkluderende. Her har politiske og reli-

giøse ledere også et ansvar for ikke å bygge opp

«oss mot dem»-holdninger.

Utvalget fikk en orientering fra Politiets sik-

kerhetstjeneste (PST) om radikalisering og ek-

stremisme i et utvalgsmøte i august 2016. Lederen

for PST formidlet blant annet følgende:

Jo større innvandringen er over et gitt tidsrom,

desto tydeligere vil vi se effekten [flere ekstre-

mister blant innvandrere og vekst i høyreek-

streme miljøer]. Dette gjelder hvis vi holder

alle andre faktorer «konstante», det vil si ikke

«korrigerer» for ulike former for integrerings-

tiltak og forebygging. Ved å sørge for språkopp-

læring, jobbmuligheter, nødvendig psykisk

helsevern etc. vil man redusere sannsynlighe-

ten for at både første- og andregenerasjons inn-

vandrere blir ekstremister. Å redusere sann-

synligheten er likevel ikke det samme som å

eliminere den.

[…]

Også uten terroraksjoner kan følelsen av felles-

skap og trygghet bli redusert. Det kan skje

hvis det gjennom innvandring utvikles segre-

gering og konfliktlinjer mellom folkegrupper.

Manglende integrering, vedvarende sosioøko-

nomisk underutvikling, fattigdom og religiøse

og kulturelle parallellsamfunn kan gi grobunn

for mistro og fiendebilder. Borgerne må føle

fellesskapet som naturlig og ønskelig. Da må

mange av de sentrale verdiene faktisk være fel-

les. Språk, historie og kultur er viktige felles-

nevnere, men også ønsket om å leve i et demo-

kratisk og liberalt samfunn. Hvis motstanden

mot et fellesskap blir stor, vil grunnlaget smul-

dre bort og kunne resultere i flere og mindre

sub-fellesskaper. Slike utviklingstrekk har man

sett i flere europeiske land, og denne type pro-

sesser er svært vanskelige å snu. Å hindre ut-

vikling av segregerte og «parallelle» samfunn

er ikke en oppgave for en sikkerhetstjeneste,

men nettopp under slike forhold kan radikalise-

ring og ekstremisme få grobunn.

Utvalget forstår lederen for PST slik at det å skape

og bevare et nasjonalt fellesskap, basert på et fel-

les ønske om å leve i et demokratisk og liberalt

samfunn, er sentralt også i arbeidet for å fore-

bygge radikalisering.

Å motvirke utviklingen av

parallellsamfunn er essensielt for å bevare dette

fellesskapet og for å hindre at det skapes «lom-

mer» der politiet ikke har tilgang og ekstreme

grupper kan få innflytelse. Med andre ord er beva-

ring av fellesskapet, insisteringen på liberale ver-

dier og motarbeidelse av parallellsamfunn ikke

bare viktige mål i seg selv, men også sentrale vir-

kemidler for å motarbeide terror og ekstremisme

på norsk territorium. Dette fordrer at tendenser til

selvsegregering blant innvandrere motarbeides,

og også at majoritetssamfunnet reelt åpner seg for

nykommere og minoriteter. Lederen for PST sa

videre:

Høyreekstreme grupper bruker muslimsk inn-

vandring og særlig kriminelle innvandrere som

bevis på at det norske samfunnet er under

angrep, og at norske myndigheter svikter

befolkningen. […] Dette er en kamp som bare

kan vinnes ved bruk av vold. Både innvandrere

og myndighetene er legitime mål.

Økende aktivitet i høyreekstreme miljøer framhe-

ves også som en sentral bekymring i PSTs trus-

selvurdering for 2016, og trusselen fra disse miljø-

ene ble vurdert som større enn tidligere.

Dette

skyldtes blant annet den økte flyktningtilstrøm-

mingen i 2015, som ble antatt å mobilisere flere til

høyreradikale miljøer. PST vurderte i 2016 likevel

terrortrusselen fra disse miljøene som begrenset,

fordi miljøet var svakt organisert og preget av in-

https://www.regjeringen.no/no/sub/radikalisering/om-

forebyggende-arbeid/hva-er-radikalisering-og-voldelig-

ekstre/id663761/

Dette er også et hovedpoeng i Hegghammer, T. (2016).

Flyktningkrisens radikaliseringsutfordringer. Kronikk i

Aftenposten

21. september 2016.

Politiets sikkerhetstjeneste (2016). Trusselvurdering 2016.

Tilgjengelig på http://www.pst.no/media/81096/PST_-

Brosjyre_Trussel_NORSK.pdf.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

178

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 9

dre konflikt. Terskelen for å gjennomføre angrep

som medførte tap av liv, ble antatt å være høy.

Høyreekstreme ble imidlertid mistenkt for å ha

gjennomført aksjoner som ildspåsettelser på asyl-

mottak og andre former for sabotasje, og enkelt-

personer med høyreekstreme synspunkter ble an-

tatt å kunne gjennomføre rene terroraksjoner.

9.8

Holdninger til innvandring og

velferdsordninger

Velferds- og migrasjonsutvalget diskuterte hvor-

dan befolkningens oppslutning om den omforde-

lende velferdsstaten ble påvirket av innvandring.

Hovedkonklusjonen var da at det ikke later til å

være noen sterk effekt av innvandring på befolk-

ningens ønske om en omfattende velferdsstat.

En rekke europeiske holdningsundersøkelser vi-

ser at oppslutningen om velferdsstaten er stabil,

uavhengig av hvor mange utenlandsfødte eller

personer med innvandrerbakgrunn som bor i lan-

det. Ulike studier antyder ulike forklaringer på

dette. For det første er velferdsstatlige institusjo-

ner robuste når de først er bygget opp. Befolknin-

gen i et land tilpasser seg de institusjonene som

finnes, og institusjoner tilpasses til hverandre. Har

man først slått inn på et gitt spor, er det vanskelig

å skifte kurs

– det skal mye til for at støtten til

disse institusjonene forvitrer. For det andre kan

innvandring skape en følelse av utrygghet og føre

til at flere frykter å miste levebrødet som følge av

økt konkurranse om jobbene. Dette kan lede til

sterkere oppslutning om velferdsordningene sna-

rere enn svakere.

Siden 2011 har det imidlertid blitt tydelig i den

velferdspolitiske debatten at det å slutte opp om

velferdsordninger generelt, og det å ønske ny-

kommere (flyktninger og andre) velkommen inn i

disse ordningene, er to ulike ting. Den norske po-

litikken på feltet har også dreid i retning av å be-

grense tilgangen til velferdsytelser for nykom-

mere (se boks 10.4).

I dette kapitlet gjennomgås en rekke hold-

ningsundersøkelser om innvandring og velferds-

rettigheter. Undersøkelsene er gjennomført på

ulike måter, med ulike prosedyrer for valg av re-

spondenter, spørsmålsstilling etc. Undersøkel-

sene har dermed ulike sterke og svake sider. En

generell usikkerhet ved holdningsundersøkelser

er at det er vanskelig å fastslå hvor representative

utvalgene er. Svarprosenten kan være lav selv om

utvalgene er store. Dette gjelder særlig blant inn-

vandrere, der det generelt er en risiko for at de

som svarer, er systematisk forskjellige fra de som

ikke svarer. Videre vil svar på en del spørsmål

være følsomme for ulikheter i spørsmålsformule-

ringene, slik at man kan komme i tvil om hva som

egentlig måles. Gjennomgangen nedenfor går i li-

ten grad inn på det metodiske opplegget til de

ulike undersøkelsene, men søker i den grad det er

mulig, å få fram et helhetsbilde på tvers av ulike

undersøkelser med ulike empiriske opplegg.

Holdninger til å begrense rettigheter

for nykommere

Nyere studier av befolkningens holdninger til inn-

vandring og velferd tyder på at det er relativt få

som vil ekskludere alle nykommere permanent,

men svært mange som vil gjøre tilgangen til ord-

ningene betinget. Ser man på resultatene fra den

store holdningsundersøkelsen European Social

Survey (ESS) for 24 europeiske land under ett,

sier f.eks. 16 pst. at de vil gi innvandrere ubetinget

adgang til velferdsordninger med en gang eller et-

ter et års opphold, uavhengig av om de har vært i

jobb i denne perioden. 41 pst. vil gjøre tilgangen

avhengig av at innvandrerne har vært i jobb og be-

talt skatt i minst ett år, 35 pst. etter at de har blitt

statsborgere i landet. Bare 7 pst. sier at innvan-

drere aldri bør få tilgang.

Ønsket om å begrense

eller betinge innvandreres stønadsadgang omta-

les i en ny norsk artikkel som

velferdsnasjona-

lisme.

Dette begrepet brukes videre i dette ka-

pitlet, selv om det anerkjennes at ønsket om å be-

grense nykommeres adgang til velferdsytelser

kan begrunnes i andre hensyn enn de som vanlig-

vis assosieres med «nasjonalisme». Tendenser til

9.8.1

NOU 2011:7

Velferd og migrasjon. Den norske modellens

framtid.

Dette omtales i litteraturen som «sti-avhengighet», jf. Pier-

son, P. (2000). Increasing Returns, Path Dependence, and

the Study of Politics.

American Political Science Review

(2), 251–267.

Finseraas, H. (2008). Immigration and Preferences for

Redistribution: An Empirical Analysis of European Social

Survey Data.

Comparative European Politics,

doi: 10.1057/

cep.2008.3.

Reeskens, T. & van Oorschot, W. (2012). Disentangeling

the ‘New Liberal Dilemma’: On the relation between gene-

ral welfare redistribution preferences and welfare chauvi-

nism.

International Journal of Comparative Sociology

(2):120–139.

Bay, A.H., Finseraas, H. & Pedersen, A. W. (2016). Welfare

nationalism and Popular Support for Raising the Child Allo-

wance: Evidence from a Norwegian Survey Experiment.

Research Note.

Scandinavian Political Studies.

doi:

10.1111/1467-9477.12067. Et alternativt begrep, som ofte

brukes i engelskspråklig litteratur, er «welfare chauvi-

nism».

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 9

179

velferdsnasjonalisme er dokumentert i en rekke

studier, både nasjonale og internasjonale. Et

norsk eksempel er valgundersøkelsen 2013, der

respondentene ble bedt om å ta stilling til påstan-

den «flyktninger og innvandrere bør ha samme

rett til sosialhjelp som nordmenn, selv om de ikke

er norske statsborgere». 24 pst. sa seg «helt ue-

nig» i dette, mens 28 pst. var «nokså uenig».

52 pst. mente altså at flyktninger og innvandrere

ikke bør ha samme rett til sosialhjelp som nord-

menn. Den tilsvarende andelen i 2005 var 39 pst.,

så oppslutningen om dette prinsippet har klart

økt.

Over tid har forskningens oppmerksomhet

dreid seg fra å

kartlegge

fenomenet til å undersøke

hva slags fenomen

velferdsnasjonalisme er. I hvilke

situasjoner øker oppslutningen om velferdsnasjo-

nalisme, hvem er det særlig som har slike hold-

ninger, og er det særlige egenskaper ved innvan-

drerne som utløser det?

Velferdsnasjonalisme kan måles direkte eller

indirekte. Det målet som brukes i ESS, der man

spør direkte om og ev. når nykommere i landet

bør gis tilgang, er av den direkte typen. Indirekte

mål tar utgangspunkt i forholdet mellom oppslut-

ningen om velferdsordninger som er generelle og

går til alle, og oppslutning om ordninger som kre-

ver opptjening (og dermed ekskluderer nykom-

mere i utgangspunktet).

Hvis oppslutningen om

opptjeningsbaserte/statusbevarende ordninger er

uendret i en situasjon med høy innvandring mens

oppslutningen om universelle/omfordelende ord-

ninger synker, kan det tolkes som tegn på at man

ikke ønsker å omfordele til innvandrere.

To nyere studier bruker begge indirekte mål, i

den forstand at de måler om innvandring til et

land påvirker oppslutningen om omfordelende

velferdsordninger. Den ene av disse finner at an-

delen utenlandsfødte i et område har negativ ef-

fekt på oppslutningen om påstanden «myndighe-

tene bør sikre en jobb for alle som ønsker en».

Derimot påvirker ikke andelen utenlandsfødte

svarene på spørsmål om velferdsytelser som al-

derspensjon, støtte til arbeidsløse, helsestell etc.

Forfatterne bak studien antar at velferdsnasjona-

listiske holdninger oppstår når et gode oppfattes

som begrenset, slik at økt tilgang for innvandrere

betyr at innenlandsfødte får mindre, og når det

oppfattes som en trussel, det vil si at innvandrere

gjennom å få tilgang til dette godet settes bedre i

stand til å konkurrere med majoriteten. Den an-

dre studien bruker andre data og andre mål på

oppslutning.

Hovedfunnet i denne studien er at

andelen utenlandsfødte i et område har liten be-

tydning for oppslutningen om universelle og om-

fordelende ordninger, men at

økningen

i innvand-

ring svekker oppslutningen. Denne sammenhen-

gen gjelder likevel bare i land som hadde stor øko-

nomisk ulikhet i utgangspunktet. Konklusjonen er

dermed at velferdsnasjonalismen aktiveres når

det kommer mange innvandrere til land med stor

ulikhet, der personer i bunnen av hierarkiet alle-

rede er marginalisert. Studien har ikke data som

viser hvem som i slike situasjoner framstår som

mest velferdsnasjonalistiske – de rike (som kan

frykte at de må betale mer) eller de fattige (som

kan frykte økt konkurranse om knappe goder).

Spørsmålet om hvem som lar seg påvirke av

høy innvandrerandel og/eller stor tilstrømming til

et område, er imidlertid tema i flere andre studier.

En norsk studie fra 2016 undersøker f.eks. hvor-

dan skepsis til innvandrere varierer med nivået på

arbeidsløsheten i et land.

Forskerne finner at

høy innvandring til land med høy arbeidsledighet

skaper bekymring, særlig hvis det er mange inn-

vandrere i landet fra før, og at bekymringen er

særlig sterk blant dem med lave formelle kvalifi-

kasjoner. En annen studie finner et samspill mel-

lom holdninger og egeninteresse.

De som me-

ner at velferdsgoder bør fordeles etter behov-prin-

sippet (i stedet for universalisme eller fortje-

neste), er oftere enn andre villige til å ekskludere

innvandrere, og særlig hvis de selv har lav inntekt

og innvandrerbefolkningen i landet er stor. En an-

nen studie viser også at oppslutningen om omfor-

delende velferdsordninger er lavere i områder

med mange innvandrere, men at denne effekten

er vesentlig sterkere når innvandrerne har høyere

arbeidsledighet og er mer avhengige av sosiale

overføringer enn personer i majoritetsbefolknin-

Kleven, Ø., Aardal, B., Bergh, J, Hesstvedt, S. & Hindenes,

Å. (2015).

Valgundersøkelsen 2013. Dokumentasjons- og

tabellrapport.

Notater 2015/29, Statistisk sentralbyrå.

Miller, D. (2006). Multiculturalism and the Welfare State:

Theoretical Reflections. I Banting, K. & Kymlicka, W.

(red.),

Multiculturalism and the Welfare State. Recognition

and Redistribution in Contemporary Democracies.

Oxford:

Oxford University Press.

Brady, D. & Finnigan, R. (2014). Does Immigration under-

mine Public Support for Social Policy?

American Sociologi-

cal Review

79(1), 17–42.

Steele, L. (2016). Ethnic Diversity and Support for Redistri-

butive Social Policies.

Social Forces

94 (4),1439–1481.

Finseraas, H., Pedersen, A.W. & Bay, A.H. (2016). When

the Going Gets Tough: The Differential Impact of National

Unemployment on the Perceived Threats of Immigration.

Political Studies

64 (1), 60–73.

Reeskens, T. & van Oorschot, W. (2012). Disentangeling

the ‘New Liberal Dilemma’: On the relation between gene-

ral welfare redistribution preferences and welfare chauvi-

nism.

International Journal of Comparative Sociology

53 (2),

120–139.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

180

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 9

gen.

Det ser ut til at de som i utgangspunktet er

mest sårbare, er de som er mest skeptiske til å gi

innvandrere tilgang til begrensede fellesgoder, og

særlig når de erfarer at innvandrere i stor grad et-

terspør disse godene.

I den norske debatten har eksport av stønad –

altså det at innvandrerne tar med seg stønaden ut

av Norge og bruker pengene i opprinnelseslandet

– vært et vel så stort tema som innvandreres til-

gang i seg selv. Dermed kan man spørre om hva

som utløser velferdsnasjonalistiske responser:

innvandreres tilgang eller muligheten til eksport?

En ny norsk studie søkte å skille disse to dimen-

sjonene gjennom et surveyeksperiment om hold-

ninger til økning av barnetrygden.

Responden-

tene ble spurt om de syntes barnetrygden burde

økes. De som sa ja, ble så minnet på at [gruppe X]

også mottok barnetrygd, og spurt om de fortsatt

var for en økning i lys av dette. Tilsvarende fikk de

som sa nei, spørsmål om de ville endre syn hvis

[gruppe X] ikke fikk tilgang. Respondentgruppen

var på forhånd delt i to: for halvparten var gruppe

X «nyankomne innvandrere», for den andre halv-

parten var gruppe X «arbeidsinnvandrere fra EU-

land». De sistnevnte fikk også informasjon om at

arbeidsinnvandrere fra EU-land har rett til barne-

trygd for barn som ikke bor i Norge. Et betydelig

flertall av dem som ble minnet om at nyankomne

innvandrere får barnetrygd, opprettholdt sitt opp-

rinnelige standpunkt (85 pst. av dem som var for å

øke, 83 pst. av dem som var mot). Bare 56 pst. av

dem som opprinnelig var for å øke barnetrygden,

opprettholdt imidlertid dette standpunktet da de

ble minnet om at ytelsen også utbetales for barn

som ikke bor i Norge. 27 pst. av disse sa de var

mot å øke barnetrygden i lys av denne opplysnin-

gen, mens 17 pst. var usikre. Tilsvarende opprett-

holdt bare 63 pst. standpunktet om å ikke øke bar-

netrygden da de fikk anledning til å utelukke barn

bosatt utenfor Norge. Når man spør om den vel-

etablerte og beskjedne ytelsen barnetrygd, finner

man altså at det er eksporten, og ikke ønsket om å

ekskludere nykommere som sådan, som skaper

motstand. Noe tilsvarende ble funnet i en svensk

studie.

Alt i alt er det klart fra forskningen på området

at velferdsnasjonalisme er et reelt fenomen: Når

befolkningen i Europa spørres direkte om når de

synes innvandrere bør få tilgang til velferdssys-

temet, svarer et flertall at dette bør skje enten et-

ter at innvandreren har gitt sitt bidrag, eller etter

at han eller hun har demonstrert ønsket om å til-

høre det nasjonale fellesskapet gjennom å skifte

statsborgerskap. Det er grunn til å understreke at

dette ikke behøver å handle om skepsis til frem-

mede, men snarere gjenspeiler det etablerte prin-

sippet om at rettigheter skal opparbeides før man

tar dem ut.

Tilsvarende, i situasjoner der det er

mange innvandrere og/eller en sterk tilstrøm-

ming av innvandrere, svekkes oppslutningen om

omfordelende ordninger, men ikke nødvendigvis

om opptjente velferdsordninger. Oppslutningen

om ordninger med mekanismer for å utestenge

personer uten opptjening bevares, mens oppslut-

ningen om ordninger for alle svekkes. Den be-

grensede kunnskapen som finnes om dette, anty-

der at det særlig er de med lave kvalifikasjoner,

som føler konkurransen fra innvandrerne ster-

kest, som trekker støtten tilbake. Studiene som

foreligger, tyder på at det skjer et samspill mellom

hvor mange innvandrere som bor i et område fra

før, og hvor mange som kommer til. Kombinasjo-

nen av mange bosatte og stor tilstrømming skaper

særlig bekymring. Videre spiller institusjonelle

ordninger og graden av økonomisk ulikhet en

rolle: Bekymringen for innvandringen, og ønsket

om å holde dem utenfor velferdsordningene, later

til å være størst i land med stor økonomisk ulik-

het, og blir mindre i samfunn der innvandrere er

integrert i arbeidslivet.

Konkret kan dette bety

at kombinasjonen av mange innvandrere og stor

tilstrømming blir vesentlig vanskelig å håndtere

hvis de økonomiske ulikhetene også øker, og sær-

lig hvis innvandrere er overrepresentert blant

dem med vedvarende lavinntekt.

Burgoon, B. (2014). Immigration, Integration and Support

for Redistribution in Europe.

World Politics

66 (3), 365–405.

Bay, A.H., Finseraas, H. & Pedersen, A. W. (2016). Welfare

nationalism and Popular Support for Raising the Child Allo-

wance: Evidence from a Norwegian Survey Experiment.

Research Note.

Scandinavian Political Studies.

doi:

10.1111/1467-9477.12067.

Hjort, F. (2016). Who benefits? Welfare Chauvinism and

National Stereotypes.

European Union Politics,

17 (1), 3–24.

9.8.2 Innvandreres holdninger til velferd

Det finnes svært få studier som går nærmere inn

på innvandreres holdninger til velferd og omfor-

deling. Analyser av valgundersøkelsen 2013 viste

at innvandrere i langt større grad enn befolknin-

gen som helhet stemte på partier på venstresiden.

Van Oorschot, W. (2008). Popular deservingness percepti-

ons and conditionality of solidarity in Europe. I van Oor-

schot, W., Opielka, M. & Pfau-Effinger, B. (red.) (2008).

Culture and Welfare State. Values and Social Policy in

Comparative Perspective.

Cheltenham: Edward Elgar. Se

også Reeskens, T. & van Oorschot, W. (2012). Ibid.

Burgoon, B. (2014). Ibid.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 9

181

Tabell 9.2 Holdninger til ulike politiske stridsspørsmål, alle og personer med innvandrerbakgrunn etter

landbakgrunn. Innvandrere og norskfødte med innvandrerbakgrunn. Andel «helt enige»

Innvandrere og norskfødte med innvandrer

foreldre fra

Alle

velgere EU/EØS

Europa

utenom

EØS

Latin-

Asia Amerika

Afrika

For å oppmuntre innsatsviljen til den enkelte

bør vi godta større lønnsforskjeller enn i dag

Mange offentlige aktiviteter kunne blitt utført

både bedre og billigere hvis de ble overlatt til

private

Flyktninger og innvandrere bør ha samme rett

til sosialhjelp som nordmenn, selv om de ikke

er norske statsborgere

Antall respondenter

1700

182

107

233

Kilder: Bergh, J., Bjørklund, T. og Aalandslid, V. (2014). Ibid., Kleven, Ø., Aardal, B., Bergh, J, Hesstvedt, S. & Hindenes, Å. (2015).

Valgundersøkelsen 2013. Dokumentasjons- og tabellrapport. Notater 2015/29, Statistisk sentralbyrå.

Blant innvandrerne som hadde stemmerett ved

stortingsvalget, stemte 55 pst. på Arbeiderpartiet,

6 pst. på Sosialistisk Venstreparti og 3 pst. på

Rødt. I befolkningen som helhet stemte 36 pst. til

sammen på disse tre partiene. Bare 3 pst. av inn-

vandrerne stemte på Fremskrittspartiet, mot

16 pst. i befolkningen.

Undersøkelsen tyder like-

vel på en viss «høyrebølge» blant innvandrere, si-

den oppslutningen om partiet Høyre økte fra

13 pst. ved kommunevalget i 2011 til 26 pst. i stor-

tingsvalget 2013. Disse tallene er ikke helt sam-

menliknbare, siden bare norske statsborgere har

stemmerett ved stortingsvalg, mens alle bosatte

med mer enn tre års botid kan stemme ved lo-

kalvalg.

Disse tallene innebærer likevel ikke at innvan-

drere i overveiende grad uttrykker «venstresym-

patier» på sentrale verdidimensjoner. Dette illu-

streres av tallene i tabell 9.2 som viser holdninger

til ulike politiske stridsspørsmål for alle velgere un-

der ett, og for velgere med innvandrerbakgrunn

(inkludert norskfødte med innvandrerforeldre) et-

ter landbakgrunn.

Tabellen viser først og fremst at det er stor va-

riasjon blant innvandrere, og at de innbyrdes for-

skjellene gjerne er større enn forskjellene mellom

befolkningen som helhet og ulike innvandrer-

grupper. Innvandrere fra Asia og Afrika skiller seg

klart ut med sin tilslutning til prinsippet om at inn-

vandrere bør ha samme rett til sosialhjelp som

nordmenn, men er også mer tilbøyelige enn andre

til å åpne opp for større lønnsforskjeller. For-

skerne tolker disse mønstrene slik at innvandrere

ikke nødvendigvis er utpreget venstreorienterte i

politiske holdninger, men at de stemmer til ven-

stre ut fra en kollektiv tanke om at partiene på

venstresiden er minoritetenes forsvarere.

Valgundersøkelsen gjelder bare bosatte i

Norge. To studier har sett på innvandrernes svar

på fordelingsspørsmål i European Social Survey.

ESS er ikke designet som en studie av minoritets-

holdninger, men det er tilstrekkelig mange med

innvandrerbakgrunn som har svart til at det er

mulig å gjøre noen analyser. Man må likevel ta

høyde for at ESS kun har fanget opp de best inte-

grerte innvandrerne, blant annet fordi undersø-

kelsen er gjennomført på det hovedspråket som

snakkes i hvert land.

Den første av disse studi-

ene tar utgangspunkt i en hypotese om at innvan-

drere tar med seg holdninger i verdispørsmål fra

landet de reiser fra, og derfor vil likne mer på be-

folkningen i opprinnelseslandet enn på befolknin-

gen i bosettingslandet på dette området.

For å

teste hypotesen ser de på europeiske innvandrere

Bergh, J., Bjørklund, T., & Aalandslid, V. (2014). Høyre-

bølge blant innvandrere, men flertallet velger Arbeiderpar-

tiet.

Samfunnsspeilet,

3/2014, 26–30.

Bergh, J., Bjørklund, T. & Aalandslid, V. (2014). Ibid.

Som påpekt av Reeskens, T. & Van Oorschot, W. (2015).

Immigrants’ attitudes towards welfare redistribution. An

exploration of role of government preferences among

immigrants and natives across 18 European welfare states.

European Sociological Review,

DOI: 10.1093/esr/jcv003.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

182

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 9

i Europa, og sammenlikner dem med befolknin-

gen både i opprinnelseslandet og i landet de har

bosatt seg i. Som utfallsmål bruker de ett enkelt

spørsmål som er stilt i tre ESS-runder på rad:

«myndighetene bør treffe tiltak som reduserer

forskjeller i inntekt», der svarene varierer fra 1

(«helt enig») til 5 («helt uenig»). Fordi studien

omfatter innvandrere som har flyttet fra ett land

der ESS gjennomføres til et annet, har man pre-

sise opplysninger om fordelingen på dette spørs-

målet både i opprinnelseslandet og i bosettings-

landet. Analysen bekrefter hypotesen: personer

som emigrerer fra ett europeisk land til et annet,

likner mer på befolkningen i opprinnelseslandet

enn i bosettingslandet på dette målet. Dette gjel-

der også innvandrere som har bodd i det nye lan-

det svært lenge (mer enn 20 år), og det gjelder for

deres barn. Forskerne bak studien konkluderer

med at det er en sterk kulturell komponent i hold-

ninger til omfordeling, slik at denne ikke bare be-

stemmes av egeninteresse.

Funnene i denne artikkelen imøtegås i en ar-

tikkel fra 2015 som presenterer tall om innvandre-

res syn på hva staten bør gjøre.

Her studeres

svar på fem spørsmål: bør myndighetene ta ansvar

for (a) jobber til alle som ønsker en, (b) helsestell

for syke, (c) en rimelig levestandard for de eldre,

(d) en rimelig levestandard for de arbeidsledige,

(e) barnetilsyn for yrkesaktive foreldre, (f) betalt

permisjon for yrkesaktive med omsorgsforpliktel-

ser. Til sammen utgjør disse spørsmålene dimen-

sjonen «myndighetenes rolle». I analysene finner

de at innvandrere og etterkommere av innvan-

drere er noe mer positive enn majoritetsbefolknin-

gen i de fleste landene til en aktiv rolle for myndig-

hetene på de ulike områdene, men forskjellene er

ganske marginale. Etter kontroll for blant annet

egen sosioøkonomisk status og oppfatninger om

hvor store de sosiale problemene landet står over-

for er, forsvinner forskjellene for etterkommerne,

mens de reduseres for innvandrerne. Deles inn-

vandrerne etter opprinnelsesregion, finner man

ingen tegn på at innvandrere fra fattige regioner

tillegger myndighetene en mer aktiv rolle i sosial-

politikken enn andre. Det funnet som er mest slå-

ende i denne undersøkelsen, er i hvilken grad inn-

vandrere og etterkommerne deres i disse spørs-

målene likner på majoritetsbefolkningen i landet

de har bosatt seg. Dette gjelder særlig etterkom-

merne. Innvandrere som har kommet til land der

majoriteten har restriktive holdninger til myndig-

hetenes involvering på ulike områder, framstår

som klart mer restriktive enn innvandrere til land

der majoritetens ønsker en mer aktiv rolle for

myndighetene. På dette området mener derfor

forskerne at det er tendenser til en holdningsmes-

sig assimilering.

De to studiene av ESS-data på innvandreres

oppslutning ender i helt ulike konklusjoner: Stu-

dien fra 2011 mener å påvise at holdninger er sta-

bile, og at innvandrere likner mer på befolkningen

i landet de har reist fra, enn i landet de kommer

til. Studien fra 2015 finner det motsatte og mener

det skjer en assimilering. Forskjellene kan sann-

synligvis forklares med forskjeller i utfallsmål (et

enkelt spørsmål om omfordeling versus et spørs-

målsbatteri om myndighetenes rolle) og forskjel-

ler i målgruppe (europeiske innvandrere versus

alle). Innvandreres holdninger er et nytt

forskningsfelt der det er begrenset tilgang på

gode data, og dermed er det fortsatt ikke grunn-

lag for å si noe generelt om hvilke prosesser som

former holdningene i ulike innvandrergrupper.

Hovedinntrykket fra disse studiene er likevel at

forskjellene innen innvandrergruppen er store, og

at innvandrere som gruppe ikke skiller seg ve-

sentlig fra majoritetsbefolkningen i sentrale vel-

ferdspolitiske spørsmål.

9.8.3

Holdninger til innvandrere og

innvandring

Befolkningens holdninger til innvandrere og inn-

vandring måles mer regelmessig enn innvandre-

res holdninger til ulike spørsmål. I Norge gjør

SSB årlige undersøkelser av dette temaet.

Inn-

vandring er også en av de roterende modulene i

European Social Survey,

i tillegg gjøres mer av-

grensede studier av temaet. Studiene tyder på at

holdningene er relativt stabile over tid, men at de

påvirkes av hvor stor tilstrømmingen til landet er

på det tidspunktet undersøkelsen gjøres, og også

av hvordan problematikken «rammes inn» i den

nasjonale politiske diskusjonen i ulike land.

Luttmer, E.F. & Singhal, M. (2011). Culture, context, and

the taste for redistribution.

American Economic Journal:

Economic Policy,

3(1), 157–179.

Reeskens, T. & Van Oorschot, W. (2015). Immigrants’ atti-

tudes towards welfare redistribution. An exploration of role

of government preferences among immigrants and natives

across 18 European welfare states.

European Sociological

Review,

DOI: 10.1093/esr/jcv003.

Blom, S. (2016).

Holdninger til innvandrere og innvandring

2016.

Rapporter 41/2016, Statistisk sentralbyrå.

Moduler om holdninger til innvandrere ble brukt i ESS’

datainnsamlinger i 2008 og 2014. 2008-dataene ble blant

annet presentert i OECD Migration Outlook 2010. 2014-

dataene ble gjort tilgjengelige for analyser 26. mai 2016, og

det foreligger i skrivende stund ingen publikasjoner fra

denne.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 9

183

100

2002 2004 2006 2008 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Innvandrere flest gjør en nyttig innsats

i norsk arbeidsliv

Innvandrere flest misbruker de sosiale

velferdsordningene

Innvandrere flest beriker det kulturelle

livet i Norge

Innvandrere flest er en kilde til

utrygghet i samfunnet

Alle innvandrere i Norge bør ha

samme mulighet til arbeid som

nordmenn

Innvandrere i Norge bør bestrebe seg

å bli så like nordmenn som mulig

Arbeidsinnvandring fra land utenom

Norden bidrar for det meste positivt til

norsk økonomi

Figur 9.1 Holdninger til innvandrere. Andel helt/delvis enige i sju utsagn. Prosent

Kilde: Blom, S. (2016). Ibid.

Figur 9.1 illustrerer at holdningene i Norge til

utvalgte spørsmål om innvandrere er relativt sta-

bile over tid. I den grad det har skjedd endring

over tid, gikk denne i en mer «innvandrervennlig»

retning, iallfall fram til 2015. Andelen som sa seg

helt etter delvis enig i at innvandrere flest misbru-

ker de sosiale velferdsordningene, falt fra 41 pst. i

2002 til 25 pst. i 2015, mens andelen som var helt

eller delvis enige i at innvandrere flest er en kilde

til utrygghet i samfunnet, falt fra 45 til 26 pst. i

samme periode. I 2016 gikk andelen helt eller del-

vis enige i disse to utsagnene riktignok opp til hhv.

30 og 32 pst., men dette er fortsatt lavere enn an-

delene tidlig i perioden. Oppslutningen om at inn-

vandrere bør ha samme mulighet til arbeid som

nordmenn, er svært høy, mellom 85 og 90 pst. har

sagt seg helt eller delvis enige i dette i hele perio-

den. Andelen som mener at innvandrere gjør en

nyttig innsats i norsk arbeidsliv, og at innvandrere

flest beriker det kulturelle livet, var på omkring el-

ler mer enn 70 pst. mellom 2008 og 2015, men falt

til hhv. 66 og 67 pst. i 2016. Spørsmål om arbeids-

innvandreres bidrag ble tatt inn i 2010, så her er

tidsserien kortere. Andelen som sa seg helt eller

delvis enige i dette falt fra 70 pst. 2014 til 63 pst. i

2016. Alt i alt tyder utviklingen som vises i figur

9.1 på at holdningene til innvandrere i Norge er

Goerres, A., Karlsen, R. & Kumlin, S. (2016). Reform Pres-

sures and Perceived Welfare State Sustainability: A Compa-

rative Experiment. Paper presentert på ESPAnet-konferan-

sen, 1–3. september 2016, Rotterdam.

relativt stabile, og at endringene i perioden 2002–

2015 gikk i retning av noe mer positive holdnin-

ger. Undersøkelsen fra 2016 viser imidlertid at

flere uttrykker negative holdninger. Utslagene er

små, og for de fleste spørsmålene var holdningene

stadig mer positive i 2016 enn de var i 2002. Fun-

nene i 2016-undersøkelsen må ses i lys av økende

arbeidsledighet og svakere offentlig økonomi i

Norge, og sannsynligvis også med den store flykt-

ningtilstrømmingen i 2015. Senere undersøkelser

vil vise om 2016 var et unntaksår, eller starten på

en mer varig ending i retning av mer negative

holdninger til innvandrere.

Alle påstandene som er vist i figur 9.1, måler

holdninger til

innvandrere.

Holdninger til

inn-

vandring

kan følge et noe annet mønster. I samme

undersøkelse som den som utgjør grunnlaget for

figur 9.1, bes respondentene ta stilling til om det

bør bli lettere eller vanskeligere for flyktninger å

få adgang til opphold i Norge, eller om dette bør

være omtrent som i dag. I 2014 skjedde en påfal-

lende endring i svarfordelingen på dette spørsmå-

let: andelen som mente at det burde bli lettere,

som hadde ligget på 6–7 pst. siden 2002, økte plut-

selig til 18 pst. Andelen som mente det burde bli

vanskeligere, falt fra 42 pst. i 2013 til 28 pst. i 2014.

Forskerne bak studien knyttet dette til den økte

oppmerksomheten rundt flyktninger fra krigen i

Syria. Andelen som mente det burde bli lettere å

få opphold som flyktning holdt seg høy: 15 pst. ga

dette svaret i 2015, 12 pst. i 2016. Andelen som

mente det burde bli vanskeligere, var 33 pst. i

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

184

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 9

2016. Det ser altså ikke ut til at «flyktningkrisen»

høsten 2015 hadde ført til vesentlig sterkere opp-

slutning om innstramming da denne undersøkel-

sen ble gjennomført sommeren 2016.

Det er likevel andre undersøkelser som tyder

på at innvandring som fenomen skaper en viss uro

i den norske befolkningen. TNS Gallup har gjen-

nom flere år gjennomført en undersøkelse de kal-

ler «klimabarometeret». Her bes respondentene

ta stilling til en liste på 14 temaer og velge de sa-

kene som bekymrer dem mest. I 2016 framhevet

hele 64 pst. av respondentene innvandring som en

av de tre største utfordringene landet sto overfor.

Innvandring var også den utfordringen som ble

framhevet av flest i 2015, men da var andelen som

pekte på innvandring svært mye lavere – 38 pst.

Undersøkelsen er en av få som er gjennomført

kort tid etter «flyktningkrisen» i 2015, noe som

med svært stor sannsynlighet kan forklare den

markante veksten i andelen som ser innvandring

som en stor utfordring.

Merknad fra utvalgets medlem Cindy Horst:

Utvalgets medlem Cindy Horst vil understreke at

svært stor oppmerksomhet om disse temaene i

debatten kan føre til mer restriktive holdninger i

befolkningen og viser til at en studie som ble gjen-

nomført parallelt i Norge, Sverige og Tyskland i

2014 og 2015, søkte å studere hva befolkningen i

de ulike landene oppfattet som de største utfor-

dringene for velferdsstaten.

Bekymringen knyt-

tet til innvandring og velferdsstatens finansiering

var sterkest i Norge, noe forskerne knytter til at

slike spørsmål har vært høyt på dagsorden de se-

nere årene.

9.9

Oppsummering

Migrasjonsmønstre vi har hatt siden 1970-tallet,

har vært ledsaget av økende sosial og økonomisk

ulikhet, der innvandrerbefolkningen er overrepre-

sentert i lavinntektsgruppen (se også kap. 7.2).

En situasjon der kulturell forskjellighet i stor grad

overlapper med økonomisk sårbarhet, vil gjøre

det vanskeligere å opprettholde en opplevelse, på

tvers av grupper i befolkningen, av «å være i

samme båt».

Inkludering av nykommere i utdan-

ning og arbeidsliv, sammen med tiltak for kvalifi-

sering og mot diskriminering, har vært sentralt

for å motvirke en slik utvikling i Norge. Utvalget

mener at utjevning av levekår gjennom arbeid og

utdanning stadig bør være en hovedtilnærming

for å fremme likeverdig deltakelse mellom majori-

tet og minoriteter. Samtidig kan det argumenteres

for at utviklingen har vist at dette ikke er tilstrek-

kelig i seg selv. Det anses i økende grad som legi-

timt å fastsette noen kriterier for hva som er ak-

septabel atferd på samfunnets felles arenaer. Slike

kriterier kan knytte seg til bruk av religiøse sym-

boler, der ansiktstildekkende plagg står i en sær-

stilling, og krav om fritak fra undervisning eller ar-

beidsoppgaver. I diskusjonen om kulturell og reli-

giøs tilrettelegging står viktige prinsipper mot

hverandre: Det er grenser for hvor mye staten

skal legge seg opp i enkeltpersoners tilpasninger,

men det er også grenser for hvor mye den enkelte

kan kreve at omgivelsene skal tilpasse seg hans

eller hennes spesielle behov. Utvalget mener at

det er legitimt, også innenfor rammene av et libe-

ralt fellesskap, å etablere noen kriterier for atferd

på felles arenaer. Liberal ideologi legger stor vekt

på enkeltpersoners autonomi, men i et samfunn

der mennesker med ulike kulturelle og religiøse

verdier og praksiser skal leve sammen, må dette

hensynet balanseres mot en respekt for at det er

grenser for hva enkeltpersoner kan kreve av om-

givelsene. Det norske politiske fellesskapets rett

til å bevare integriteten i sin livsform, for å bruke

Michael Walzers uttrykk, tilsier at en tydeligere

kommunisering av fellesskapets normer kan ha

en plass også i et liberalt og pluralistisk sam-

funn.

Diskusjoner om konflikttemaer som dette på-

går i dag i tilknytning til de konkrete situasjonene

der beslutninger må tas, typisk på den enkelte

skolen eller det enkelte NAV-kontoret.

Utvalget

vil hevde at det er legitimt og viktig å utvikle noen

nasjonale retningslinjer for akseptabel atferd på

viktige fellesarenaer innen utdanningssektoren og

offentlig tjenesteyting. Lokale saksbehandlere og

enhetsledere kan ikke forventes å ha kompetanse

til å diskutere religiøse forbud og påbud med bru-

kerne. Mange vil oppleve det som en lettelse å

kunne vise til nasjonale retningslinjer som fastslår

TNS Gallup (2016). Klimabarometeret TNS Gallups Klima-

barometer 2016. Tilgjengelig på http://www.tns-gallup.no/

Goerres, A., Karlsen, R. & Kumlin, S. (2016). Reform Pres-

sures and Perceived Welfare State Sustainability: A Compa-

rative Experiment. Paper presentert på ESPAnet-konferan-

sen, 1–3. september 2016, Rotterdam.

Dette er også en hovedkonklusjon hos Mouritsen, P.

(2016).

Effekten af etnisk heterogenitet og ulighed på genera-

liseret tillid og velfærdsstatens legitimitet.

Notatet er tilgjen-

gelig på www.regjeringen.no/inko-utvalget.

Walzer, M. (1983).

Spheres of Justice: A Defence of Pluralism

and Equality.

New York: Basic Books.

Se drøfting i NOU 2016: 13, kap. 8.16, om samvittighetsnek-

telser og trygdeytelser under arbeidsledighet.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 9

185

hva slags praksis som skal gjelde. Med nasjonale

retningslinjer kan også den motstanden som even-

tuelt skapes, rettes mot etater som har bedre for-

utsetninger for å håndtere dette enn det enkeltak-

tører på lokalt nivå vanligvis har.

Dette innebærer videre at innsats for å be-

kjempe diskriminering på etnisk eller religiøst

grunnlag må prioriteres, slik at likeverdig delta-

kelse faktisk er mulig (se kap. 7.5). Det innebærer

også en kontinuerlig innsats for å styrke den kul-

turelle kompetansen i etatene som møter indivi-

der og familier med minoritetsbakgrunn, slik at

offentlige tjenester faktisk blir likeverdige. Slike

tiltak vil være helt sentrale for at innvandrere skal

kunne utvikle tillit og en opplevelse av tilhørighet.

En mer tydelig normsending i form av økt bruk av

retningslinjer må oppfattes som et moderat tiltak.

Sosialisering og produktiv inkludering i systemer

som det norske – der man har grunnsikring av

livsmidler uansett – vil alltid i siste instans være

avhengig av å få folk «med på laget». Hvis myndig-

hetenes tilnærming oppleves som «assimilerings-

press», utløses ofte motstand – og kanskje tilbake-

trekning og selvsegregering. Troverdige sank-

sjonsmidler er viktig i en del sammenhenger, men

positive, aktiviserende tiltak vil ofte fungere

bedre. Tillit er ofte et resultat av samhandling, fel-

les arenaer og felles problemløsning. Fra minori-

tetens side vil det trolig handle om at det finnes

muligheter og åpninger, og at diskriminering ikke

hindrer likeverdig deltakelse. Fra majoritetens

side vil det være viktig å se at flertallet av nykom-

mere beveger seg i en

retning

mot å bli delta-

kende og velintegrerte, slik studiene av innvan-

drernes etterkommere langt på vei viser. Samfun-

net må utvikle det Amartya Sen kaller mulighets-

strukturer.

Men individene må også ha evne og

vilje til å bruke dem. Og mulighetsstrukturene må

kunne differensieres for å tilrettelegge for perso-

ner med svært forskjellige forutsetninger. Det er

snakk om sosiale investeringer gjennom en kom-

binasjon av generelle virkemidler og særtiltak.

Dette er krevende prosesser, men denne tenknin-

gen har vært grunnleggende for den norske mo-

dellen.

Åpen debatt om diskriminering av minoriteter

på den ene siden og samhandlingsproblemer, ver-

dikonflikter og intern undertrykking i minoriteter

på den andre siden, er nødvendig for utviklingen

av samfunnsmessig tillit. Viktige verdikonflikter

fortjener oppmerksomhet og saklig debatt. Trolig

betyr debatten i seg selv mye for gjensidig tilven-

ning og nytenkning, selv om mange på kort sikt

kan være pessimistiske på grunn av polarisering

og høy temperatur. Konflikter kan ikke avskaffes,

og de utgjør heller ikke nødvendigvis en trussel

mot det tillitsbaserte samfunnet. Historisk har

konflikter vært en brekkstang for kompromiss,

samhandling og tilrettelegging. Når det gjelder å

sikre at etterkommere av innvandrere ikke stiller

med et dårligere utgangspunkt enn majoritetens

barn, vil utdanning være avgjørende. Skolen vil

fortsette å ha som viktig funksjon å sikre kunn-

skap som jevner ut mulighetene for samfunnsdel-

takelse og læring samt sørge for verdi- og norm-

messig forankring som skal styrke følelsen av

gjensidig tillit og tilhørighet.

For ungdom med

innvandrerbakgrunn kan det å lykkes i utdannin-

gen være særlig viktig, fordi de kan stå svakere

enn majoritetsungdom når det gjelder nettverk og

andre ressurser («kulturell og sosial kapital»).

Studier presentert i kapittel 7.5 viser også at

norskfødte med innvandrerbakgrunn med høy-

ere utdanning fra Norge i mindre grad enn etter-

kommere med mindre utdanning opplever negativ

forskjellsbehandling på arbeidsmarkedet.

Tillit og medborgerlig engasjement er be-

tingelser for videreføring av et levedyktig demo-

krati. En viktig del av det å skape mulighetsstruk-

turer vil være å tilrettelegge for at nykommere

kan få tilgang til ressurser som bistår dem til å

delta i sivilsamfunnet.

Den liberale rettsstaten

skal være en garantist for innbyggernes likebe-

handling og frihet. Men de strukturene som skal

sikre rettsstaten, må også reproduseres gjennom

tilslutning, deltakelse og ansvarliggjøring hos

hver enkelt innbygger om igjen og om igjen. Der-

for er inkludering av nykommere i dette verdi-

grunnlaget så avgjørende.

Innvandring i stor skala til veletablerte og om-

fattende velferdsstater er ennå et relativt nytt feno-

men. Også i forskningen vet man fortsatt lite om

mange aspekter ved dagens situasjon, og det er få

holdepunkter for å si noe om hvordan situasjonen

vil utvikle seg på sikt. Gjennomgangen av

forskning viser like fullt en viss uro i befolknin-

gen: Flere ønsker å reservere velferdsstatens go-

der bare for dem som har lang botid og/eller

statsborgerskap, og relativt mange er bekymret

for velferdsstatens bærekraft i en situasjon med

Sen, A. (1993). Capability and Well-Being. I Nussbaum, M.

& Sen, A. (red.):

The Quality of Life

(s. 30-53). New York:

Oxford University Press.

Seland, I. (2011).

Tilhørighet, rettighet, likhet. Nasjonal iden-

titet og integrasjon i velferdsstaten gjennom grunnskolen

1970–2008.

Doktoravhandling (PhD), Universitetet i Oslo.

Hagelund, A., & Loga, J. (2009).

Frivillighet, innvandring,

integrasjon. En kunnskapsoversikt.

Senter for forskning på

sivilsamfunn og frivillig sektor, rapport 2009:1.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

186

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 9

høy innvandring. Halvparten av befolkningen er

skeptiske til muslimer, samtidig som innvandring

av nettopp denne gruppen har økt med flyktning-

tilstrømningen. Den sosiale ulikheten øker også

vesentlig ved at de som kommer, har lave kvalifi-

kasjoner og dermed problemer med å komme i or-

dinært arbeid, en problemstilling som vil bli mer

sentral i en periode med begrenset økonomisk

vekst. Jo mer økonomisk, kulturell og religiøs

ulikhet overlapper, og jo sterkere annerledeshet

på disse områdene forbindes med marginalisering

på arbeidsmarkedet, jo mer utfordrende vil det

være å opprettholde den samfunnsmessige tilli-

ten.

På den andre siden slutter befolkningen i stor

grad opp om velferdsordningene, og et klart fler-

tall har positive holdninger til innvandrere. Med

dette som utgangspunkt kan man tenke seg fram-

tidsscenarioer der den inkluderende, tillitsbaserte

velferdsstaten kan videreføres i et mer mangfoldig

samfunn, men også scenarioer der mistilliten mel-

lom grupper øker, skattebetalingsviljen svekkes

og nykommere ekskluderes fra sentrale goder i

samfunnet (se kap. 11).

Utvalget legger til grunn at det er mulig å opp-

rettholde opplevelsen av tillit og samhold i det

norske samfunnet, også under forhold med høy

innvandring, men anerkjenner at dette kan være

krevende. For å lykkes er to forhold avgjørende:

Omfanget av innvandringen må være i samsvar

med absorberingskapasiteten i arbeidsliv og vel-

ferdssystem, og nykommere må inkluderes på de

sentrale arenaene i samfunnet. Det er også viktig

at innvandrere og etterkommere tilegner seg de

kulturelle forutsetningene for den norske sam-

funnskontrakten. Heri ligger det store og løpende

utfordringer for norske politikere, og her finnes

det knapt omforente eller klart treffsikre redska-

per. Norske politikere har på tvers av blokkene

støttet

både

en videreføring av grunntrekkene i

den norske velferdsmodellen og en humanitært

orientert flyktningpolitikk basert på gjeldende in-

ternasjonale konvensjoner. Det vil også i fortset-

telsen måtte være en kontinuerlig balansegang

mellom disse hensynene.

Gitt premisset om å opprettholde bærekraften

i det norske velferdssystemet bør en god politikk

for å skape tillit og dempe potensialet for konflikt

og polarisering etter utvalgets mening inneholde:

1. Levekårspolitikk på områder som helse, bolig

og økonomisk utjevning – først og fremst gjen-

nom kvalifisering og aktivisering for arbeid.

2. Grunnleggende utdanning – tilgang til språ-

kopplæring og samfunnskunnskap, og kvalifi-

sering som tar hensyn til individuelt utgangs-

punkt.

Tilretteleggelse for representasjon – aktiv in-

kludering i viktige deler av samfunnsmaskine-

riet (organisasjonslivet, politikk og mediene).

Aktiv motarbeiding av diskriminering – en indi-

vidbasert politikk med vekt på enkeltmen-

neskets plikter og rettigheter.

Tiltak for å skape samhandlingsarenaer, knyt-

tet til reelle oppgaver og problemer, for å skape

sjanser til å bidra/delta, muligheter til å ta an-

svar, f.eks. gjennom sivilsamfunnet, innsats

overfor andre innvandrere etc.

Tydeligere kommunisering av forventninger

fra myndighetens side.

Videreutvikling og konkretisering av de grunn-

leggende kravene til norsk medborgerskap; et-

terlevelse av demokrati, likestilling og barns

rettigheter samt forventet deltakelse i arbeids-

liv og sivilsamfunn. Tettere oppfølging av tros-

samfunn som mottar offentlig pengestøtte.

Utvalget anbefaler følgelig å satse tungt på sosiali-

sering, kvalifisering og inkludering gjennom det

norske arbeids- og velferdssystemets viktigste in-

stitusjoner. I tillegg ønsker utvalget at myndighe-

tene utvikler klarere nasjonale retningslinjer når

det gjelder krav til tilpasning på fellesarenaer som

skole og arbeidsliv.

Merknad fra utvalgets medlem Cindy Horst:

Utvalgets medlem Cindy Horst vil på prinsipielt

grunnlag advare mot mer offensive tiltak for å lov-

regulere minoritetens religiøse og kulturelle prak-

sis. Eventuelle retningslinjer må videre baseres på

forskning om hva utfordringene er og hvilket om-

fang de har. Dette for å unngå store offentlige de-

batter om praksiser som er marginale i det norske

samfunnet, noe som kan virke stigmatiserende og

ikke bidrar til felles problemdefinering og -løs-

ning.

Merknad fra utvalgets medlemmer Asle Toje og

Erling Holmøy:

Utvalgets medlemmer Asle Toje og Erling

Holmøy vil i større grad enn teksten i kapittel 9.9

understreke individenes rett og plikt til å inte-

grere seg i det eksisterende kulturfellesskapet i

landet de har utvandret til. Det eksisterer en bred

kritikk av multikulturalisme som samfunnsmo-

dell,

som viser at normaliseringen av «å stå med

ett bein i to kulturer» er aktivt integrasjonshem-

mende. Utvalgsmedlemmene mener at en større

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 9

187

grad av aksept blant innvandrere for norsk kultur

og norske verdier vil fremme integrasjon ved å bi-

dra til å redusere graden av problematiske spen-

ninger i det norske samfunnet. Dermed vil det

også bidra til å øke det norske samfunnets evne,

herunder majoritetsbefolkningens vilje, til å ab-

sorbere flere innvandrere. Det er spesielt viktig at

man i frykt for å bli stemplet fremmedfiendtlig

ikke viser toleranse for intoleranse og verdier/

normer som er det norske samfunnet fremmed.

Kulturelt motivert valg av trygd fremfor arbeid

blant kvinner i enkelte grupper er et åpenbart ek-

sempel.

Det er naturlig at en stat med sjenerøse,

universelle skattefinansierte velferdsordninger

kan ha tydeligere forventninger om at innvan-

drere tilpasser seg norsk kultur og norske verdier

enn stater som tilbyr innvandrere færre slike go-

der.

Merknad fra utvalgets medlem Asle Toje:

Utvalgets medlem Asle Toje betoner at kultur-vari-

ablene ikke er tilstrekkelig problematisert i kapit-

tel 9. I dette svarer utvalget ikke på mandatet som

nevner kultur hele tre ganger. Nasjonalstaten har

tradisjonelt hatt som oppgave å bære fram, en spe-

sifikk kultur, den nasjonale. Rapportens framskri-

vinger tar utgangspunkt i at etniske nordmenn

ikke vil komme i mindretall, noe som er interes-

sant siden dette er en nødvendig konsekvens der-

Barry, B. M. (2002).

Culture and Equality: An Egalitarian

Critique of Multiculturalism.

Cambridge: Harvard Univer-

sity Press; også en av multukulturalismens fremste ten-

kere, Will Kymicka erkjenner at prosjektet ‘går en usikker

fremtid i møte’ Kymlicka, W. (2007).

Multicultural odysseys:

Navigating the new international politics of diversity.

Oxford: Oxford University Press, s. 12.

SSBs påpekning av spesielt lav sysselsetting blant førstege-

nerasjons innvandrerkvinner fra land dominert av «mus-

limsk verdisyn» kan tyde på at slike mekanismer er virk-

somme. Sysselsetting blant innvandrere, registerbasert,

2015, 4. kvartal: http://www.ssb.no/innvregsys besøkt

20.12.16.

som dagens innvandringspolitikk videreføres.

Rapporten simpelthen stipulerer at innvandringen

vil avta, uten å forklare hvorfor eller hvordan. In-

sentivene i systemer godtgjør ikke antagelsen.

Høy og permanent innvandring vil bli en akutt ut-

fordring for norsk kultur, noe som alt manifesterer

seg i stadige debatter om norsk kultur og symbo-

ler som oppleves som problematisk for innvan-

drere. Utvalget tar en snarvei ved å legge til grunn

at Norge har en tynn, verdibasert identitet, mens

realiteten er at vi har en «tykk» (og langt på vei

«innat-lært») kultur som det krever betydelig inn-

sats å tilegne seg. Norge er ikke bare et land, det

er også den norske nasjonens hjem. I århundre-

nes løp har denne nasjonen utviklet en kultur som

er like distinkt som andre nasjoners og som ikke

på noen meningsfull måte oppsummeres av uni-

verselle verdier. Sagt enkelt: Frihet er viktig for

nordmenn men å like frihet gjør deg ikke norsk. I

land som Danmark, Storbritannia og Frankrike

ser vi en bevegelse mot tydeligere forventinger

om tilslutning til en bredere kultur enn den tynne

versjonen som flerkultur tar høyde for.

Euro-

peiske stater har tidligere løst denne typen utfor-

dring gjennom aktiv nasjonsbygging. Patriotisme

øker befolkningens mobiliseringspotensial og soli-

daritet. Det vil være ønskelig i en kontekst der

storstilt innvandring av fremmedkulturell lavsko-

lert arbeidskraft setter kollektive velferdsordnin-

ger under press. Mer aktive, normative, pålegg

kan også skape integrasjon gjennom å gjøre sam-

funnets kultur eksplisitt og således lettere å navi-

gere for nye borgere. Slike økte forventninger kan

og bør gjøres til betingelser for statsborgerskap.

Det er naturlig at en stat med sjenerøse, univer-

selle skattefinansierte velferdsordninger kan ha

tydeligere forventninger på dette felt enn stater

som tilbyr innvandrere færre goder.

Se: Kymlicka, W. (1995).

Multicultural citizenship: A liberal

theory of minority rights.

Oxford: Clarendon Press.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

188

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 10

Vurderinger av relevante politikkområder

10.1 Innledning

Utvalget er bedt om å

[...] analysere sammenhengen mellom vel-

ferdsordninger og innvandring til Norge. Her-

under skal utvalget analysere og vurdere om

gjeldende generelle inntektssikringsordnin-

ger, arbeidsmarkeds- og kvalifiseringstiltak,

utdanningstilbud og annet offentlig tjenestetil-

bud er hensiktsmessig utformet og dimensjo-

nert i en situasjon der flyktninger og deres

familie utgjør en stor andel av innvandringen.

Utvalget skal også vurdere hvordan de sær-

skilte ordningene som gjelder mottak av asyl-

søkere og bosetting, opplæring og kvalifisering

av flyktninger, bidrar til at de raskt kommer i

arbeid og deltar aktivt i samfunnslivet.

Flyktninger har lenge vært svakt integrert i ar-

beidsmarkedet. Dette gjelder ikke bare i Norge.

Den høye tilstrømningen av asylsøkere og flykt-

ninger i 2015 aktualiserte dette problemet. Flykt-

ninger kommer ikke til Norge

for å

søke arbeid,

men det er like fullt et tankekors at arbeidsmarke-

det framstår som lukket (se kap. 5), mens vel-

ferdsstaten er langt mer åpen (se kap. 6). Utval-

gets hovedanliggende har således vært å identifi-

sere noen årsaksforhold og utfordringer, samt

peke på noen grep (endringer og/eller tilpasnin-

ger i regler og praksis) som kan bidra til å for-

bedre integreringsevne og -kapasitet innenfor

dagens regime.

Mandatpunktet er svært omfattende, og utval-

get har vært nødt til å gjøre noen avgrensninger,

og en del berørte politikkområder omtales ikke.

Utvalget viser til at det i løpet av utvalgets arbeids-

Se bl.a. Dumont, J. , Liebig, T. , Peschner, J., Tanay, F. &

Xenogiani, T. (2016).

How are refugees faring on the labour

market in Europe? A first evaluation based on the 2004–

2014 EU LFS.

Working Paper 1/2016, EU and OECD;

Papademitriou, D. G. & Benton, M. (2016).

Towards a

Whole-of-Society Approach to Receiving and Settling Newco-

mers in Europe.

Migration Policy Institute.

periode har blitt fremmet og vedtatt flere rele-

vante politikkendringer. Ingen av disse end-

ringene har blitt evaluert. Flere av endringene vil

iverksettes etter utvalgets arbeidsperiode, og det

er derfor vanskelig for utvalget å vurdere disse på

faglig grunnlag. Utvalget har i tråd med mandatet

så langt som mulig tatt hensyn til relevante utred-

ninger og meldinger i analyser og vurderinger. Ut-

valget oppfatter at dette er en arbeidsdeling, og

har derfor i liten grad gått inn i problemstillinger

der det er nedsatt andre utvalg eller rådgivende

grupper med problemstillinger som overlapper

dette utvalgets mandat. Utvalget henviser også til

at det i regjeringens arbeid med perspektivmel-

dingen bl.a. vil bli sett på forutsetninger for vide-

reføringen av de norske velferdsordningene i en

større kontekst. Se for øvrig oversikten over rele-

vante prosesser i kapittel 2.5.

Gitt mandatet og den begrensede arbeidstiden

har utvalget avgrenset seg til den særskilte politik-

ken rettet mot flyktninger og innvandrere, det vil

si mottakssystemet, bosettingspolitikken og inte-

greringspolitikken. I tillegg vurderes relevante si-

der av den generelle utdannings-, arbeidslivs- og

velferdspolitikken. En viktig avveining er hvordan

man kan redusere barrierene til arbeid eller ut-

danning for flyktninger uten at det samtidig – med

en viss sannsynlighet – gjør Norge mer attraktivt

for asylsøkere. Videre gjelder det hvordan man

kan gjøre investeringer til riktig tid i flyktningers

liv i Norge, når de ikke følger et ordinært forløp

gjennom utdanning og arbeidsliv. Dessuten er det

spørsmål om hvordan det kan skapes insentiver

for arbeidsgivere til å rekruttere arbeidstakere de

antar er mindre produktive, og hvordan det kan

tilrettelegges for kvalifiseringsløp i arbeidslivet

uten at dette påvirker arbeidsmarkedets virke-

måte mer generelt.

I dette kapitlet er det et underliggende tema at

vedvarende høy innvandring, særlig av flyktnin-

ger, vil kunne få stor betydning for kapasiteten til

ordninger og tjenester på mange samfunnsområ-

der. Det gjelder ikke bare for mottak, bosetting og

særskilte integreringstiltak, men også på områder

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 10

189

som utdanning, arbeidsmarked, helse, barnevern

mv. Belastningen på systemet kan bli så stor at det

ikke er mulig å håndtere situasjonen uten betyde-

lige forenklinger og innstramminger. Mest mulig

effektiv ressursbruk vil være avgjørende for å

kunne opprettholde et minimumsnivå når det gjel-

der omfang av og kvalitet på offentlige tjenester

og velferdsordninger.

10.2 Flyktninger, mottak og bosetting

10.2.1 Flyktning- og innvandringspolitikken

Utvalget er ikke bedt om å se på

flyktning- og inn-

vandringspolitikken

som sådan, men i mandatet

bes utvalget om å

[…] analysere sammenhengen mellom vel-

ferdsordninger og innvandring til Norge.

Det har stor betydning for offentlige finanser at

innvandrere blir integrert i arbeidslivet og forblir

yrkesaktive (se kap. 8). Problemer knyttet til man-

glende integrasjon vil bli forsterket med økende

omfang på innvandringen.

Utvalget vil understreke at den norske sam-

funnsmodellen har innvandringsregulering som

et sentralt premiss. Den universalistisk orienterte

velferdsmodellen ble i utgangspunktet etablert

uten innvandring for øye. Velferdsordningene var

tiltenkt statsborgere og andre med fast tilknytning

til Norge. Etter at velferdsmodellen ble etablert,

har det like fullt vært politisk støtte i den norske

befolkningen for å åpne for innvandring av et-

terspurt utenlandsk arbeidskraft, flyktninger og

familien til herboende.

Innvandringsregulering er imidlertid stadig

viktig for å kunne opprettholde den norske ar-

beids- og velferdsmodellen. På den andre siden

har det også vært nødvendig – institusjonelt og

menneskelig – å inkludere nykommere, særlig i

arbeidslivet, men også i velferdssamfunnet. Like-

behandling i tilgang på rettigheter og lønn har

vært ansett som en systemisk nødvendighet. Am-

bisjonene i den norske modellen om relativt små

forskjeller i materiell velstand, høy økonomisk

vekst og et sjenerøst skattefinansiert velferdstil-

bud krever høy sysselsetting. Evnen til å realisere

disse ambisjonene utfordres hvis innvandrere har

vesentlig dårligere levekår og lavere sysselsetting

enn norskfødte. Den norske modellen, basert på

samspillet mellom en sjenerøs og rettighetstilde-

lende velferdsstat og et velordnet arbeidsliv, tåler

ikke vesentlige innslag av varig marginaliserte

grupper. Nye samfunnsmedlemmer må inklude-

res i det sosiale og økonomiske reisverket for at

det ikke skal undermineres på sikt. Det har derfor

vært – og er – viktig at antallet som kommer, til-

passes absorberingskapasiteten i samfunnet.

Dette norske innvandringsregimet – med en

restriktiv front og en inkluderende innside – pre-

get Norge i perioden fra 1975 til århundreskiftet.

I dag må bildet nyanseres fordi forutsetningene

for å opprettholde dette regimet er endret. Grunn-

prinsippene kan bli utfordret både av den mar-

kedsstyrte EU-innvandringen, som skjøt fart etter

EU-utvidelsen østover i 2004 og 2007, og et høyt

antall av asylsøkere og flyktninger – gitt Norges

internasjonale forpliktelser. Norge er i dag i større

grad prisgitt internasjonale forhold når det gjelder

innvandringsregulering. Likebehandlingen er like

viktig som før, hvis premisset er å opprettholde

grunntrekkene i den norske velferds- og arbeids-

livsmodellen, men mulighetene for å få det til har

forandret seg betraktelig.

Spørsmålene knyttet til vanskelig regulerbar

innvandring er av ulik karakter. Utvalget har i ka-

pittel 8 påpekt uheldige virkninger for arbeids- og

velferdsmodellen av lavlønnskonkurranse som

følge av sterk tilstrømning av lavt kvalifisert ar-

beidskraft. Denne typen konkurranse kan presse

lønnsnivået ned i de bransjene som er utsatt, og

kan på lengre sikt også presse ned nivået på vel-

ferdsytelser, for at det stadig skal lønne seg å

jobbe. Hvis en vesentlig andel av innvandrerne

ikke er selvforsørgende – på kort eller noe lengre

sikt – kan høy innvandring forsterke den kraftige

veksten i skattefinansierte kontantytelser og tje-

nestetilbud som vil følge av sterk vekst i de eldres

befolkningsandel i tiårene framover. Denne svek-

kelsen av offentlige finanser vil føre til redusert of-

fentlig velferdstilbud og/eller voksende skatte-

byrde. Både negativt lønnspress og høyere skatte-

satser innebærer en inntektsoverføring fra syssel-

satte norskfødte til innvandrere utenfor arbeidsli-

vet (se kap. 8).

Ved siden av disse potensielle system-, bud-

sjett- og omfordelingsproblemene vil en vesentlig

økning i antall asylsøkere og flyktninger presse

kapasiteten i forvaltningen. Antallet som kommer,

har mye å si for hvilket mottaksapparat det kan

legges opp til, og for flyktningene selv. Høye an-

komsttall vil bety lengre ventetid i alle ledd. Dette

kan i neste instans også bety en forsinket integra-

sjonsprosess, noen ganger med varig marginalise-

ring som følge.

Brochmann, G. & Hagelund, A. (2010).

Velferdens grenser.

Innvandringspolitikk og velferdsstat i Skandinavia 1945-

2010,

1945–2010.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

190

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 10

Mangel på forutsigbarhet vanskeliggjør mot-

taks- og bosettingssystemet, og kan skape barrie-

rer. Større forutsigbarhet kan gi en bedre platt-

form for mottak og integrering av flyktninger i ar-

beids- og samfunnsliv. Samtidig kan forsøk på å

oppnå større forutsigbarhet komme i konflikt

med det eksisterende flyktningregimet, der men-

nesker på flukt gis rett til individuelt å søke be-

skyttelse.

Utvalget mener at det stadig finnes en grunn-

forståelse om at regulering av innvandring er nød-

vendig for å kunne realisere ambisjonene om å

skape gode levekår for alle med lovlig opphold.

Det er etter utvalgets syn derfor nødvendig fort-

satt å regulere innvandringen med tanke på om-

fang og sammensetning der dette er mulig. Dette

hensynet må imidlertid balanseres mot humani-

tære og andre internasjonale forpliktelser. Det er

et politisk valg å finne den riktige balansen mel-

lom disse hensynene.

Når det gjelder

innvandring fra EU-land,

be-

grenser de norske forpliktelsene gjennom EØS-

avtalen i høy grad handlingsrommet innenfor

både reguleringer av tilstrømning og tilgang på

velferdsgoder. Dette ble grundig gjennomgått i

NOU 2011: 7. Samtidig pågår det også på dette

området en politisk prosess internasjonalt, ved at

sentrale EU-land ønsker reformer både når det

gjelder fri bevegelse og tilgang på velferdsrettig-

heter for arbeidsmigranter. Brexit og EUs avtale

med Tyrkia vitner om at det er stor usikkerhet

knyttet til utviklingen framover, både om arbeids-

og flyktninginnvandring.

Norge gir i tråd med internasjonale forpliktel-

ser opphold og

beskyttelse

til en del mennesker på

flukt. Det skjer dels gjennom et årlig mottak av

overføringsflyktninger, hovedsakelig i samarbeid

med FNs høykommissær for flyktninger. Dels

skjer det ved at asylsøkere som kommer til Norge

og oppfyller utlendingslovens vilkår for beskyt-

telse, innvilges flyktningstatus eller eventuelt opp-

hold på humanitært grunnlag. Dette er kategorier

der velferdsstatlige kostnader underlegges andre

hensyn enn overfor andre innvandrergrupper. Ut-

valget påpeker at det er viktig å opprettholde am-

bisjonene om en «konsekvent, rettferdig og retts-

sikker» asylpolitikk. Gitt mandatet, vil utvalget be-

grense seg til å påpeke betydningen av å holde

også antall asylsøkere og flyktninger på et nivå det

er mulig å håndtere. Det vil si at absorberingska-

pasiteten er et legitimt anliggende som må vurde-

res politisk.

10.2.2 Mottak og bosetting

Utvalget er bedt om å

[…] vurdere hvordan de særskilte ordningene

som gjelder mottak av asylsøkere og bosetting,

[…] bidrar til at de raskt kommer i arbeid og

deltar aktivt i samfunnslivet.

Asylmottak

Med utgangspunkt i mandatet har utvalget av-

grenset seg til å se nærmere på tilbudet i mottak

til asylsøkere som venter på svar på asylsøknaden,

eller som har fått opphold og venter på bosetting. I

hvilken grad legges det til rette for at de som skal

bosettes, raskt kommer i arbeid eller utdanning

med mål om å bli selvforsørget? Vi drøfter ikke

asylsaksbehandlingen i de ulike instansene i ut-

lendingsforvaltningen eller organiseringen av

mottakssystemet og ressursbruken – anbudsinn-

henting, ankomst-/transittmottak, mottak for ens-

lige mindreårige, omsorgssentrene for dem under

15 år – og eventuelle flaskehalser i dette systemet

som setter rammer for den første fasen i Norge.

Like fullt er utvalget klar over at behovet for til-

bud i mottaksfasen har sammenheng med hvor

lang tid asylsøkere må oppholde seg i mottak før

de får svar på søknaden og i påvente av bosetting.

Tiltak som reduserer vente- og oppholdstiden i

mottak og minsker behovet for flytting mellom

mottak, vil derfor være svært viktige (se beskri-

velsen av ordninger og utfordringer i kap. 3.3.3).

En studie fra Sveits understøtter formodningen

om at lang tid i asylsøkerfasen har betydning på

kort og lang sikt for arbeidsmarkedsintegrerin-

gen for den enkelte. Dess lengre tid i en uavklart

situasjon, dess større tap og risiko for at personer

ikke kommer inn i et ordinært arbeidsmarked og

blir selvforsørget.

Det er økende oppmerksomhet internasjonalt

om hvor mye det bør tilrettelegges for tidlig inn-

sats i asylsøkerfasen, særlig der det er barn med i

bildet. OECD anbefaler f.eks. tiltak som språk- og

jobbrelatert trening, opplæring om samfunnet, re-

gistrering og vurdering og eventuelt godkjenning

av medbrakt utdanning og kompetanse mens søk-

naden er til behandling, for asylsøkere som med

stor sannsynlighet vil få opphold. Videre anbefaler

Hainmueller, J., Hangartner, D., & Lawrence, D. (2016).

When lives are put on hold: Lengthy asylum processes

decrease employment among refugees.

Science Advances,

2(8), e1600432.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 10

191

OECD at slike asylsøkere bør få enklere adgang

til å arbeide.

Ifølge integreringsmeldingen har det vært for

svake insentiver og krav til egeninnsats fra bebo-

ere i asylmottak.

Viktige nye tiltak i meldingen

for å rette på dette, er bl.a. økt vekt på beboermed-

virkning, utvikling av et nytt system for kompetan-

sekartlegging for asylsøkere, innføring av 50 ti-

mer kultur- og samfunnskunnskap i tillegg til

norskopplæringen i ordinære mottak og etable-

ring av egne

integreringsmottak.

Målgruppen for

integreringsmottakene er personer i asylmottak

som nylig har fått innvilget oppholdstillatelse, og

personer fra grupper som har høy sannsynlighet

for å få innvilget asylsøknaden. Det har blitt stilt

spørsmål ved om etablering av egne integrerings-

mottak er veien å gå, framfor å differensiere tilbu-

det innenfor gjeldende struktur.

Slike mottak kan

også skape urealistiske forventninger om opphold

for enkelte. Utvalget viser til at ordningen skal

prøves ut, og understreker at det bør gjennomfø-

res en reell evaluering av tiltaket, så langt dette er

mulig (se kap. 10.5).

Utvalget ser betydningen av at det er tilbud om

norskopplæring i mottak, også for asylsøkere som

venter på svar på søknaden. Opplæringen bidrar

til å aktivisere beboerne. Basisferdigheter i norsk

er dessuten viktig for at asylsøkere kan kommuni-

sere i mottaket og i lokalmiljøet, hvor enkelte kan

bli værende i lengre tid. For øvrig vil opplæringen

og ervervede norskferdigheter opplagt kunne

være nyttig for dem som får opphold og blir bo-

satt. Det er i dag frivillig for vertskommunene for

asylmottak å tilby norskopplæring for asylsøkere

over 16 år (se kap. 4.4.1). Utvalget anbefaler at det

vurderes om norskopplæring for asylsøkere bør

inngå som en del av vertskommunens ansvar.

Dette vil i så fall måtte få konsekvenser for størrel-

sen på det statlige tilskuddet til vertskommuner

for asylmottak. På den andre siden er dette et ek-

sempel på tiltak der ambisjonsnivået vil måtte til-

passes faktisk kapasitet, f.eks. av lærekrefter, og

tilgjengelige ressurser ved et vedvarende høyt an-

tall asylsøkere og flyktninger.

Utvalget har merket seg at det er varslet en

oppmykning av vilkårene for å få

midlertidig ar-

beidstillatelse

for søkere med gode utsikter til å få

innvilget opphold. En motforestilling mot ytterli-

OECD (2016d).

Making Integration Work. Refugees and oth-

ers in need of protection.

OECD Publishing.

Meld. St. 30 (2015–2016)

Fra mottak til arbeidsliv – en

effektiv integreringspolitikk.

Agenda (2016).

Ti bud for bedre integrering.

Policynotat,

Tankesmien Agenda.

gere oppmykning av disse vilkårene er at asylsø-

kere som venter på intervju eller søknadsbehand-

ling, ikke har vært igjennom en grundig identi-

tetssjekk.

I 2015 var nesten én av tre asylsøkere under 18

år. Utvalget har merket seg at barnehagetilbudet

for barn i asylmottak nylig er styrket, og ser at et

slikt tilbud vil kunne bedre livskvalitet og språkut-

vikling for barn i mottak, uavhengig av utfallet av

foreldrenes asylsøknad. På sikt vil det også kunne

føre til bedre skoleprestasjoner for de barna som

får opphold i Norge. Mangel på gode tilbud til

barn i mottak kan dessuten bidra til at kvinner i

mindre grad enn menn deltar i norskopplæringen

som tilbys, og dermed redusere kvinners mulig-

heter til å delta aktivt i arbeids- og samfunnslivet

hvis de får opphold. Imidlertid er også dette et

område der ambisjonsnivå og tiltak vil måtte til-

passes kapasitet og ressurser ved et vedvarende

høyt antall asylsøkere og flyktninger.

Barn i asylmottak har rett og plikt til grunn-

skoleopplæring, uavhengig av status og utfall av

asylsaksbehandlingen. God kvalitet på opplærin-

gen som tilbys nyankomne innvandrerbarn i

Norge, er etter utvalgets syn viktig. Denne grup-

pen sliter med relativt dårlige skoleprestasjoner,

også sammenliknet med tilsvarende grupper i an-

dre land.

Barn i asylmottak mellom 16 og 18 år har rett

til enten grunnskole eller videregående opplæ-

ring, avhengig av hvor mye utdanning de har fra

før. På grunn av uklare ansvarsforhold mellom

kommune og fylkeskommune kan det gå ufor-

holdsmessig lang tid før 16–18-åringene kommer

i gang med videregående opplæring. Utvalget an-

befaler at myndighetene sørger for å sikre at 16–

18-åringene i mottak raskt får tilgang til videregå-

ende opplæring, og at kommunene og fylkeskom-

munene samarbeider om dette.

Flyktninger som har fått opphold, men som

fremdeles bor i mottak i påvente av bosetting, har

ikke rett til studielån og stipend – herunder flykt-

ningstipend – og har derfor begrensede mulighe-

ter til å begynne i utdanning selv om de skulle

være kvalifisert. Dette kan bidra til passivitet og

forsinke integreringsprosessen. Utvalget har sam-

tidig merket seg at det er iverksatt flere tiltak for å

legge bedre til rette for at flyktninger kan søke om

godkjenning av medbrakt kompetanse (se kap.

4.6). Disse tiltakene bør også kunne omfatte flykt-

ninger som venter på bosetting, slik at de raskere

kommer i gang med eventuell kvalifisering og der-

etter arbeid. Utvalget vil i den sammenheng un-

derstreke betydningen av at det igangsatte arbei-

det med sikte på rask kompetansekartlegging al-

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

192

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 10

lerede i mottak, også skal gjelde for asylsøkere.

Dette kan gi grunnlag for bedre tilrettelegging så

snart en flyktning har fått opphold og skal boset-

tes.

Dersom ventetiden i mottak etter innvilget

opphold, men før bosetting blir svært lang, anbe-

faler utvalget at myndighetene vurderer nærmere

om introduksjonsprogrammet – ikke bare, som

nå, den ordinære norskopplæringen – kan starte i

mottak. Dette kan skje enten i regi av vertskom-

munen for mottaket eller i regi av relevante stat-

lige myndigheter. Dersom det skal skje i regi av

vertskommunen for asylmottaket, vil det måtte få

konsekvenser for det statlige tilskuddet til slike

kommuner. Imidlertid vil ambisjonsnivå og tiltak

også her måtte tilpasses kapasitet og ressurser

ved et vedvarende høyt antall asylsøkere og flykt-

ninger.

Bosetting av flyktninger

Bosettingsordningen, slik den er beskrevet i ka-

pittel 3.3.4, berører fire hovedaktører: flyktnin-

gene, kommunene, staten og sivilsamfunnet. Gjel-

dende modell kan sies å legge vekt på kommune-

nes interesser, ettersom de har mulighet til å si

nei til bosetting eller å ta imot færre flyktninger

enn de blir anmodet om. Prinsippet om kommu-

nalt selvstyre, og at staten ikke kan overføre opp-

gaver til kommunene uten kompensasjon, står

sterkt. Denne ordningen har blitt satt under et

visst press i perioder fordi mange personer med

innvilget opphold har blitt sittende lenger enn øn-

skelig i mottak og vente på bosetting (se kap.

3.3.3). Da det kom svært mange asylsøkere høs-

ten 2015 og en betydelig andel av disse hadde

gode utsikter til å få opphold, ble presset mot ord-

ningen og kapasiteten i kommunene forsterket.

tillegg oppsto det i 2016 kapasitetsproblemer og

treghet i saksbehandlingen og det bosettingsfor-

beredende arbeidet som statlige instanser har an-

svaret for (se kap. 3.3.4).

Utvalget har merket seg at det har vært fullt

mulig å følge gjeldende ordning i 2016, til tross for

at det er langt høyere tall som har skullet bosettes

enn for noen år siden. At det for noen likevel har

blitt lang ventetid, med de uheldige konsekven-

sene det kan få for integreringsprosessen, ser dels

ut til å skyldes venting på registrering av søkerne

og på behandling av asylsøknadene, dels en viss

treghet i arbeidet med å forberede bosetting for et

større antall enn tidligere. Det tok tid før utlen-

dingsmyndighetene på en tilfredsstillende måte

klarte å håndtere det store antallet søknader som

kom i løpet av få måneder. Ventetiden

etter

innvil-

get opphold gikk betydelig ned i 2016, sammenlik-

net med de siste årene, men det er fortsatt mange

som må vente noen måneder også etter at de er

blitt tildelt en kommune. Lang ventetid for enslige

mindreårige er spesielt problematisk.

Det kan imidlertid ikke tas for gitt at stat og

kommuner i samarbeid, innenfor gjeldende ord-

ning, ville ha vært i stand til å bosette et så høyt

antall som i 2016, dersom tilstrømningen av asyl-

søkere og flyktninger hadde fortsatt over flere år

på samme nivå. Utvalget har derfor vurdert om

det finnes alternative ordninger som kan inngå i

beredskapsplaner og supplere eller erstatte gjel-

dende ordning, hvis det i en årrekke er et høyt an-

tall flyktninger som skal bosettes.

Alternative bosettingsordninger

Spørsmålet om alternative ordninger har blitt

drøftet og vurdert ved flere korsveier uten at det

har ført til endringer av grunnprinsippet om frivil-

lighet for kommunene i bosettingsarbeidet (se

kap. 3.3.4).

Ulike alternative modeller har blitt

vurdert. I hovedsak dreier det seg om ulike vari-

anter av to hovedalternativer:

selvbosetting,

dvs. at

flyktningene er i førersetet, eller

styrt bosetting,

dvs. at staten bestemmer. Disse to alternativene er

i noen grad inspirert av ordningene i Sverige og

Danmark (se boks 10.1).

Det finnes eksempler fra andre land som inne-

bærer at dette arbeidet i all hovedsak er overlatt til

sivilsamfunnet – frivillige organisasjoner, arbeids-

livets parter mv. – og at offentlige myndigheter

har en svært begrenset rolle. Utvalget har ikke

vurdert dette nærmere, men vil framheve at det

uansett bosettingsordning er en styrke og en for-

del for gjennomføringen om sivilsamfunnet blir

engasjert og bidrar aktivt med å legge til rette for

bosetting og integrering.

Ordningen med

avtalt selvbosetting

finnes

innenfor rammen av dagens modell (se kap.

3.3.4). I teorien kunne man tenke seg selvboset-

ting som hovedprinsipp, uten kommunal avtale el-

Meld. St. 30 (2015–2016)

Fra mottak til arbeidsliv – en

effektiv integreringspolitikk,

kap. 2.3 og 5.4.1.

Se Sterri, E. (2016).

Kapasitet i integreringsapparatet.

Fafo-

notat 2016:6.

Se f.eks. høringsbrev av 31.1.2011 fra daværende Barne-,

likestillings- og inkluderingsdepartementet med forslag til

bosettingsordning for flyktninger med mål om raskere

bosetting. Forslaget innebar at prinsippet om frivillighet

kunne fravikes i visse situasjoner.

https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/

forslag-til-bosettingsordning-for-flyktn/id635673/

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 10

193

Boks 10.1 Bosettingsordninger i Danmark og Sverige

Danmark

er bosettingen regulert av staten

gjennom et kvotesystem, en ordning som trådte i

kraft i 1999. Basert på prognoser blir det hvert år

fastsatt hvor mange flyktninger som skal boset-

tes. Dette landstallet blir fastsatt av Udlændinge-

styrelsen, med utgangspunkt i hvor mange flykt-

ninger som forventes å få opphold i Danmark det

kommende året. I 2015 ble det bosatt 10 600

flyktninger i Danmark.

Kommunene har mulighet til å avtale forde-

lingen av flyktningene mellom og innenfor regio-

nene. Dersom det ikke inngås avtaler, er det Ud-

lændingestyrelsen som fastsetter fordelingen. I

beregningsgrunnlaget tas det hensyn til antall

innvandrere som allerede bor i de enkelte kom-

munene, ved at det ifølge integrationsloven er

mulig å unnta kommuner fra bosetting av flykt-

ninger hvis det allerede bor mange flyktninger

og andre innvandrere der. I 2016 gjaldt det fire

kommuner.

Når en flyktning får oppholdstillatelse i Dan-

mark, henviser samtidig Udlændingestyrelsen

flyktningen til en kommune som får ansvaret for

vedkommende. Avgjørelsen blir tatt på bakgrunn

av kvoten, forholdene i kommunen og flyktnin-

gens personlige forhold. Udlændingestyrelsens

avgjørelse om hvor flyktningen skal bosettes, er

endelig og kan ikke påklages.

Kommunen har plikt til å skaffe permanent

bolig til flyktningen, og flyktninger kan ikke bo-

settes i et utsatt boligområde. Fram til det er mu-

lig å anvise en permanent bolig, skal kommunen

anvise et midlertidig oppholdssted. Såkalte flyt-

teregler skaper et insentiv for deltakerne i inte-

grasjonsprogrammet til å bli boende i den tildelte

kommunen i de tre årene som integreringsperio-

den varer. En kommune kan overta integrerings-

arbeidet fra en annen kommune dersom en flykt-

ning flytter, men har plikt til dette bare i visse til-

feller. Dersom en flyktning flytter til en annen

kommune, kan det derfor få konsekvenser for til-

gangen på integreringsytelser og kontantytelser,

for retten til bolig etter integrationsloven og for

når personen kan få permanent oppholdstilla-

telse.

Kommunene er ikke pliktige til å anvise bolig

til personer som kommer til landet gjennom fami-

lieinnvandring. Det forventes at disse bor

sammen med familien som de kommer til.

Sverige

praktiseres selvbosetting, det vil si

at flyktningene kan bosette seg hvor i landet de

selv ønsker. Man kan finne bosted på egen hånd,

eller man kan få hjelp fra myndighetene dersom

man ønsker det. Om lag 80 pst. av de nyankomne

som får opphold, finner bosted på egen hånd.

Personer som har fått opphold, har rett til å

bli bosatt i en kommune. Asylsøkere som har

bodd privat (i «eget boende») og ikke i et statlig

mottak, mens de venter, har ikke rett til hjelp til å

bosette seg. De kan fortsette å bo i samme kom-

mune etter vedtaket om opphold og kan regis-

trere seg i folkeregisteret der. Ordningen fører til

at mange bor trangt, gjerne i områder med dår-

lige levekår i og omkring byene Stockholm,

Göteborg og Malmö.

I mars 2016 trådte en ny lov om anvisning for

bosetting i kraft. Denne loven omfatter nyan-

komne som er registrert av og knyttet til Migrati-

onsverkets statlige mottak og overføringsflykt-

ninger.

Når det gjelder enslige mindreårige, anviser

Migrationsverket disse til en kommune allerede

ved ankomst. Migrationsverket bestemmer en

andel for hver kommune etter samråd med

Länstyrelsene. Anvisningsmodellen for enslige

mindreårige ble endret fra april 2016 for å få jev-

nere fordeling.

En stor andel av flyktningene som får opp-

holdstillatelse i Sverige, har rett til «etablerings-

plan».

Denne tilsvarer i stor grad introduksjons-

programmet i Norge. Staten har ingen egne boli-

ger, men kan hjelpe nyankomne flyktninger som

har rett til etableringsplan, med å finne et bosted.

Kommunene gir beskjed når de har ledige boli-

ger, og deretter bosettes nyankomne flyktninger

i dialog mellom kommunen og statlige myndig-

heter. Hensikten er å finne en bostedskommune

med et arbeidsmarked der vedkommende kan få

brukt yrkeskompetansen sin.

Nyankomne flyktninger som ikke har rett til

etableringsplan, kan henvende seg til Migrations-

verket for å få hjelp med bosetting. Migrations-

verket har også ansvaret for bosetting av kvote-

flyktninger, enslige mindreårige flyktninger, pen-

sjonister og personer med alvorlige funksjons-

nedsettelser.

I 2016 hadde Arbetsförmedlingen og Migrati-

onsverket delt ansvar for anvisning av nyan-

komne til kommunene. Fra 2017 har Migrations-

verket overtatt hele bosettingsansvaret.

Dette gjelder ikke flyktninger som har fulltidsjobb, tar vi-

deregående opplæring, ikke har kapasitet til å delta i mini-

mum 25 pst. av aktivitetene i etableringsplanen eller er

under 20 år eller over 65 år. Enslige mindreårige flyktnin-

ger mellom 18 og 20 år har likevel rett til etableringsplan.

Kilde: Meld. St. 30 (2015–2016)

Fra mottak til arbeidsliv – en

effektiv integreringspolitikk

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

194

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 10

ler vetorett, inspirert av den svenske ordningen

(se boks 10.1). Det ville i så fall innebære at flykt-

ninger kunne finne bolig og eventuelt arbeid selv,

samtidig som de beholdt alle rettigheter etter in-

troduksjonsloven. Det ville gi personer med lovlig

opphold rett til å velge bosted, også om de hadde

behov for støtte til livsopphold og andre særlige

tiltak i en periode. En slik ordning innebærer et

mer begrenset offentlig ansvar og mindre statlig

styring. Selvbosetting blir også enklere og billi-

gere for staten å administrere enn dagens ordning

selv om de store tilskuddene beholdes uendret.

Hvis oppholdstiden i mottak reduseres for mange,

betyr det også betydelige innsparinger for staten.

Utvalget ser imidlertid flere problemer med en

slik modell. Kommunene mister mye av kontrol-

len og får lite tid til å forberede tilbud og tjenester

på at det kommer nye innbyggere med særlige be-

hov. I tillegg er det fare for økt konsentrasjon av

flyktninger og andre innvandrere i enkelte sen-

trale kommuner eller bydeler. Fri selvbosetting vil

kunne forsterke det relativt sentraliserte boset-

tingsmønsteret for innvandrere som allerede fin-

nes i Norge, om enn i noe mindre grad enn i

mange andre land. Dette underbygges også av er-

faringene med såkalt sekundærflytting fra boset-

tingskommunene (se kap. 7.3). Erfaringer fra Sve-

rige med segregerte boligområder og konsentra-

sjon av grupper med dårlige levekår og innvan-

drerbakgrunn, også i skolene, viser at en slik bo-

settingspolitikk kan bidra til å forsterke uheldige

utviklingstrekk.

Utvalget mener dessuten at det er usikkert

hvor godt en slik ordning vil kunne fungere i et

boligmarked som er så privatisert som det norske,

med få leieboliger og høy andel boligeiere (se

kap. 7.2.2). I flere år har den største flaskehalsen

for bosetting vært mangelen på tilgjengelige boli-

ger i kommunene.

Kommunene har dels brukt

kommunale utleieboliger og dels boliger på det

private utleiemarkedet for å dekke etterspørselen.

Flyktninger vil ikke ha mulighet til å «bestille»

kommunal bolig. Dermed er de prisgitt det be-

grensede private leiemarkedet ved selvbosetting.

Det er mulig at større etterspørsel fra flere små

aktører – som det vil bli hvis nyankomne flyktnin-

ger etterspør leiebolig på egne vegne – vil stimu-

lere det private leiemarkedet, og at flere leieboli-

ger vil bli tilgjengelige. Studier av boligmarkedet

for flyktninger etter første bosetting gir imidlertid

liten grunn til å vente dette.

Utvalget har liten grunn til å tro at nyankomne

flyktninger på jakt etter sin første bolig skal møte

et bedre leiemarked enn personer med flyktning-

bakgrunn som leter etter bolig nummer to eller

tre. Det kan derfor være strukturelle trekk ved

det norske boligmarkedet som tilsier at økt vekt

på selvbosetting vil være mer krevende enn i land

med en større ikke-kommersiell utleiesektor, som

f.eks. Sverige.

Utvalget har merket seg at heller ikke i Sve-

rige er selvbosetting mulig å gjennomføre for alle.

Overføringsflyktninger må ha hjelp til å finne en

kommune, og en rekke andre grupper vil trenge

og/eller ønske bistand (se boks 10.1). Etter utval-

gets syn bør selvbosetting være avtalebasert så

lenge denne ordningen fungerer og behovet for

bosettingsplasser blir oppfylt. Det bør imidlertid

legges til rette for mer selvbosetting, fordi det gir

mange flyktninger en mer aktiv rolle i eget liv fra

starten av.

Uansett hvilken bosettingsordning man vel-

ger, vil utvalget framheve betydningen av at kom-

muner og flyktninger har tilgang til gode sosiale

virkemidler i møte med boligmarkedet, i første

rekke gjennom Husbanken. Dette er nødvendig

for å avhjelpe de vanskelighetene som struktu-

relle sider ved det norske boligmarkedet – særlig

mangelen på ikke-kommersielle utleieboliger –

skaper for bosettingsarbeidet.

Det andre hovedalternativet er

statlig styrt bo-

setting.

Det innebærer en eller annen form for for-

deling av flyktninger fra statens side som kommu-

nene ikke kan motsette seg. Fordelingen kan

gjennomføres på ulike måter, f.eks. direkte av

IMDi, via fylkesmennene eller som en fylkesvis

kvote der KS gjennom sitt regionale ledd samord-

ner fordelingen på kommunene i fylket.

Med en

slik modell unngår man å bruke mye ressurser på

forhandlinger mellom stat og kommune, både om

antall og om sammensetningen av flyktningene

som skal bosettes (se kap. 3.3.4). Dessuten vil en

Jf. kap. 3.3.3 i Meld. St. 30 (2015–2016)

Fra mottak til

arbeidsliv - en effektiv integreringspolitikk.

Søholt, S. & Astrup, K. (2009).

Etniske minoriteter og for-

skjellsbehandling i leiemarkedet.

Norsk institutt for by-og

regionforskning; Grødem, A.S. (2011).

Innvandrerbarn og

bolig. Hva betyr boligen og bomiljøet for inkludering?

Fafo-

rapport 2011:32; Grødem, A. S. & Sandbæk, M.L. (2013).

Helt bakerst i køen. Barnefamilier med ustabile boforhold.

Fafo-rapport 2013:45; Open Societies Foundation (2013).

Somalis in Oslo.

Tilgjengelig på

https://www.opensocietyfoundations.org/sites/default/

files/somalis-oslo-20131210_0.pdf.

Jf. NOU 2011: 15

Rom for alle – En sosial boligpolitikk for

framtiden.

Jf. forslag i nevnte høringsbrev av 31.1.2011 fra daværende

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet.

https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/

forslag-til-bosettingsordning-for-flyktn/id635673/

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 10

195

framtidig situasjon, der norsk økonomi og ar-

beidsmarked svekkes samtidig som det er behov

for å bosette mange flyktninger, kunne forsterke

behovet for sterkere statlig styring av prosessen.

En slik bosettingsordning, som bygger på prinsip-

pet om statlig styring/fordeling, kan hente inspi-

rasjon fra den gjeldende ordningen i Danmark (se

omtale i boks 10.1).

En ordning med statlig styrt bosetting vil imid-

lertid kunne bidra til et mer konfliktfylt forhold

mellom stat og kommune på et område hvor vel-

vilje fra kommunene og godt samarbeid er svært

viktig. Dessuten kan det bli et problematisk ut-

gangspunkt for flyktningers liv i en kommune hvis

kommunen er dårlig forberedt og flyktningene

ikke føler seg velkomne. Det vil kunne bety dårli-

gere kvalitet på og effekt av integreringstiltakene,

selv om tilskuddene til kommunene skulle være

de samme som nå. Kvaliteten på introduksjons-

program og tilretteleggingen for gode levekår av-

henger langt på vei av kommunens tilbud og enga-

sjement (se kap. 10.3.3). Et statlig pålegg om bo-

setting kan komme til å virke mot sin hensikt.

Gitt at utvalget har viktige innvendinger mot

begge de to hovedalternativene til gjeldende avta-

lebaserte bosettingsordning, har ulike former for

kombinasjonsløsninger blitt drøftet. Slike ordnin-

ger kan kombinere elementer fra ulike modeller

og differensiere ordningen ut fra situasjonen for

forskjellige grupper.

Utvalget legger til grunn at bosettingsordnin-

gen for flyktninger fortsatt skal bygge på at staten

inngår avtaler med kommunene om bosetting – så

lenge dette er tilstrekkelig for å få bosatt alle det

er behov for. Hvis kommunene ikke tilbyr nok

plasser, og det blir svært mange som venter lenge

i mottak, må staten kunne ta i bruk en

beredskaps-

ordning.

En slik ordning må ha som siktemål å

sikre at flyktninger blir bosatt og kommer i en

mest mulig normal livssituasjon innen rimelig tid.

Dette kan innebære at flyktninger fordeles mel-

lom kommunene via en av de regionale mekanis-

mene som ble antydet ovenfor, f.eks. via fylkes-

mennene og i samråd med KS sitt regionale ledd.

Også innenfor en slik ordning vil det være viktig

med best mulig samarbeid mellom stat og kom-

mune. Dessuten er det et spørsmål om statlige

myndigheter i større grad må ta ansvar for å

skaffe boliger og for å organisere introduksjons-

program i kommunene, hvis en beredskapsord-

ning for statlig fordeling skal iverksettes (se kap.

10.3.3).

Utvalget har ikke hatt kapasitet til å utrede

slike organisatoriske spørsmål nærmere og nøyer

seg med å anbefale at det bør gjennomføres en

utredning med sikte på å utvikle en beredskaps-

ordning for statlig styrt bosetting.

Bosetting, kompetanse og arbeidsmarked

Utvalget har videre drøftet om det er mulig å

legge større vekt på arbeidskraftbehovet i kom-

muner/regioner når flyktninger bosettes, også i

en situasjon med svært mange flyktninger. Bør

myndighetene i større grad forsøke å ta hensyn til

flyktningers kompetanse og det lokale jobbtilbu-

det, eventuelt også utdanningstilbudet, ved boset-

ting? En slik kobling er dessuten i tråd med en av

anbefalingene fra OECD når det gjelder vellykket

integrering.

Arbeidsmarkedet i kommunen eller regionen

er et av flere relevante kriterier som vurderes når

IMDi anmoder kommunene om å ta imot flyktnin-

ger (se kap. 3.3.4). Dersom arbeidsmarked og

eventuelt utdanningstilbud skal vektes mer, må

andre faktorer tillegges mindre vekt. Det kan bety

mindre bosetting i utkantkommuner med et svært

begrenset arbeidsmarked.

På den annen side har utvalget merket seg at

bosetting i utkantkommuner kan bidra til at ar-

beidsplasser beholdes og skapes. For noen kom-

muner kan bosetting av flyktninger være viktig for

å opprettholde folketallet. Dersom kommunen

også har asylmottak, kan den satse på i størst mu-

lig grad å bosette personer som i praksis allerede

bor i kommunen og har begynt å få en tilknytning.

Dette vil være enda enklere om kommunen har

såkalt desentralisert mottak (se kap. 3.3.3). Utval-

get vil generelt framheve at det ofte vil være gun-

stig for både kommuner og flyktninger at boset-

ting kan skje i den kommunen hvor flyktningen

har bodd i asylmottak.

Noen kommuner kan ha en annen innfallsvin-

kel og bosetter flyktninger for å kvalifisere dem,

gi dem en nødvendig ballast for et videre liv i lan-

det og et godt første bosted, uten å forvente at

flest mulig skal bli boende i kommunen. En rekke

faktorer tilsier at noen uansett vil flytte til mer sen-

trale kommuner, selv om den såkalte sekundær-

flyttingen de første par årene etter bosettingen

har minket noe. Dette skyldes høyst sannsynlig

introduksjonsordningen, som langt på vei «bin-

der» flyktningene til kommunen så lenge de deltar

i introduksjonsprogrammet (se kap. 7.3). Utvalget

stiller seg skeptisk til forslag om ytterligere tiltak

for å forhindre at flyktninger flytter etter at de har

gjennomført introduksjonsprogrammet. Det er

OECD (2016d).

Making integration work. Refugees and

others in need of protection.

OECD Publishing.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

196

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 10

prinsipielt betenkelig å innføre denne typen «bo-

plikt» for bestemte befolkningsgrupper. Flytting

vil noen ganger være helt nødvendig for at flykt-

ninger raskest mulig skal bli selvforsørget.

I tillegg til spørsmålet om å legge større vekt

på den lokale arbeidsmarkedssituasjonen generelt,

har utvalget også drøftet om staten ved IMDi ved

valg av bosettingskommune i større grad bør vur-

dere den

enkelte

flyktnings yrkes- og utdannings-

bakgrunn opp mot det konkrete arbeidskraftbeho-

vet, eventuelt også utdanningstilbudet. Utvalget

mener at dette kan ha noe for seg når det gjelder

lokale utdannings- og kvalifiseringstilbud, utover

selve introduksjonsprogrammet. Når det gjelder

konkrete jobbtilbud, kan det være begrenset hvor

mange flyktninger det vil gjelde for. Ut fra tilgjen-

gelig kunnskap om flyktningers utdanningsbak-

grunn, omtalt i kapittel 4.2, virker det sannsynlig

at relativt få har en spesifikk kompetanse som le-

der direkte til et jobbtilbud så tidlig i prosessen.

For mange enslige mindreårige vil det lokale ut-

danningstilbudet kunne være viktig.

Utvalget anbefaler at mulighetene for en viss

justering av kriteriene for bosetting i retning av

større vekting av lokalt/regionalt arbeidsmarked,

ev. også utdanningstilbud, vurderes. En dreining

mot i størst mulig grad å bosette flyktninger med

relevant kompetanse i kommuner/regioner der

kompetansen er etterspurt, kan ev. komme på

bakgrunn av den planlagte kompetansekartleg-

gingen og karriereveiledningen i mottak, via yr-

kesveiledning fra NAV og gjennom et slags «hur-

tigspor». En slik innretning vil forsterke behovet

for norskopplæring i mottak og for rask tilgang til

godkjenningsordninger og ev. tilbud om komplet-

terende utdanning.

En helhetlig analyse

Sist et offentlig utvalg foretok en bred gjennom-

gang av asylmottakssystemet var i 2010–2011.

For øvrig har det de siste årene ikke vært større

offentlige utredninger om sammenhengene mel-

lom asylsaksbehandling, mottak, bosetting, intro-

duksjonsordning og andre særskilte integrerings-

tiltak, men ulike deler av tematikken er omhand-

let i meldinger og proposisjoner til Stortinget. Et

vedvarende høyt antall asylsøkere og flyktninger

vil innebære stort press på alle ledd i kjeden. Ut-

valget anbefaler derfor at myndighetene tar initia-

tiv til en helhetlig analyse av sammenhenger, flas-

kehalser og samordningsbehov med sikte på et

mer rasjonelt og effektivt system. En slik utred-

ning vil kunne bidra til å klarlegge hvordan stat,

kommuner og sivilsamfunn i Norge best mulig

kan håndtere store og til dels raske svingninger i

antall asylsøkere og flyktninger. Utvalget har

innenfor sitt vide mandat og korte funksjonstid

ikke hatt anledning til å se nærmere på dette.

10.3 Kvalifisering, utdanning og arbeid

Utvalget er bedt om å

[…] analysere og vurdere om gjeldende gene-

relle […] arbeidsmarkeds- og kvalifiseringstil-

tak, utdanningstilbud […] er hensiktsmessig

utformet og dimensjonert i en situasjon der

flyktninger og deres familie utgjør en stor

andel av innvandringen. Utvalget skal også vur-

dere hvordan de særskilte ordningene som

gjelder […] opplæring og kvalifisering av flykt-

ninger, bidrar til at de raskt kommer i arbeid og

deltar aktivt i samfunnslivet.

Se tiltak i Meld. St. 30 (2015–2016), kap. 5.4.6 Raskere spor

for innvandrere med etterspurt kompetanse, og i Meld. St.

16 (2015–2016)

Fra utenforskap til ny sjanse. Samordnet

innsats for voksnes læring.

NOU 2011: 10

I velferdsstatens venterom – Mottakstilbudet

for asylsøkere.

10.3.1 Barn og unge

Det er viktig at barn og unge som innvandrer til

Norge lykkes i skolen. Samfunnet pådrar seg

store kostnader dersom barn som innvandrer til

Norge ikke får en fullverdig utdanning (se kap. 4).

Utvalget viser til at OECD på bakgrunn av

forskning har formulert en del anbefalinger angå-

ende opplæringen til innvandrere:

– Prioritere tidlig innsats, spesielt fjerne barrie-

rer mot deltakelse i barnehage.

– Sørge for god språkopplæring til alle innvan-

drere, både foreldre og barn. For barn som er i

skolealder, og som trenger språkundervisning,

anbefales det å organisere dette i tillegg til –

ikke i stedet for – den vanlige undervisningen.

– Integrere nyankomne elever i ordinær under-

visning så raskt som mulig. Det er dårlige erfa-

ringer med atskilte klasser for innvandrere i

fagundervisningen.

– Unngå sterk konsentrasjon av innvandrere på

få skoler.

– Sørge for at alle lærere har kompetanse i å un-

dervise innvandrerelever.

OECD (2015).

Immigrant Students at School: Easing the

Journey towards Integration.

OECD Publishing.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 10

197

Utvalget har identifisert noen barrierer disse

barna møter i dagens utdanningssystem (se kap.

4.3).

Høy foreldrebetaling i barnehage og skolefri-

tidsordning (SFO) er en barriere mot deltakelse.

Innføring av gratis kjernetid i barnehage for la-

vinntektsfamilier i 2016 gir bedre tilgang til barne-

hage for flyktninger med lav inntekt, men er sam-

tidig kritisert for å utgjøre en mulig fattigdoms-

felle på grunn av høy effekt av marginalskatt for

dem som ligger like under inntektsgrensen for

foreldrebetaling. Utvalget mener myndighetene

må fortsette arbeidet med å sikre at innvandrer-

barn får samme mulighet som andre barn til å

delta i barnehage og SFO, av hensyn til språklig

og sosial utvikling.

Kvaliteten på skoletilbudet er antakelig ikke

god nok, tatt i betraktning at mange barn som an-

kommer midt i skoleløpet, oppnår dårlige resulta-

ter i utdanningssystemet (se kap. 4.3). I lys av OE-

CDs anbefalinger om at elevene så raskt som mu-

lig bør inn i ordinære klasser, og at ekstra språkun-

dervisning og liknende bør gis i tillegg til den ordi-

nære undervisningen, kan det være en grunn til

bekymring over at nyankomne elever i Norge kan

tilbringe opptil to år i egne innføringstilbud. Det

finnes ikke kunnskap om effekten av de ulike inn-

føringstilbudene de får. Utvalget mener myndighe-

tene bør sørge for å effektevaluere innføringstilbu-

dene for nyankomne. Det er også behov for bedre

rutiner og informasjonsflyt mellom ulike aktører

som har ansvar for utdanningstilbudet i transitt-

mottak, mottak og bosettingskommune for å sikre

kontinuitet og effektiv ressursbruk.

Det kan ta lang tid for nyankomne å komme i

gang med videregående opplæring. Dette skyldes

at fylkeskommunene ikke har plikt til å ta inn

elever i løpet av året, og at en del fylkeskommuner

heller ikke tar imot søknader etter at fristen er

gått ut (i mars). I verste fall kan det derfor gå

nesten halvannet år fra ankomst til opplæringen er

i gang. Lang ventetid i passivitet medfører fare for

at kunnskap og ferdigheter går til spille. Utvalget

mener myndighetene bør pålegge fylkeskommu-

nene å ta inn nyankomne elever hele året.

lig har bedre basisferdigheter i norsk, og at norsk-

kunnskaper er sentrale for hvilke jobbmuligheter

den enkelte har.

Personer med fluktbakgrunn og familiegjen-

forente med disse har rett og plikt til opplæring i

norsk og samfunnskunnskap etter introduksjons-

loven (se kap. 4.4.1 og 4.4.2). For mange deltakere

i introduksjonsprogrammet er opplæring i norsk-

og samfunnskunnskap det mest omfattende tilta-

ket i programmet.

Behovet for bedre tilpasset

opplæring, bedre sammenheng med annen opplæ-

ring og økt lærerkompetanse er påpekt.

Kom-

munene har plikt til å tilby opplæringen, noe som

gir et varierende tilbud. Kommunene vil ha ulike

rammebetingelser, og det vil være variasjon i kva-

liteten på tilbudene. Variasjonen kan skyldes at

kommunene utnytter det lokale handlingsrommet

innenfor regelverkets rammer ulikt, og at det vari-

erer hvorvidt norskopplæringen prioriteres av

kommunene. Variasjonen kan også skyldes for-

skjeller i lærerkompetanse og ulikheter i ressur-

ser, ambisjonsnivå og organisering av tilbudene.

I en undersøkelse om kapasitet i integreringsap-

paratet framheves tilgangen på norsklærere som

en av kommunenes bekymringer.

Økt innvand-

ring og flere deltakere kan bety at noen flere kom-

muner klarer å tilrettelegge bedre, men det kan

også føre til at kvalitet på tjenesten nedprioriteres.

Hvilket språknivå den enkelte kan nå i løpet av

opplæringen, avhenger av utdanningsbakgrunn,

språkbakgrunn, motivasjon mv., og det avhenger

av kvaliteten på opplæringen. Hva som er tilstrek-

kelige norskkunnskaper for å kunne gå ut i det

norske arbeidslivet, vil også variere, og det er av-

hengig av hva slags arbeidsoppgaver den enkelte

skal utføre. På noen arbeidsplasser vil man langt

på vei kunne klare seg med engelsk, eller eventu-

elt morsmålet, om det tilrettelegges for dette. Det

kan være lite heldig å holde deltakere i opplæring

til de kan «nok» norsk, da dette vil virke kontra-

produktivt og ha en innlåsingseffekt. Samtidig er

det forskning som tyder på at å komme raskt ut i

jobb ikke er ensbetydende med å få varig tilknyt-

ning til arbeidslivet, men at investering i flyktnin-

10.3.2 Norskopplæring for voksne

For å bli en del av det norske samfunns- og ar-

beidslivet må flyktninger og andre innvandrere

lære seg norsk. Som vist i kapittel 5.2, er det store

forskjeller i sysselsettingsnivået blant innvandrere

som har utdanning fra Norge, og dem som har ut-

danning fra hjemlandet. Dette kan også henge

sammen med at den førstnevnte gruppen antake-

Blom, S. & Henriksen, K. (2008).

Levekår blant innvandrere

i Norge 2005/2006,

Rapporter 5/2008, Statistisk sentral-

byrå.

Blom, S. & Enes, A. (2015).

Introduksjonsordningen – en

resultatstudie,

Rapporter 36/2015, Statistisk sentralbyrå.

Se bl.a. NOU 2010: 7

Mangfold og mestring – Flerspråklige

barn, unge og voksne i opplæringssystemet.

Meld. St. 16 (2015–2016)

Fra utenforskap til ny sjanse. Sam-

ordnet innsats for voksnes læring.

Sterri, E. B. (2016).

Kapasitet i integreringsapparatet.

Fafo-

notat 2016: 6.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

198

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 10

gers kompetanse gir sterkere og mer varig tilknyt-

ning til arbeidslivet.

Målgruppen i opplæringen er svært hetero-

gen, og det taler for at det bør være ulike metoder

som velges, og ulikt innhold og organisering av

opplæringen.

Utvalget vil understreke at det

foreligger lite forskningsbasert kunnskap om opp-

læring i norsk og samfunnskunnskap for voksne,

det gjelder både opplæringens innhold, metodisk

tilnærming, læringsmiljø og kommunenes organi-

sering av tilbudet.

Lite kunnskap kan føre til at

politikkutviklingen skjer på mangelfullt grunnlag.

I en situasjon med høy innvandring og mange som

vil ha behov for norskopplæring, anbefaler utval-

get at det legges til rette for systematisk utprøving

og evaluering av ulike modeller for opplæring, slik

at valg av opplæringsmodeller – i klasserom, ar-

beidsliv, eller kombinasjoner av disse – blir mer

kunnskapsbasert.

skje på arbeidsplassen, arbeidsmarkedskompe-

tansen i kommunene bør bli bedre og samarbei-

det mellom kommunene og det lokale og regio-

nale arbeidslivet om kvalifiseringen av flyktninger

bør styrkes.

Se nærmere omtale i kapittel 4.4.2.

I hvilken grad endringene lykkes, er mye av-

hengig av iverksettingen, både på statlig og på

kommunal side. Det er et betydelig behov for

samordning mellom ulike sektormyndigheter,

ikke minst mellom utdannings- og arbeidsmar-

kedsmyndighetene.

Individuell tilrettelegging og differensierte løp

Utvalget er bedt om å vurdere konsekvensene av

en høy innvandring der flyktninger og deres fami-

lie utgjør en betydelig andel. De allerede skisserte

utfordringene i tilknytning til introduksjonspro-

grammet kan vanskelig tenkes å bli mindre når

enda flere skal ha et individuelt tilpasset løp, og

når flere kommuner skal tilby introduksjonspro-

gram, opplæring og arbeidspraksis. En individuell

tilpasning kan bli både ressurskrevende og van-

skelig å få til hvis det kommer mange på kort tid

og/eller den enkelte kommune jobber med for-

holdsvis få flyktninger. Dette henger også

sammen med at flere kommuner med lite erfaring

med bosettings- og integreringsarbeid ofte vil bli

involvert når det kommer mange flyktninger på

kort tid, slik vi så høsten 2015.

Det er urealistisk å forvente at alle relevante

instanser i alle kommuner skal ha riktig kompe-

tanse og rikelig med muligheter for å kunne lage

et tilbud som på en god måte dekker mangfoldet

av individuelle behov. Samtidig vil en så hetero-

gen gruppe som flyktninger ha behov for ulike til-

nærminger til arbeidslivet. Utvalget er enig i at

innsatsen innenfor introduksjonsprogrammet må

differensieres og målrettes mot ulike grupper ut

fra utdanningsnivå, yrkeserfaring, språkkompe-

tanse osv., slik det framkommer i rapporten til den

partssammensatte arbeidsgruppen under Arbeids-

og pensjonspolitisk råd fra mai 2016.

Kommunenes dokumenterte problemer med å

opprette et passende og tilstrekkelig opplegg

innenfor introduksjonsprogrammet tilsier at den

enkelte kommunen ofte trenger bistand i utfor-

mingen av tilbudet og innholdet i programmet. Et-

ter utvalgets vurdering er mer veiledning og

10.3.3 Introduksjonsordningen

Ordningen med introduksjonsprogram og tilhø-

rende introduksjonsstønad er myndighetenes vik-

tigste verktøy for å få voksne nyankomne flyktnin-

ger raskt i arbeid eller utdanning og å bli økono-

misk selvstendige (se boks 4.4). Det er store for-

skjeller, både mellom kjønnene og mellom kom-

munene, når det gjelder å nå målene for overgang

til arbeid eller utdanning etter avsluttet program.

Basert på tilgjengelig informasjon, ser det ut til å

være betydelige problemer for kommunene knyt-

tet til etablering av heldagstilbud, tilpasning av

innholdet i programmet og tilstrekkelig tilgang på

gode og relevante tiltak.

Se nærmere omtale i

kapittel 4.4.2.

I løpet av 2016 har det kommet flere endringer

i introduksjonsloven, bl.a. bedre tilrettelegging for

å ta formell utdanning som en del av ordningen.

Videre er det besluttet at kvalifiseringen skal

starte tidligere og være mer arbeidsrettet enn i

dag. Det innebærer at mer av opplæringen bør

Bratsberg, B., Raaum, O. & Røed, K. (2016). Flyktninger på

det norske arbeidsmarkedet.

Søkelys på arbeidslivet, 32(3),

185–207.

Alver, V. & Lahaug, V. (1999).

Alfabetisering-mer enn å lære

bokstavene: metodisk veiledning for undervisning av voksne

minoritetsspråklige.

Novus Forlag.

Dette ble også omtalt i NOU 2010: 7. Ibid.

Blom, S. & Enes, A. (2015).

Introduksjonsordningen – en

resultatstudie.

Rapporter 36/2015. Statistisk sentralbyrå.

Djuve, A. & Kavli, H (2015).

Ti års erfaringer En kunn-

skapsstatus om introduksjonsprogram og norskopplæring for

innvandrere,

Fafo-rapport 2015:26.

Meld. St. 16 (2015–2016)

Fra utenforskap til ny sjanse. Sam-

ordnet innsats for voksnes læring.

Meld. St. 30 (2015–2016)

Fra mottak til arbeidsliv – en

effektiv integreringspolitikk.

Flyktninger og arbeid. Rapport fra arbeidsgruppe. Publi-

sert 31. mai. 2016. https://www.regjeringen.no/

contentassets/f0707078220a4d499fce2bbef7cdb37d/

flyktninger_og_arbeid_rapport_2016.pdf.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 10

199

struktur nødvendig. Dagens situasjon, hvor en del

kommuner tilbyr mer eller mindre samme stan-

dardiserte løp til alle deltakere, gir for liten fleksi-

bilitet og treffsikkerhet. På den annen side kan et

mål om å tilby full individuell tilpasning bli for

kostbart og for tungvint hvis det kommer mange

flyktninger.

Utvalget anbefaler at det innenfor introduk-

sjonsprogrammet utvikles forslag til et begrenset

antall moduler som kan settes sammen ut fra be-

hovet til de største eller vanligste gruppene av

programdeltakere. Slik differensiering foregår al-

lerede i mange kommuner, og det er derfor ikke

en helt ny tanke innenfor integreringsarbeid.

Figur 10.1 trekker fram et eksempel på slik diffe-

rensiering i Lillehammer. Eksemplet er tilpasset

lokale forhold på Lillehammer og skal ikke oppfat-

tes som et konkret forslag til utforming. Et slikt

begrenset antall moduler kan være et nyttig hjel-

pemiddel ved utforming av det konkrete tilbudet i

kommunene. Utvikling av forslag til slike moduler

kan gjøres på statlig nivå, f.eks. gjennom et samar-

Kartlegging

Utdanning,

yrkeserfaring,

«skolerte»

Noe utdanning,

yrkeserfaring, ikke

kompatibel

Lite/ingen utdanning

eller yrkeserfaring,

analfabeter

Introduksjons-

program –

Lillehammer

læringssenter

Skolerettet

- Norsk

- Samfunnskunnskap

Tre aktuelle kvalifiseringsløp

Kvalifisering i bedrift

og LIPRO

(attføringsbedrift)

Skjermet tiltak

LIPRO

Reiseliv

- Prod. i bedrift

- Norsklærer fra LLS

Arbeidstrening

LIPRO eksternt

- Sjåfør

- Kantine

- Vedlikehold

Helse

Næringsmiddel

Norsk +

samfunnskunnskap

integrert i

arbeidsdagen relatiert

til yrke. Én pers. fra

bedrift, én pers. fra

Lillehammer

læringssenter (LLS)

Arbeidstrening i

ordinært arbeidsliv

i regi av LIPRO

NAV-ansatt inn i samhandlingen – behovsvurdering/arbeidsevnevurdering – veien videre

Etter

introduksjons-

program

Jobb, ev. videre

høyskole-

utdanning

Fagutdanning

- praktisk

eksamen

- NAV:

utdannings-

tiltak for dem

under 30 år

- Kvalifiserings-

program/utdan-

ning

(kompetanse-

bevis)

Pleieassistent-

kurs i dialog med

arbeidsgivere

- Intensjons-

avtale (utvides)

- Forsterket

norskopplæring

for dem med

behov

Oppfølging NAV

- AMO

- Ekstern

arbeidsgiver

(NAV med tett

oppfølging)

- Åpner for flere

yrkesretninger

Figur 10.1 Eksempel på kvalifiseringsløp i Lillehammer kommune

Kilde: NAV Lillehammer

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

200

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 10

beid mellom IMDi, Kompetanse Norge og NAV,

og iverksettingen bør evalueres. Kommunene bør

fortsatt ha friheten til å tilpasse sine programmer

til lokale forhold og behov.

Regionalt samarbeid om introduksjonspro-

grammet mellom flere kommuner kan bidra til å

løse noen av problemene knyttet til tilbud og inn-

hold. Et slikt samarbeid bør også ses i sammen-

heng med det framtidige behovet for arbeidskraft

i regionene. Regionalt samarbeid kan f.eks. øke

mulighetene for å kunne gi differensierte tilbud

innenfor rammen av et begrenset antall moduler.

Statlige etater bør kunne tilby kommunene over-

sikt over eksisterende tilbud innenfor regionen og

bistå i utforming og organisering av slike regio-

nale tilbud.

Utvalget mener at det også er behov for å ut-

vikle løsninger på tvers av sektorene arbeidskvali-

fisering, utdanning og inntektssikring. Deltakerne

i introduksjonsprogrammet som har lavest over-

gang til arbeid, har behov for opplæring som gir

formell kompetanse. Dette forutsetter nye løsnin-

ger når det gjelder kombinasjoner av norsk-

opplæring, grunnskoleopplæring og fagopplæ-

ring, gjerne med stort innslag av opplæring i ar-

beidslivet. Boks 10.3 viser eksempler på samar-

beidsmodeller, bl.a. i Gloppen kommune. Slike til-

bud er per i dag kun unntaksvis tilgjengelig. Det

gjenstår også å utvikle ordninger som er tilpasset

deltakere som i utgangspunktet ikke har grunn-

skole.

Mer satsing på praksisnær kvalifisering i arbeidslivet

Utvalget mener at enkelte momenter bør vektleg-

ges særskilt for å gjøre introduksjonsprogrammet

mer arbeidsrettet. Nordisk forskning underbyg-

ger at praksis i arbeidslivet, særlig lønnstilskudd,

har effekt når det gjelder overgang til arbeid for

innvandrere (se kap. 5.3.2). I norsk sammenheng

omfatter praksis i arbeidslivet både virksomhets-

rettede arbeidsmarkedstiltak fra NAV (lønnstil-

skudd, arbeidstrening) og praksisplasser (f.eks.

språkpraksis) som organiseres gjennom introduk-

sjonsprogrammet i kommunen.

Utvalget understreker at tiltaket arbeidsprak-

sis (nå kalt arbeidstrening) ikke har vist seg å ha

klar effekt på overgang til arbeid, verken for inn-

vandrere eller ikke-innvandrere.

Lønnstilskudd

er et lite brukt tiltak, og brukes i all hovedsak

overfor deltakere som man antar står nært ordi-

nært arbeidsliv. Det er ikke gitt at en utvidelse av

bruken av lønnstilskudd til andre deltakere vil gi

tilsvarende gode resultater. Økt bruk av praksis i

arbeidslivet bør inngå som ledd i planmessig

norskopplæring eller i øvrig kvalifisering. Det er

viktig at tiltaket ikke kan utnyttes av useriøse ak-

tører. Praksisnær og planmessig kvalifisering kan

imidlertid ha positiv effekt, spesielt for grupper

som har lite erfaring med skolebasert opplæring.

Det er et betydelig potensial for bedre samarbeid

mellom utdannings- og kvalifiseringsinstitusjo-

nene og arbeidslivet. Slikt samarbeid kan med for-

del forankres hos arbeidslivets parter.

I samarbeid med partene i arbeidslivet er det

utarbeidet et forslag til

hurtigspor

i introduksjons-

programmet for dem med etterspurt kompetanse

og gode forutsetninger for å komme raskt i ar-

beid. Hurtigsporet skal i hovedsak bruke arbeids-

markedspolitiske virkemidler, og samarbeidspart-

nerne går inn for å ta i bruk lønnstilskudd og ulike

tilretteleggings- og oppfølgingsordninger, blant

annet mentorstøtte på arbeidsplassen. Det er ikke

sagt noe om at kompletterende utdanning kan

inngå i hurtigsporet, slik tilfellet er for det sven-

ske hurtigsporet (se boks 10.2).

Utvalget er enig

i at det er viktig å sikre rask overgang til arbeid for

de flyktningene som er målgruppen for hurtigspo-

ret, og vil samtidig understreke betydningen av til-

bud om kompletterende utdanning for dem som

trenger det.

Etter utvalgets vurdering bør omfanget av

praksis i arbeidslivet økes innenfor introduksjons-

programmet og tilbys flest mulig av deltakerne.

Erfaringene med liknende virksomhetsrettede til-

tak innenfor det danske integrasjonsprogrammet

kan være relevant som et viktig supplement til

kunnskap og erfaring i Norge. Se også diskusjon

om de danske ordningene i kapittel 5.3.2. Eksem-

plet fra Lillehammer i figur 10.1 viser hvordan ar-

beidsretting kan integreres i introduksjonspro-

grammet.

Ordinær utdanning innenfor

introduksjonsprogrammet

Programmet skal være tilrettelagt og tilpasset den

enkeltes bakgrunn, forutsetninger og kvalifise-

ringsbehov (se boks 4.4). Programmet kan i til-

legg til norskopplæring og ulike former for prak-

Hardoy, I., & Zhang, T. (2011). Innvandrere i arbeid: Hjel-

per arbeidsmarkedstiltak?.

Søkelys på arbeidslivet, 27(4),

343-364; Kvinge, T. & Djuve, A. (2006).

Bruk av arbeidsmar-

kedstiltak for ikke-vestlige innvandrere.

Fafo-rapport 517.

Flyktninger og arbeid. Rapport fra arbeidsgruppe. Publi-

sert 31. mai. 2016. https://www.regjeringen.no/

contentassets/f0707078220a4d499fce2bbef7cdb37d/

flyktninger_og_arbeid_rapport_2016.pdf.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 10

201

sis i arbeidslivet, også omfatte utdanning, med

unntak av høyere utdanning på fulltid. Både stor-

tingsmeldingen om livslang læring og integre-

ringsmeldingen varslet tiltak med sikte på bedre

tilrettelegging for å kunne ta mer ordinær utdan-

ning innenfor programmet.

Det kan imidlertid

skape problemer for noen deltakere, herunder de

som trenger kompletterende utdanning for å få

godkjent medbrakt kompetanse, at ordinær høy-

ere utdanning på fulltid er utelukket i regelver-

ket.

De vil ikke kunne komme i gang med slik

utdanning før etter gjennomført program. Dette

kan gjøre det vanskeligere å nå målet om at flest

mulig flyktninger blir selvforsørget, og det kan

gjøre det vanskeligere for flyktninger å komme

raskt i arbeid, få en varig tilknytning til arbeids-

markedet og få brukt medbrakt kompetanse. Ut-

valget anbefaler at myndighetene ser nærmere på

om regelverket er hensiktsmessig utformet på

dette punktet.

Organisering, samordning og samarbeid

Ansvaret for introduksjonsprogrammet ligger hos

bosettingskommunene, og de skal samarbeide

med Arbeids- og velferdsetaten om planlegging og

gjennomføring av programmet. Til tross for at

noen kommuner har utarbeidet faste samarbeids-

rutiner, er det lite samarbeid mellom mange kom-

muner og NAV.

Omtrent halvparten av kommu-

nene har skriftlige samarbeidsavtaler med NAV.

Regjeringen har varslet tiltak med sikte på at Ar-

beids- og velferdsetaten, i samarbeid med kom-

munene, skal komme tidligere inn med arbeids-

markedsfaglig veiledning av deltakerne i intro-

duksjonsprogrammet og bistå med individuelle

planer.

Samarbeid mellom partene om etable-

ring av et hurtigspor innenfor programmet er én

måte som dette skal gjøres på. Det må konkretise-

res hvordan NAV skal imøtekomme behovet for

tidligere innsats og større arbeidsmarkedsfaglig

bistand.

Introduksjonsprogrammet er organisert under

ulike etater med tilknytning til flere departemen-

ter.

Ordningen blir på denne måten kompleks.

Utvalget vil påpeke at det er en stor utfordring at

det legges opp til samarbeid mellom flere ulike

sektorer med ulike mål og styringssystemer. De

ulike etatene som skal samarbeide, har ikke nød-

vendigvis de samme insentivene til måloppnåelse

og kanskje ikke styringssignaler som drar i

samme retning.

Utvalget vil understreke at integreringsarbeid

må sees på som en langsiktig investering der godt

arbeid gir en eventuell gevinst i form av høyere

sysselsetting først etter noen år. Det er vanskelig

å sikre gode insentiver i en slik situasjon. På kort

sikt – som i dette tilfellet handler om tre til fem år

etter bosettingen – kan kommunen se seg tjent

med å bruke mindre på integreringsarbeidet enn

det de mottar i integreringstilskudd fra staten (se

kap. 3.3.4). Om kommunene gjør dette uten at det

går på bekostning av kvaliteten på arbeidet, er det

uproblematisk. Imidlertid kan det få langsiktige,

negative følger hvis kvaliteten ikke er god. Kost-

nader forårsaket av dårlig integreringsarbeid,

rammer ikke bare den enkelte kommune, men

også resten av samfunnet. Se også kapittel 6 om

bruk av ulike velferdsordninger.

10.3.4 Utdanning for voksne flyktninger

Lønnet arbeidsinnsats gir høy samfunnsøkono-

misk avkastning (se kap. 4.7 og 8). Utvalget har

gjennomgående understreket betydningen av til-

tak som øker den lønnede arbeidsinnsatsen blant

Meld. St. 30 (2015–2016)

Fra mottak til arbeidsliv – en

effektiv integreringspolitikk.

Meld. St. 16 (2015–2016)

Fra

utenforskap til ny sjanse. Samordnet innsats for voksnes

læring.

Se Rundskriv G-01/2016, der det bl.a. står at «(H)vis en må

ta ordinær utdanning på universitet eller høyskole på fulltid

for å få godkjent utdanningen fra hjemlandet er dette ikke å

anse som grunnleggende kvalifisering, og kan derfor ikke

tas innenfor introduksjonsordningen.»

Djuve, A., Kavli, H. & Hagelund, A. (2011).

Kvinner i kvali-

fisering.

Fafo-rapport 2011:02; Rambøll (2011).

Analyse av

resultatoppnåelse i introduksjonsordningen.

FOU-prosjekt.

2011.

Tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet, november 2016.

Meld. St. 30 (2015–2016)

Fra mottak til arbeidsliv – en

effektiv integreringspolitikk.

Justis- og beredskapsdepartementet/IMDi, Kommunal- og

moderniseringsdepartementet/kommunene, Arbeids- og

sosialdepartementet/Arbeids- og velferdsetaten, Kunn-

skapsdepartementet/vokseopplæring.

Rambøll (2011).

Analyse av resultatoppnåelse i introduk-

sjonsordningen.

FOU-prosjekt.

I følge Introduksjonsloven § 12 heter det at dersom en per-

son som del av introduksjonsprogrammet deltar på arbeids-

markedstiltak, skal tiltakspengene som utløses, tilfalle

kommunen. Regjeringen har i Prop.1 (2016-2017) foreslått

å avvikle bestemmelsen. Etter regjeringens vurdering,

innebærer bestemmelsen en lite målrettet overføring til

kommunesektoren og unødig ressursbruk hos NAV. En

avvikling av ordningen vil ikke ha innvirkning på utbetalin-

gen til deltakerne, da de mottar introduksjonsstønad.

Denne ordningen er et godt eksempel på hvordan insenti-

ver til samarbeid kan påvirkes av institusjonelle forhold.

Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at det blant tidligere del-

takere i introduksjonsprogrammet fem år etter avsluttet

program, er 9 pst. som er mottakere av arbeidsavklarings-

penger, 6 pst. sosialhjelp (tall for 2014). Sysselsettingen er

på 56 pst.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

202

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 10

innvandrere. Her spiller kompetanseheving gjen-

nom utdanning en viktig rolle.

Kompetansehevingen kan skje på ulike måter

som innebærer forskjellig ressursbruk og offent-

lige utgifter. Et relativt billig tiltak er raskere vur-

dering av innvandrernes utdanning fra utlandet og

dermed kartlegging av hvilken kompletterende

opplæring/utdanning som er viktigst. Det samme

gjelder motiverende informasjon til voksne flykt-

ninger om hvor viktig slik komplettering er for å

øke mulighetene for jobb og bedre levekår. Med i

dette bildet hører lettere adgang til å få en norsk

sertifisering av medbrakt kunnskap gjennom ad-

gang til å avlegge eksamener og vurdert realkom-

petanse uten krav til opplæringstid i Norge.

Egeninnsats i tilegnelsen av språk og andre

kunnskaper har ingen samfunnsøkonomisk kost-

nad når passiv lediggang er alternativet. Snarere

tvert imot, arbeid med læring kan være en viktig

form for arbeidstrening. Man kommer imidlertid

ikke utenom at økt sysselsetting blant voksne inn-

vandrere vil kreve mer ressursbruk til utdanning.

Hvor mye utdanning som kreves for å kunne få en

stabil tilknytning til det norske arbeidslivet, vil va-

riere. Utvalget har identifisert en del barrierer

mot at innvandrere kan få komplettert sin med-

brakte utdanning med en utdanning på tilsva-

rende nivå i Norge (se kap. 4). Utvalget mener

disse barrierene må bygges ned.

Utvalget understreker at den økonomiske

lønnsomheten av kompletterende utdanningsin-

vesteringer avhenger av den sysselsettingseffek-

ten disse har. Sysselsettingseffekten er beheftet

med usikkerhet, spesielt effekten av å øke utdan-

ningsnivået utover en «norsk» komplettering av

den medbrakte utdanningen. I tillegg må det un-

derstrekes at lønnsomheten av kompletterende

utdanning avhenger sterkt av lengden på både ut-

danningen og den påfølgende høstingsperioden

med potensielt høyere yrkesinntekt. Utvalget til-

rår ikke en ubegrenset satsing på lang utdanning

for alle voksne flyktninger da dette trolig vil gi høy

kostnad i forhold til nytten.

For flyktninger med svært lav medbrakt kom-

petanse vil det være viktig å prioritere tiltak som

sikrer dem et grunnleggende nivå av ferdigheter

som er nødvendige for å kunne delta i det norske

samfunnet. Dette kan ha betydelige positive effek-

ter som ikke er inkludert i utvalgets beregninger i

kapittel 4.7, f.eks. at foreldre blir i stand til å følge

opp barnas skolegang.

Grunnskole og videregående opplæring for voksne

Grunnskoleopplæring og videregående opplæring

er, som allerede påpekt lite brukt i introduksjons-

programmet (se kap. 10.3.3). Den første tiden et-

ter bosettingen utnyttes således dårlig til å kom-

plettere flyktningers medbrakte utdanning. Utval-

get mener myndighetene bør prioritere høyere å

tilby kompletterende utdanning i introduksjons-

programmet.

Nesten alle som tar grunnskoleopplæring som

voksne, er innvandrere. Likevel er grunnskole-

opplæringen dårlig tilpasset voksne innvandrere

og deres særskilte behov for norskopplæring og

rask progresjon.

Myndighetene har besluttet å

iverksette en forsøksordning med modulbasert

forberedende voksenopplæring som skal ivareta

disse behovene. Utvalget støtter denne tilnærmin-

gen og mener myndighetene også bør vurdere til-

svarende tilnærming innenfor videregående opp-

læring: Det bør utvikles yrkesrettede kvalifise-

ringsmoduler med sikte på formalisert kompe-

tanse tilsvarende praksiskandidat, der det er tilret-

telagt også for deltakere uten grunnskole, og der

norskopplæringen er integrert. Dette vil sikre yr-

kesretting fra starten av opplæringen, og kan gi

en innsparing sammenliknet med å først gjennom-

føre et grunnskoleløp, og deretter videregående

opplæring. Differensierte utdanningsløp som kan

gi rask komplettering av innvandreres medbrakte

utdanning, er antakelig svært lønnsomme for

samfunnet. Slike utdanningsløp bør inngå i intro-

duksjonsprogrammet (se kap. 10.3.3.).

En eksisterende potensielt rask vei gjennom

videregående opplæring er praksiskandidatord-

ningen. Den gir innvandrere med relevant bak-

grunn mulighet for å oppnå et norsk fagbrev (se

kap. 4.3). Det kan imidlertid være vanskelig å do-

kumentere praksis fra utlandet, og det kan være

vanskelig for den enkelte at eksamen må tas på

norsk. Utvalget mener myndighetene bør vurdere

om det kan utvikles alternative dokumentasjons-

former for arbeidspraksis fra land der det ikke er

mulig å oppdrive slik dokumentasjon. Det bør

også vurderes om det kan bli mulig å avgi eksa-

men på andre språk enn norsk.

Voksne innvandrere kan bli utestengt fra vide-

regående opplæring fordi de av ulike årsaker ikke

har rett til slik opplæring i Norge.

Myndighe-

tene har nylig besluttet flere utvidelser av rettig-

Utvalget viser til omtalen av utfordringer og tiltak i Meld.

St. 16 (2015–2016)

Fra utenforskap til ny sjanse. Samordnet

innsats for voksnes læring.

Jf. omtale av rett til videregående opplæring i kapittel 4.3.4.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 10

203

hetene, og dette vil øke innvandrernes muligheter

til å ta videregående utdanning i Norge. Utvalget

støtter myndighetenes satsing på å sikre tilgang til

videregående opplæring for innvandrere som har

behov for det. Utvalget mener likevel at innvan-

drere som i realiteten har tilstrekkelige forutset-

ninger og motivasjon for å gjennomføre høyere ut-

danning, ikke bør bruke unødvendig tid i videre-

gående opplæring (se nedenfor).

Flere utredninger har pekt på at mangel på en

tilpasset ordning som sikrer midler til livsopp-

hold, er en hindring for innvandrere som ønsker å

ta mer formell utdanning som grunnskoleopplæ-

ring for voksne eller videregående opplæring for

voksne.

Voksne som trenger slik opplæring, må

dekke livsopphold med egne midler eller gjennom

stipend, eventuelt også lån

i Lånekassen (her-

under det tidsbegrensede flyktningstipendet). Det

er strenge restriksjoner mot at elever og studen-

ter kan motta andre ytelser. Utvalget registrerer at

nyankomne innvandrere derfor kan stå overfor

betydelige økonomiske disinsentiver til å ta utdan-

ning (se kap. 4.3 og 10.3.1). Myndighetene har be-

sluttet å nedsette en ekspertgruppe for å utrede

en løsning, og utvalget har derfor valgt å ikke gå

nærmere inn på dette temaet.

Høyere utdanning og godkjenningsordninger

Norge har et sentralisert system for opptak til

høyere utdanning, i likhet med de andre nordiske

landene og en del andre land. Systemet har sine

fordeler, men kan også utgjøre en barriere mot at

flyktninger får komplettert sin medbrakte utdan-

ning. Det er i liten grad åpent for individuell vur-

dering i form av opptaksprøver eller kvalifise-

rende forkurs, som er vanlig i mange land (se kap.

4.3.5). Utvalget mener myndighetene bør vurdere

å gi universiteter og høyskoler tillatelse til å ta opp

flyktninger på individuelt grunnlag i form av f.eks.

opptaksprøver, selv om de ikke tilfredsstiller kra-

vene i GSU-listen til generell studiekompetanse

(se omtale i kap. 4.3.5). En forutsetning er at lære-

stedene forsikrer seg om at flyktningene har til-

strekkelige forutsetninger for å kunne fullføre en

høyere utdanning. Dette vil være mer samfunns-

økonomisk lønnsomt enn å henvise slike personer

til videregående opplæring. Utvalget mener det

kan argumenteres for særbehandling av flyktnin-

NOU 2008: 18

Fagopplæring for framtida;

NOU 2009: 10

Fordelingsutvalget;

NOU 2010: 7

Mangfold og mestring –

Flerspråklige barn, unge og voksne i opplæringssystemet.

For dem som ikke fyller vilkårene for flyktningstipend, se

boks 4.1.

ger ved opptak til høyere utdanning, i og med at

de har vært tvunget til å avbryte utdanningsløpet i

hjemlandet.

For flyktninger og andre innvandrere som har

fullført en høyere utdanning i utlandet, er det av

stor betydning for videre utdanning og jobbmulig-

heter å få den medbrakte utdanningen godkjent i

Norge. Mange flyktninger fra de viktigste opprin-

nelseslandene risikerer å ikke få medbrakt høyere

utdanning godkjent i Norge på grunn av GSU-

listens klassifisering av grunnopplæringen i opp-

rinnelseslandet. Utvalget mener bruken av GSU-

listen i godkjenning av utenlandsk høyere utdan-

ning kan ha urimelige utslag i en del tilfeller, og

foreslår at myndighetene tar initiativ for å endre

uheldig praksis.

Når det gjelder godkjenning/autorisasjon til å

utøve regulerte yrker i Norge, er det for lite sam-

ordning mellom autorisasjonskontorene og utdan-

ningsinstitusjonene, for lite tilbud av komplette-

rende utdanning og mangel på forutsigbarhet for

søkerne. Utvalget mener myndighetene i langt

større grad bør sørge for at det finnes komplette-

rende utdanningstilbud, og at godkjenningsmyn-

dighetene må forplikte seg til å godkjenne slike til-

bud. Det er samfunnsøkonomisk svært lønnsomt

å komplettere en utenlandsk utdanning med noe

utdanning fra Norge, sammenliknet med å måtte

ta hele utdanningen om igjen, eller alternativt få

en usikker tilknytning til arbeidsmarkedet som

ufaglært.

En potensiell flaskehals ved høy innvandring

er de ulike generelle og faglige godkjenningsord-

ningene. NOKUT har gjort store framskritt på om-

rådet både når det gjelder utvikling av ordninger

og saksbehandlingstid (se boks 4.6). Utvalget me-

ner godkjenning av utenlandsk utdanning bør pri-

oriteres høyt, siden slik godkjenning også antake-

lig er samfunnsøkonomisk lønnsomt.

Et siste forhold som begrenser eller forsinker

utdanningsmulighetene for flyktninger, er mulig-

hetene for tilstrekkelig norskopplæring for å klare

opptakskravene i høyere utdanning (se kap. 4.3.5),

eventuelt mulighet for å ta høyere utdanning på

engelsk. Utvalget mener myndighetene bør vur-

dere mulighetene for i større grad å integrere

norskopplæring med kompletterende høyere ut-

danning, f.eks. i form av forkurs der studentene

også får mulighet til å lære seg fagspesifikk norsk.

Utvalget mener også at myndighetene bør stimu-

lere til at de høyere utdanningsinstitusjonene til-

byr flere programmer på engelsk. Dette vil ha en

positiv sideeffekt ved at Norge blir mer attraktivt

som studieland.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

204

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 10

10.3.5 Lønn- og lønnsdannelse

Det norske systemet for lønnsdannelse er kjenne-

tegnet ved en høy grad av koordinering, både i de

sentrale forhandlingene og gjennom den lokale

kollektive lønnsdannelsen. Ifølge flere analyser

har koordineringen bidratt til at Norge over tid

har hatt høy produktivitetsvekst, høy sysselset-

ting, lav arbeidsledighet og små inntektsforskjel-

ler i et internasjonalt perspektiv.

Den sammen-

pressede lønnsstrukturen har ført til at lavlønnede

i Norge gjennomgående tjener mer enn sammen-

liknbare grupper i de fleste andre land. Det inne-

bærer at kravene til kompetanse og kvalifikasjo-

ner i det norske arbeidsmarkedet også er høye (se

kap. 5.4). De høye kompetansekravene kan føre til

at det blir vanskelig for grupper med lav kompe-

tanse å få innpass og oppnå permanent fotfeste i

arbeidsmarkedet.

Flyktningene som tidligere har kommet til

Norge, er en heterogen gruppe. Deler av gruppen

har blitt godt integrert i arbeidslivet, men mange

har problemer med å bli sysselsatt, også etter

mange år i Norge. Det må ses i sammenheng med

at et mindretall av de flyktningene som har kom-

met til Norge så langt, har hatt høyere formell ut-

danning og mange har manglet kvalifikasjoner

som kan benyttes i det norske arbeidsmarkedet.

Basert på disse erfaringene kan en høy tilstrøm-

ning av asylsøkere og en økning i antall flyktnin-

ger som får opphold, bety at tilbudet av lavkvalifi-

sert arbeidskraft vil øke og flere kan bli stående

utenfor arbeidsmarkedet.

I Norge er det ingen nasjonal minstelønnsord-

ning. Det innebærer at bedrifter som ikke er bun-

det av en tariffavtale, i utgangspunktet har anled-

ning til å fastsette lønnen fritt. Tariffavtaledeknin-

gen i Norge er på om lag 70 pst.

Dekningsgra-

den er imidlertid lavere enn dette i privat sektor

(om lag 57 pst.). En del uorganiserte bedrifter vel-

ger også å tilby lønn tilsvarende den som finnes i

de vanlige eller større tariffavtalene i egen sektor.

I en del bransjer er tariffavtalen også blitt allmenn-

gjort, noe som grovt sett innebærer at minste-

lønnssatsen i tariffavtalen gjelder som minstelønn

for arbeidstakere i bransjen, bortsett fra innen

renhold der det er normallønnsavtaler. Tariffavta-

ler og allmenngjøring innebærer at det settes et

nedre gulv for avlønning, noe som kan begrense

tilbudet av lavkvalifiserte jobber og føre til at ar-

beidsgivere stiller større krav til kompetanse, yr-

keserfaring og produktivitet.

Internasjonalt har det oppstått debatt om hvor-

dan lønnspolitikken bør innrettes for å legge til

rette for at flere kan komme i arbeid. Det interna-

sjonale pengefondet (IMF) har anbefalt land med

mange flyktninger å vurdere midlertidige reduk-

sjoner i minstelønninger eller lønninger for ny-

kommere, slik at flere raskere kan integreres i ar-

beidslivet.

OECD har i en vurdering av svensk

integreringspolitikk bl.a. foreslått mer bruk av

midlertidige opplæringsjobber med redusert

lønn.

Blant annet som følge av det høye antallet asyl-

søkere og flyktninger høsten 2015 ble det 11.

mars 2016 satt ned et partssammensatt utvalg

som fikk i mandat å vurdere utfordringer for

lønnsdannelsen i Norge som følge av nye

utviklingstrekk, bl. a. den store tilstrømmingen av

asylsøkere til Europa høsten 2015. NOU

2016: 15

ble lagt fram 20. september 2016 og

konkluderte bl.a. med at utviklingen de senere

årene har vist at lønnsdannelsesmodellen er til-

pasningsdyktig til økonomiske skiftninger og in-

stitusjonelle endringer, at arbeidsinnvandringen

trolig vil bli en større utfordring for lønnsdannel-

sen enn flyktninginnvandringen, og at det institu-

sjonelle rammeverket i lønnsdannelsen ikke bør

endres som følge av kortere perioder med høy

asyltilstrømming. Utredningen konkluderte vi-

dere med at mange flyktninger som kommer til

Norge har mangelfull formell kompetanse og få

kvalifikasjoner som kan benyttes i det norske ar-

beidsmarkedet. Den konstaterte at lønnsdannel-

sen er arbeidsmarkedspartenes ansvar, at en ge-

nerell reduksjon av de laveste lønnssatsene ikke

er en farbar vei å gå for øke jobbmulighetene for

flyktninger, og at et lavlønnsspor ikke vil være for-

enlig med den norske modellen som har gitt høy

sysselsetting, god omstillingsevne og høy produk-

tivitet.

NOU 2016: 15 ga uttrykk for at kvalifisering

bør være hovedgrepet for å få flere flyktninger i

arbeid. For å tilføre flyktninger tilstrekkelig kom-

petanse til å forsvare en høyere lønn, mente utval-

Calmfors, L., Booth, A., Burda, M., Checchi, D., Naylor, R.,

& Visser, J. (2001).

The future of collective bargaining in

Europe. The Role of Unions in the Twenty-First Century,

Oxford, 1-151; Barth, E., Moene, K. O., & Willumsen, F.

(2014). The Scandinavian model – an interpretation.

Jour-

nal of Public Economics,

117, 60-72.

Nergaard, K. (2016).

Organisasjonsgrader, tariffavtaledek-

ning og arbeidskonflikter 2014,

Fafo-notat 2016:7.

IMF (2016).

The Refugee Surge in Europe: Economic Chal-

lenges.

IMF Staff Discussion Note 16:02.

OECD (2016g).

Working Together, Skills and Labour Market

Integration of Immigrants and their children in Sweden.

OECD Publishing.

NOU 2016: 15

Lønnsdannelsen i lys av nye økonomiske

utviklingstrekk.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 10

205

get bak NOU 2016: 15 at bruken av arbeidsrettet

bistand som lønnstilskudd og andre tilretteleg-

gings- og oppfølgingsordninger i det ordinære ar-

beidslivet burde økes. Samtidig mente de at det

kan være hensiktsmessig å se nærmere på ordnin-

ger som kombinerer lønnet arbeid og opplæring,

f.eks. lærlingordningen i fagopplæringen. Det vil

innebære lavere lønn, fordi man ikke får betalt for

opplæringsdelen. Slike løsninger kan ifølge

NOU 2016: 15 være en god strategi for å få flere

flyktninger raskere inn i arbeidsmarkedet, samti-

dig som tariffavtaler og standardene i arbeidslivet

opprettholdes.

Vårt utvalgs mandat tar utgangspunkt i en situ-

asjon der innvandringen til Norge forblir høy over

lengre tid. Stilt overfor slike utfordringer, mener

utvalget at de institusjonelle rammene i modellen

for lønnsdannelse vil bli satt under et betydelig

press.

Med en vedvarende høy innvandring, vil

tilbudet av arbeidskraft kunne øke i enkelte nærin-

ger og sektorer hvor kvalifikasjonskravene er la-

vere. Da kan man forvente et press nedover på

lønningene i bransjer og for jobber hvor konkur-

ransen blir særlig stor. Videre er organisasjonsgra-

den for innvandrere lavere enn for majoritetsbe-

folkningen. En sentral forutsetning for den koordi-

nerte lønnsdannelsen i Norge er at arbeidsmarke-

det har vært preget av høy organisasjonsgrad,

både på arbeidsgiversiden og på arbeidstakersi-

den. Dersom denne svekkes, kan det bidra til å

svekke lønnsdannelsessystemet. Høy innvandring

kan også føre til en økning i antall personer uten

lovlig opphold, som kan øke utfordringene med

useriøse aktører og svart arbeid. Partene og myn-

dighetene har derfor en viktig oppgave i å legge til

rette for at flyktninger kan bli en del av det organi-

serte arbeidslivet.

Siden årtusenskiftet har utfordringene for

lønnsdannelsen imidlertid vært langt større som

følge av arbeidsinnvandring, enn som følge av

flyktningeinnvandring. Det må ses i sammenheng

med at arbeidsinnvandringen har vært vesentlig

større enn flyktningeinnvandringen. Selv om flykt-

ningeinnvandringen skulle bli større enn i dag, er

det mekanismer i den norske modellen som vir-

ker ulikt for flyktninger og arbeidsinnvandrere.

Dette er delvis knyttet til permanensen i flyktnin-

geinnvandringen sett opp mot den stadige forflyt-

tingen over landegrensene når det gjelder ar-

beids- og tjenestevandringer. Flyktigheten i ar-

beidsinnvandring gjør at det kan være vanskelig å

kontrollere lønnsvilkår og effektuere f.eks. all-

Vedvarende høy innvandringen kan også skape utfordrin-

ger for bærekraften i velferdsstaten, se omtale i kapittel 8.

menngjøringstiltak overfor disse. I tillegg vil lønn-

spresset som følge av flyktningeinnvandring dem-

pes av at flyktningene har tilgang til introduk-

sjonsstønad og senere sosialhjelp. Det tilsier at

lønninger som ligger langt under sosialhjelpsnor-

men er mindre attraktive for flykningene enn for

arbeidsinnvandrerne, som ikke har tilgang til

norsk sosialhjelp, men derimot til et lønnsnivå

hjemme som ligger langt under både de laveste

lønningene i det norske arbeidsmarkedet og sosi-

alhjelpsnormen. Flyktningene er dessuten erfa-

ringsvis mindre konsentrert i enkeltbransjer, og

er i større grad fagorganisert enn arbeidsinnvan-

drere. Med veldig stor tilstrømning over tid vil li-

kevel også flyktningeinnvandring kunne medføre

utfordringer for lønnsdannelsen. I en situasjon

med vedvarende høy innvandring vil man stå over-

for vanskelige avveiinger. Utvalget er enig med

NOU 2016: 15 i at den norske modellen, herunder

systemet for lønnsdannelse, har bidratt til god

produktivitetsutvikling, lav arbeidsledighet og

jevn inntektsfordeling i Norge over tid. Flere ele-

menter i modellen har bidratt til denne relativt

gode utviklingen. Viktige årsaker til den jevne inn-

tektsfordelingen har vært et utdanningssystem

som fanger opp alle, et godt og universelt utfor-

met velferdssystem, med bl.a. offentlig finansierte

barnehager. Disse ordningene legger til rette for

at barn og ungdom med innvandrerbakgrunn vil

ha de samme mulighetene som norskfødte når de

senere skal inn i arbeidslivet.

På den andre siden er ikke alle elementene i

den norske modellen like godt utformet med sikte

på å integrere voksne innvandrere med lave kvali-

fikasjoner i arbeidsmarkedet. Høye krav til kom-

petanse og høye lønnskostnader kan føre til at ar-

beidsgivere stiller krav til produktivitet som ligger

høyere enn det mange voksne innvandrere kan

innfri, og det kan bli vanskelig for disse personene

å få arbeid uten betydelig kvalifiseringsinnsats.

Den norske modellen er dermed sårbar for høy

innvandring av voksne med lav produktivitet.

Det er neppe realistisk at modellen skal klare å

utjevne alle forskjellene mellom voksne innvan-

drere med lav kompetanse og den øvrige arbeids-

styrken, men utvalget vil framheve at en vellykket

norsk integreringspolitikk, sammen med innvan-

drernes egeninnsats, kan bidra til at denne grup-

pens evne til selvforsørgelse blir vesentlig høyere

enn den ellers ville vært. I denne sammenhengen

spiller arbeid en viktig rolle, selv om det vil kreve

offentlige ordninger for kompetanseutvikling,

lønnstilskudd mv.

For å få flere lavkvalifiserte innvandrere ut i ar-

beid mener utvalget at myndighetene må vurdere

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

206

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 10

å øke bruken av arbeidsrettet bistand som lønns-

tilskudd. Gjennom lønnstilskudd kan arbeidsgive-

ren få prøvd ut kompetansen og produktiviteten til

tiltaksdeltakeren, samtidig som den enkelte får

opplæring og erfaring i arbeids- og samfunnslivet.

Forskning viser at bruk av det ordinære arbeidsli-

vet som tiltaksarena kan bidra til at flere kommer i

arbeid, selv om litteraturen om effekten av lønns-

tilskudd blant innvandrere er av begrenset om-

fang (se kap. 5.3.2). Lønnstilskuddsordningen bør

imidlertid være tidsavgrenset, og insentivene må

legge til rette for at både arbeidsgiver og arbeids-

taker ønsker å delta. Mange arbeidsgivere opple-

ver lønnstilskuddsordningen som tidkrevende og

«byråkratisk». Utvalget mener at det derfor kan

være behov for forenkling av ordningen. Samtidig

bør det sikres at den fortsatt er i tråd med EØS-re-

gelverket og at det ikke blir lettere for useriøse ar-

beidsgivere å utnytte ordningen. Det er samtidig

viktig at ordningen treffer målgruppen og at den

ikke får utilsiktede virkninger (f.eks. at ordinære

lønnskostnader blir veltet over på staten) og at

den ikke gir uheldige fortrengningseffekter.

Dersom vedvarende høy flyktninginnvandring

fører til at store grupper blir stående utenfor ar-

beidslivet, legger utvalget til grunn at myndighe-

tene og partene tar ansvar for å drøfte hvorvidt

det er behov for å utvikle særskilte stillingstyper

med tilpasset lønn, for å gi muligheter til ar-

beidstrening og aktivisering. Slike løsninger kan

ifølge NOU 2016: 15 være en god strategi for å få

flere flyktninger raskere inn i arbeidsmarkedet,

samtidig som tariffavtaler og standardene i ar-

beidslivet opprettholdes. Se også omtale av løsnin-

ger som kombinerer arbeid og utdanning i kapit-

tel 10.3.7.

Usikker produktivitet

Sett fra arbeidsgiverens ståsted, har nesten en-

hver arbeidstaker med utenlandsk utdanning og/

eller utenlandsk arbeidserfaring usikker produkti-

vitet, i hvert fall så lenge han eller hun mangler ar-

beidserfaring eller utdanning fra Norge. Det fin-

nes forskning som viser at innvandrernes tidli-

gere erfaring fra andre land ikke gir særlig avkast-

ning i Norge.

Usikker produktivitet knyttet til

manglende eller svake norskkunnskaper vil i ho-

vedsak være et midlertidig fenomen, men det er li-

kevel en reell problemstilling ved ansettelse i

mange jobber. Samtidig gjør både lønnsnivået og

stillingsvernet det risikabelt for arbeidsgivere å

ansette folk hvis usikkerheten rundt produktivite-

ten er stor. Det gjelder også hvis en mulig arbeids-

taker har lært noe norsk, men arbeidsgiver er

usikker på om vedkommende klarer å bedre

norskferdighetene. Usikkerhet knyttet til produk-

tivitet kan også føre til at arbeidsgivere stiller for

høye krav til språkkunnskaper eller andre for-

melle kvalifikasjoner, for å være på den sikre si-

den.

Noen av vurderingene som skjer under en re-

krutteringsprosess, handler imidlertid ikke bare

om formelle kvalifikasjoner, men også om sosiale

ferdigheter og personlig egnethet samt hvorvidt

arbeidstakeren framstår som pålitelig og samvit-

tighetsfull og har forståelse for de kulturelle ko-

dene i arbeidslivet. Dette gjelder for jobber på alle

kvalifikasjonsnivåer, men for ufaglærte stillinger

med små krav til formelle kvalifikasjoner utover

grunnleggende ferdigheter vil disse faktorene

ofte være utslagsgivende. Når det gjelder flyktnin-

ger og andre personer med ingen eller liten ar-

beidserfaring i Norge, kan arbeidsgivere synes

det er spesielt vanskelig å vurdere hvorvidt den

enkelte arbeidssøkeren har disse egenskapene el-

ler ferdighetene.

Usikkerhet om kvalifikasjoner kan gi utslag i

noe som framstår som forskjellsbehandling og

som påvirker arbeidsgivernes vurderinger av inn-

vandrere som søker jobb. Forskning som omtales

i kapittel 7.5 viser at diskriminering forekommer

på det norske arbeidsmarkedet. Annen forskning

viser i tillegg at mange arbeidsgivere og ledere

overvurderer sin innsikt ved vurdering av arbeids-

søkere.

De faller ofte tilbake på subjektive vur-

10.3.6 Involvering av arbeidsgivere

Det er ikke uvanlig at arbeidsgivere opplever van-

skeligheter med å rekruttere kvalifisert arbeids-

kraft. Hvilke næringer og yrker dette gjelder for

endrer seg over tid og med konjunkturene. Hva

som menes med «kvalifisert» vil i tillegg variere

mellom yrker og næringer. I noen tilfeller må for-

melle kvalifikasjoner være på plass, f.eks. gjen-

nom autorisasjon, sertifisering eller riktig type

(godkjent) utdanning. I andre tilfeller er arbeids-

oppgavene ganske enkle og krever lite formell

kunnskap, men jobben krever at arbeidstakeren

er punktlig og pålitelig og har grunnleggende

ferdigheter, inkludert språkkunnskaper.

Hardoy, I. & Schøne, P. (2014). Returns to pre-immigration

education for non-western immigrants: why so low?

Educa-

tion Economics, 22(1),

48–72.; Bratsberg, B., Raaum, O. &

Røed, K. (2016). Flyktninger på det norske arbeidsmarke-

det.

Søkelys på arbeidslivet, 32(03),

185–207.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 10

207

deringer og «magefølelse». I slike tilfeller kan

ulike typer fordommer spille inn.

Informasjonsproblemene berører ikke bare ar-

beidstakere som ikke får jobb, men også arbeids-

giverne selv, som risikerer å ikke ansette arbeids-

søkere med gode kvalifikasjoner, noe som i sin tur

kan begrense veksten i bedriften. Det er eksem-

pler på bedrifter, særlig store bedrifter, som klarer

å utvikle strategier for å rekruttere innvandrere

og tilpasse deres kompetanse til bedriftens behov.

For andre – muligens de fleste – arbeidsgivere

kan utfordringene være for store til at de klarer å

håndtere dem alene.

Utvalget mener at noen av problemet knyttet

til integrering av flyktninger og andre innvandrere

på arbeidsmarkedet dreier seg om informasjons-

problemer som det er vanskelig å håndtere alene

for den enkelte arbeidsgiveren. Informasjonspro-

blemer som skaper friksjon på arbeidsmarkedet,

kan være en del av forklaringen på at innvandrere

har lavere sysselsettingsrater enn resten av be-

folkningen. Bedre løsninger for godkjenning av

utenlandske kvalifikasjoner og styrking av mulig-

hetene for flyktninger og andre innvandrere til å

ta utdanning kan bidra til å løse noen av proble-

mene knyttet til arbeidsgivernes vurdering av

for-

melle

kvalifikasjoner (se kap. 10.3.4). Det finnes

imidlertid ikke like klare eller enkle løsninger for

vanskeligheter knyttet til å vurdere de «mykere»

kvalifikasjonene, som uten tvil er viktige i rekrut-

teringsprosesser.

Utvalget mener at bevisste, reflekterte hold-

ninger til rekrutteringsstrategier og -verktøy kan

minske feilvurderingene og feilansettelsene og bi-

dra til at arbeidsgivere i mindre grad overser po-

tensialet i flyktningers arbeidstilbud. Dette krever

imidlertid kunnskap. Her mener utvalget at både

myndighetene og partene, særlig arbeidsgiver- og

bransjeorganisasjoner, kan gjøre en innsats, ved å

veilede og bistå arbeidsgiverne. Stat og kommune

som arbeidsgivere bør også være forbilder i arbei-

det med å sikre god rekrutteringspraksis til of-

fentlige stillinger. Utdanning fra Norge er også

viktig for å signalisere kompetanse og produktivi-

tet.

Definisjon av behov og løsninger for enkelte bransjer

Utvalget mener at myndighetene kan bidra til å

gjøre det lettere for arbeidsgivere å ta i bruk flykt-

ningers arbeidskraftressurser ved å etablere mø-

teplasser hvor partene, bransjeorganisasjoner og

offentlige instanser som NAV, utdanningsmyndig-

heter og utdanningsinstitusjoner kan komme

sammen for å drøfte kompetansebehov i enkelte

bransjer. Det kan være en fordel å konsentrere

seg om bransjer, yrker eller regioner hvor det er

tegn til mangel på kvalifisert arbeidskraft og hvor

man forventer at det kan høstes størst gevinst i

form av mest/best mulige jobber for flyktninger,

f.eks. helsefagarbeidere, barne- og ungdomsarbei-

dere i barnehager, eller håndverksfag (se også

kap. 5.6.2). Hvis arbeidsgivere gjennom partene i

arbeidslivet og bransjeorganisasjoner klarer å for-

midle hvilken kompetanse eller ferdigheter som

de opplever mangel på, blir det lettere å opprette

eller tilpasse opplærings- og utdanningstilbud, ar-

beidsmarkedstiltak eller kombinasjonsløsninger

til de konkrete behovene i de enkelte bransjene

(se kap. 10.3.7).

Det er vesentlig at arbeidsgivere involveres,

fordi verken saksbehandlere i NAV eller utdan-

ningsinstitusjoner har like god kunnskap om del-

arbeidsmarkeder som de som selv jobber i bran-

sjene. Samarbeid med partene i arbeidslivet og

mer spesifikke bransjeorganisasjoner kan være

viktig for å få fram gode løsninger. Boks 10.2 gir

eksempler på ordninger fra Danmark og Sverige

som arbeidsgiverne har vært med på å utvikle. Ut-

valget mener i tillegg at når staten eller kommu-

nene selv er arbeidsgivere som mangler kvalifi-

sert arbeidskraft, bør de gå foran med gode ek-

sempler også på dette området.

10.3.7 Tiltak som kombinerer opplæring og

arbeid

Som det framgår av kapittel 10.2.2, bør behov og

muligheter for videre utdanning for den enkelte

kartlegges, avklares og påbegynnes så tidlig som

mulig. Så langt som mulig bør nødvendig opplæ-

ring/utdanning påbegynnes og gjennomføres i in-

troduksjonsprogrammet, og det er nå åpnet for

mulighet til å ta hele videregående opplæring

innenfor programmet. Det er også åpnet for at

flyktninger med svak utdanningsbakgrunn fra

hjemlandet skal kunne få utvidet introduksjonspe-

rioden til inntil fire år.

Mange flyktninger kan imidlertid ha behov for

opplæring og/eller tiltak med praksis i arbeidsli-

vet etter introduksjonsperioden. Utvalget mener

at erfaring i norsk arbeidsliv kan være et viktig og

nyttig supplement til opplæring/utdanning for å

Rogstad, J. & Sterri, E. (2016).

Rettsmessig forskjellsbehand-

ling? Rettferdighet og amatørskap i ansettelsesprosesser,

Fafo-

rapport 2016:23.

Meld. St. 30 (2015–2016)

Fra mottak til arbeidsliv – en

effektiv integreringspolitikk,

kap. 5.5.3.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

208

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 10

Boks 10.2 Involvering av arbeidsgivere i Danmark og Sverige

det er behov for i Sverige. Utgangspunktet er at

Integrationsgrunduddannelse (IGU) i Danmark:

det kan ta lang tid å få godkjent og anerkjent

I Danmark har regjeringen og partene i arbeids-

utenlandsk yrkesutdanning for det nasjonale ar-

livet inngått en avtale om arbeidsmarkedsinte-

beidsmarkedet, men at kravene og prosessene

grering for flyktninger som innfører en integra-

for å få dette til kan variere mellom ulike yrker

sjonsgrunnutdanning (IGU) for flyktninger og

og bransjer. Bakteppet for samtalene har også

familiegjenforente mellom 18 og 40 år. Ordnin-

vært identifiserte «brist-yrker», dvs. yrker hvor

gen kombinerer lærlinglønn med opplæring

det er problemer med å dekke etterspørselen i

som støttes av en offentlig stønad. Lønnssatsene

det svenske arbeidsmarkedet.

er de til enhver tid gjeldende satser for «erhvervs-

Målet med snabbspår er at 1) innvandrere/

grunduddannelse» (lærlingsatser) i de respek-

flyktninger skal komme raskere i jobb; 2) deres

tive overenskomstområdene, eller elevsatser i

medbrakte kompetanse skal brukes i riktige job-

virksomheter uten kollektiv overenskomst. Øv-

ber; og 3) bransjer med behov for arbeidskraft

rige ansettelsesvilkår følger av de kollektive av-

skal få tilgang til etterspurt kompetanse.

talene eller reglene som gjelder. Deltakeren

Snabbspår gjennomføres som et organisert

mottar den nye IGU-skoleytelsen fra kommunen

samarbeid mellom arbeidsformidlingen og orga-

for undervisning i arbeidstiden. Den nye ordnin-

nisasjonene på bransjenivå, og bestanddeler kan

gen er tidsbegrenset, med varighet opp til to år,

være:

inkludert et 20 ukers undervisningsopplegg på

– Tidlig svenskopplæring, med tilbud allerede i

full tid (32–37 timer i uken) fordelt over toårspe-

asylmottak

rioden, og skal fungere som et supplement til ar-

– Tidlig kartlegging og vurdering av erfaring,

beidsmarkedstiltak som lønnstilskudd, arbeids-

kompetanse og motivasjon

praksis og kvalifiseringsprogram. Arbeidsavta-

– Godkjenning av utdanning og yrkeskompe-

len skal inngås direkte mellom bedriften og den

tanse etter bransjevise krav

enkelte arbeidstakeren. Private bedrifter som

– Yrkes- og utdanningsveiledning

ansetter flyktninger og familiegjenforente i ordi-

– Støtte til arbeidsgivere for at de skal finne re-

nære stillinger eller under IGU-ordningen, får

levante deltakere

en bonus på kr 20 000 etter seks måneder og yt-

– Svenskopplæring som er relevant for yrkes-

terligere kr 20 000 etter to år, når IGU-løpet er

området

fullført. For å hindre at ordningen går ut over

– Kompletterende utdanning ved behov

annen arbeidskraft, og for å vurdere om ordnin-

– Praksis eller arbeid kombinert med

gen gir de ønskede sysselsettingseffektene, skal

svenskopplæring eller kompletterende kurs

det foretas en årlig evaluering.

– Språkstøtte, veiledere og mentorer på ar-

Snabbspår i Sverige:

For å få nyankomne inn-

beidsplassen

vandrere raskere i arbeid har arbeidsmarkeds-

myndighetene i Sverige ført samtaler med orga-

Kilde: http://www.regeringen.se/regeringens-politik/

nisasjonene i arbeidslivet for å etablere raskere

nyanlandas-etablering/snabbspar---snabbare-etablering-av-

prosesser for bosatte innvandrere/flyktninger

nyanlanda/ og https://www.retsinformation.dk/Forms/

med en utdannings- eller yrkesbakgrunn som

R0710.aspx?id=183388

komme i jobb. Utvalget anbefaler at løsninger som

kombinerer utdanning og arbeid, i større grad bør

vurderes og tas i bruk, men erkjenner at dette er

komplisert, se også 10.3.5.

Mange flyktninger kan i kortere eller lengre

perioder være i arbeid – også i form av deltidsar-

beid- og midlertidige stillinger – avbrutt av perio-

der som arbeidssøkere. Mange steder i landet er

det satt i gang samarbeidsprosjekter mellom NAV

og fylkeskommunene om videregående opplæ-

ring for denne gruppen (se boks 10.3). En gjen-

nomgang av slike samarbeidsprosjekter finner at

de sjelden overlever forsøksstadiet.

Slike kombi-

nasjonsmodeller krever samarbeid mellom flere

sektorer og etater, og kan være utfordrende å få til

bl.a. på grunn av ulik styringsstruktur, organise-

ring og regelverk.

Noen slike innsatser har blitt

Proba (2015).

Evalueringer av forsøksordninger med videre-

gående opplæring for arbeidssøkere og på arbeidsplass.

Rap-

port 2015-06.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 10

209

Boks 10.3 Eksempler på samarbeidsprosjekter/kombinasjonsløsninger

helsefagarbeidere, og senere har det også vært

I Sogn og Fjordane finansierer NAV, én kom-

oppstart for et kull med barne- og ungdomsar-

mune (Gloppen eller Flora) og fylkeskommunen

beidere og et kull med kokk- og servitørutdan-

et samarbeidsprosjekt som er kalt Helsefag-

ning. Erfaringene er at de aller fleste gjennomfø-

arbeiderklassen, «Gloppen-modellen». Fylkes-

rer og at fagbrev gir arbeid etter fullført utdan-

kommunen lager et utvidet opplæringstilbud,

ning.

NAV velger ut egnede kandidater, og kommu-

nene tilbyr lærlingplasser. Målgruppen er inn-

Kilde: Omtalen baserer seg på innspill fra Arbeids- og vel-

vandrere over 25 år, primært flyktninger med

ferdsdirektoratet.

kun grunnskoleutdanning. Finansieringen av

livsoppholdet til deltakerne har vært delt mel-

Levanger voksenopplæring har utviklet en mo-

lom lønn for deltakernes deltidsarbeid, stipend

dell for praksisrettede fagkurs integrert i

fra Lånekassen og støtte fra NAV. Helsefag-

norskopplæring. Tilbudet er utviklet gjennom et

arbeiderklassen er ikke evaluert, men kan vise

samarbeid mellom Levanger kommune, NAV,

til gode resultater. Forsøksklassen startet høs-

SINTEF og utvalgte arbeidsgivere. Fagkursene

ten 2013, og våren 2015 hadde 11 av de 12 elev-

startet opp i 2014 og retter seg mot henholdsvis

ene bestått de to første årene, alle med en snitt-

helse- og renholdsfag. Målgruppen er motiverte

karakter på over 4. Kun én kandidat hadde slut-

deltakere i introduksjonsprogrammet som har

tet underveis.

liten eller ingen skolegang fra hjemlandet, først

Kilde: Proba (2015).

Samarbeid mellom fylkeskommunen og

og fremst kvinner, hvorav mange er analfabeter.

NAV om videregående opplæring for voksne arbeidssøker

Rap-

Deltakerne får introduksjonsprogram over tre

port 2015:04, og samtale med rektor på Firda videregående

år som består av norskopplæring og arbeids-

skole; Distriktssenteret (2016).

Nytenkende inkludering gir

praksis innenfor helse/renhold, med en fagplan

god rekruttering,

https://distriktssenteret.no

og veileder på en arbeidsplass. Frikjøp av veile-

dere på praksisplassen finansieres av NAV. Etter

NAV Oslo innledet et samarbeid med Oslo vok-

1 �½ år er flere av prosjektdeltakerne nå i ordi-

senopplæring i 2010, der motiverte voksne inn-

nær jobb. SINTEF er rådgiver og sikrer doku-

vandrere fikk godkjent deltakelse i videregå-

mentasjon av resultatene.

ende opplæring som AMO i 10 + 6 måneder. De

hadde deretter en kort periode uten livsopp-

Kilde: Håpnes, T. (2016).

Innvandrerkvinner klar for jobb på

holdsytelser før de gikk over i en lærlingperiode

rekordtid,

http://www.sintef.no; Innlegg fra Levanger kom-

og var lærlinger i 2 år. I løpet av 4 år hadde de

mune på FARVE-konferansen

fått fagbrev. Dette begynte først med et kull med

evaluert, men ikke på en slik måte at det er lett å

fastslå hva som fungerer bedre enn annen type

innsats. Utvalget anbefaler at det legges opp til

systematisk utprøving av alternative modeller for

å kombinere opplæring og arbeid, og at disse bør

effektevalueres (se også kap. 10.5).

Det lar seg i hovedsak ikke gjøre å ta utdan-

ning samtidig som man mottar sosialhjelp eller an-

dre velferdsytelser. Dette må sees i sammenheng

med at det allerede finnes egne finansieringsord-

ninger for utdanning (Lånekassen) og at de stat-

Se bl.a. om samarbeid mellom NAV og fylkeskommunene:

Proba (2015).

Samarbeid mellom fylkeskommunen og NAV

om videregående opplæring for voksne arbeidssøkere.

Rap-

port 2015-04.

lige og kommunale inntektssikringsordningene

som administreres av NAV, har et annet formål.

Det kan imidlertid virke lite attraktivt å satse på

utdanning hvis studiefinansiering via Lånekassen

er mindre økonomisk gunstig enn ytelser fra NAV

(se kap. 4.3.4). Dette gjelder ikke bare for innvan-

drere, og eventuell særbehandling for flyktninger

og andre innvandrere ville være uheldig. Utvalget

tar ikke stilling til hvordan deltakere i opplærings-

tiltak, som kombinerer utdanning og praksis, skal

sikres livsopphold, og viser til at det, som nevnt i

kapittel 10.3.4, skal settes ned en ekspertgruppe

som skal utrede dette for voksne som tar grunn-

skole eller videregående opplæring.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

210

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 10

Merknad fra utvalgets medlem Asle Toje:

Utvalgets medlem Asle Toje påpeker at utvalget

burde ha betont det åpenbare problemet med

«kvalifisering som universalløsning». Tvert imot

er det fare for at utvalget skaper forhåpninger til

denne løsningen som ved nærmere ettersyn ikke

vil leve opp til. For at dette skal fungere må inn-

vandreren kvalifiseres til å bli like effektive som

norske arbeidere. Dette er usannsynlig, på gren-

sen til utenkelig, siden innvandrerne i betydelig

grad er lavkvalifisert, lavskolert arbeidskraft som

ankommer i voksen alder. Dessuten er norske

trygder så sjenerøse at de virker som et disinsen-

tiv for en selvforbedringsprosess av slike episke

proporsjoner. Utvalget kunne ha påpekt at den

eneste måten «kvalifiseringslinjen» ville fungere

på, er dersom Norge tok til å håndplukke et-

terspurt arbeidskraft (slik blant annet Canada

gjør) i stedet for asylinnvandringens selv-selekte-

ring. Dette ble vurdert å ligge utenfor mandatet.

Vi må derfor anta at den høye innvandringen vil

være omtrent like kvalifiserte som de som alt har

kommet. Det er ikke tvil om at «kvalifiseringslin-

jen» er hva politikere i alle leire ønsker. Det er

kanskje derfor mandatet konkluderer på vegne av

utvalget: «For at Norge skal kunne opprettholde

velferdsordningene på et nivå og med en standard

vi har vært vant til, må innvandrere til Norge raskt

komme i arbeid og opprettholde høy sysselsetting

over tid.» Hva utvalget burde ha skrevet mer om,

er hvorvidt dette er realistisk? Det er det trolig

ikke. Troen på at Norge vil produsere de samme

verdiene med en betydelig lavere kvalifisert ar-

beidsstyrke er ønsketenkning. Det er ingen ting i

rapporten som tilsier at utdanning vil hjelpe så det

monner overfor godt voksne innvandrere som

ofte mangler grunnskole og grunnleggende

språklige ferdigheter. Altså håper utvalget egent-

lig på at lavt kvalifiserte innvandrere vil komme i

arbeid til høye norske lønninger som deres verdi-

skaping ikke tilsier. Dette strider mot de økono-

miske tyngdelovene. Svakhetene ved «kvalifise-

ringslinjen» er en nevneverdig innsikt siden det

politiske etablissementets foretrukne løsning

(over) blir devaluert som løsning med stor L. I ut-

valgsmedlemmets øyne er dette den kanskje vik-

tigste innsikten fra utvalgets arbeid: Problemet er

at storstilt lavkvalifisert innvandring til en av ver-

dens mest høyskolerte og produktive økonomier

vil ikke være bærekraftig fordi vi ikke vil makte å

skolere en tilstrekkelig andel voksne lavskolerte

mennesker til et nivå der deres arbeidskraft er ef-

fektiv nok til å rettferdiggjøre et norsk lønnsnivå.

Siden innvandringen vil være høy, vil det ikke

være bærekraftig å trygde disse inn i middelklas-

sen. Den åpenbare konklusjonen er at de langsik-

tige konsekvenser av høy innvandring, vil være

den «etnisk fragmenterte underklasse», som Mak-

tutredningen av 2003 så konturene av.

10.4 Arbeid og insentiver

Utvalget er bedt om å

[…] analysere og vurdere om gjeldende gene-

relle inntektssikringsordninger[…] og annet

offentlig tjenestetilbud er hensiktsmessig

utformet og dimensjonert i en situasjon der

flyktninger og deres familie utgjør en stor

andel av innvandringen.

Lavere sysselsettingsrater blant flyktninger med-

fører at denne gruppen er overrepresentert som

mottakere av en rekke velferdsytelser og -tjenes-

ter (se kap. 5 og 6). Mindre grad av selvforsør-

gelse blant innvandrere, og en tendens til økende

trygdebruk over lengre botid, innebærer en til-

leggsutfordring for velferdsstatens bærekraft på

lengre sikt (se kap. 8).

Som diskutert tidligere i denne utredningen, er

det to hovedforklaringer på dette mønsteret. Den

ene er at terskelen inn i arbeidsmarkedet er høy i

Norge. Den andre er at velferdsytelsene i Norge er

relativt høye, slik at det oppstår uheldige insenti-

ver. For en del mennesker kan det være lite å tjene

på å være i arbeid framfor å motta offentlige

ytelser. Dette har også sammenheng med utfor-

mingen av skattesystemet, og gjelder særlig perso-

ner som har valget mellom å motta ytelser eller ar-

beide med lav lønn. Vurderingene i kapittel 10.3,

og i noen grad 10.2, knytter seg til hvordan flere

kan hjelpes over terskelen inn i arbeidsmarkedet.

Dette kapitlet ser på hvordan mulige uheldige in-

sentiveffekter av stønadssystemet kan motvirkes.

10.4.1 Velferdsytelser

Det er flere måter å dempe uheldige insentivvirk-

ninger på innenfor ytelsessystemet: gjennom å re-

Som oppfølging av Meld. St. 16 (2015–2016)

Fra utenfor-

skap til ny sjanse,

ble det besluttet å sette ned en ekspert-

gruppe som skulle se på livsopphold for voksne som tar

grunnskole eller videregående opplæring.

Østerud, Ø., Engelstad, F. & Selle, P. (2003).

Makten og

demokratiet: En sluttbok fra Makt- og demokratiutredningen.

Oslo: Gyldendal Norsk Forlag.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 10

211

dusere ytelsene, gjennom strengere inngangsvil-

kår og gjennom strengere aktivitetskrav for motta-

kere. I tillegg til å dempe uheldige insentiver vil

reduserte ytelser og strengere inngangsvilkår ha

en direkte effekt på velferdsstatens utgifter.

Den sentrale tilnærmingen til sosialpolitikken

i NOU 2011: 7 ble omtalt som

aktiviseringsalterna-

tivet.

Hovedprinsippet var å endre alle velferdssta-

tens ordninger på en slik måte at aktivitet skulle

lønne seg. Familier som forsørges av personer

som potensielt vil være ansatt i lavt betalte stillin-

ger, vil ha lite å tjene på at disse personene er yr-

kesaktive framfor ytelsesmottakere. Siden innvan-

drere er overrepresentert i lavlønnsyrker, vil dette

gjelde i noe større grad for innvandrere enn for

andre. På denne bakgrunnen ble det i NOU

2011: 7 foreslått å innføre aktivitetskrav i over-

gangsstønad til enslig mor eller far når det yngste

barnet fylte ett år (ikke tre år som tidligere), å be-

grense antall perioder som den enkelte kan motta

overgangsstønad, å utvide tiltak med gratis kjer-

netid i barnehager, å fase ut kontantstøtten, å avvi-

kle ektefelletilleggene i uførepensjonen og å redu-

sere barnetilleggene. Flere av disse forslagene ble

tatt opp i etterkant av utredningen. Blant annet er

aktivitetskrav ved overgangsstønad skjerpet, gra-

tis kjernetid i barnehage er innført i hele landet

og det er satt et tak på forsørgertilleggene i uføre-

pensjonen. Kontantstøtten er avviklet for toårin-

ger, men økt for ettåringer.

Ifølge en analyse fra NAV ser satsøkningen for

kontantstøtten for ettåringer ut til å ha direkte ef-

fekt på sysselsettingen til mødre med ettåringer, i

den forstand at sysselsettingen ble redusert med

5–6 prosentenheter. Utslaget var større for mødre

med innvandrerbakgrunn, noe som i stor grad ser

ut til å være en konsekvens av at kvinner med inn-

vandrerbakgrunn oftere jobber i lavlønnsyrker.

Selv om kontantstøtten er redusert fra to til ett år,

tyder disse tallene altså på at den fortsatt bidrar til

å holde kvinner utenfor arbeidsstyrken, og at

dette gjelder innvandrerkvinner i langt større

grad enn kvinner i majoritetsbefolkningen.

Høsten 2014 ble ordningen med gratis kjerne-

tid i barnehager inntektsprøvd i bydelen Gamle

Oslo, i Drammen og i bydelen Årstad i Bergen.

Det ble samtidig stilt krav om aktivitet for for-

eldre. En rapport finner at foreldre opplever akti-

vitetsplikten som en mulighet til å lære norsk og

dermed kunne følge opp barna i barnehage og

skole slik de gjerne vil.

Reduserte ytelser

Strategien med ytelsesskutt kan stimulere til at

flere personer tilbyr sin arbeidskraft, fordi kuttene

gjør det mer lønnsomt å jobbe. Strategien har

også sine begrensninger. For de som får ytelsene

sine redusert og som reelt ikke er i stand til å for-

sørge seg selv gjennom betalt arbeid, vil kuttene

først og fremst redusere inntekten. Dette il-

lustreres blant annet i evalueringen av innføringen

av «starthjælp» i Danmark. Sysselsettingen økte

blant innvandrere som fikk starthjælp i stedet for

den høyere kontanthjelpen, men levekårsutfor-

dringene ble også betydelig større for mottakerne

av starthjælp som ikke lyktes i å skaffe en jobb.

Det å ha vedvarende lavinntekt kan i seg selv

bidra til å forsterke marginalisering. Lavinntekt el-

ler fattigdom gjør det vanskelig å delta på de sen-

trale arenaene i samfunnet. Barn som vokser opp

med lav inntekt deltar mindre i organiserte fritids-

aktiviteter

og har større risiko enn andre for å

bli stående utenfor arbeidslivet som voksne.

leve med vedvarende lav inntekt er dessuten res-

surskrevende, slik at familier kan komme til å

bruke mye tid og krefter bare på å håndtere den

dårlige økonomien og kompensere for materielt

dårlige levekår. Rene kutt i velferdsytelser kan bi-

dra til å få flere i jobb, men for dem som forblir

mottakere, kan lavinntektssituasjonen komme til å

undergrave integreringen på sikt. Dette er et reelt

dilemma i utformingen av ytelsessystemet.

I NOU 2011: 7 ble det foreslått å erstatte kon-

tantytelser med tjenester som en delvis løsning på

dette dilemmaet. Gjennom å gi tjenester kan man

hindre eller dempe noen av følgene av fattigdom,

samtidig som man ikke undergraver insentiver til

arbeid, fordi arbeidsinntekt vil gi større økono-

misk frihet. Eksempler på politiske tiltak under en

slik strategi var å erstatte kontantstøtten med mer

utstrakt bruk av gratis kjernetid i barnehager el-

ler å erstatte barnetillegget i uførepensjonen med

gratis tilgang til aktiviteter for barn. Utvalget me-

Hedding, B. (2016). Lavere sysselsetting blant mødre etter

økt kontantstøttesats.

Arbeid og velferd

(3): 61–73.

Bråten, B. & Bogen, H. (2015).

Målretting av gratis kjerne-

tid. Erfaringer fra bydel Gamle Oslo, Drammen og Bergen.

Fafo-rapport 2015:39.

Hansen, H., Højsgaard Andersen, L., Schultz-Nielsen, M. &

Tranæs, T. (2012).

Starthjælpens betydning for flyktninges

levevilkår og beskæftigelse.

Rockwool Fondens Forsknings-

enhed.

Kristofersen, L. B. (2010). Fritid og sosial deltakelse. I:

Sandbæk, M. & Pedersen, A. W. (eds.).

Barn og unges leve-

kår i lavinntektsfamilier. En panelstudie 2000–2009.

Oslo:

NOVA, rapport nr. 2010/10.

Wiborg, Ø. & Hansen, M. (2009). Change over Time in the

Intergenerational Transmission of Social Disadvantage.

European Sociological Review

25(3), s. 379–394.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

212

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 10

ner at denne tilnærmingen kan utvikles videre,

særlig med tanke på barnefamilier, hvor man nett-

opp ønsker å legge til rette for barns deltakelse,

uten å undergrave arbeidsinsentivene for forel-

drene. Gratis transport og fritids- og ferieaktivite-

ter for barn er mulige tjenester som kan tilbys

hvis kontantytelsene til familiene reduseres.

Strengere inngangsvilkår

Regjeringen lanserte sommeren 2016 et hø-

ringsnotat som begrenser flyktningers og andre

innvandreres rettigheter i ytelsessystemet på flere

måter, slik at flyktninger i større grad likebehand-

les med norske statsborgere og andre med lovlig

opphold i Norge (se boks 10.4). For det første

foreslås det – noe som gjelder flere av folketryg-

dens ytelser – å avvikle den positive særbehand-

lingen av flyktninger og å erstatte retten til garan-

terte minsteytelser ved alder og uførhet med ord-

ningen med supplerende stønad. For det andre

foreslår regjeringen å innføre et botidskrav på fem

år i kontantstøtten og å øke botidskravet fra tre til

fem år i alderspensjonen, uføretrygden, arbeidsav-

klaringspengene og stønaden til enslig mor eller

far. Utvalget merker seg innholdet i høringsnota-

tet, og anerkjenner at det høye forbruket av en-

kelte av disse ytelsene, sammen med risikoen for

stønadseksport, tilsier at slike innstramminger

kan være nødvendig. Høringsnotatets beregnin-

Boks 10.4 Høringsnotat om endringer i folketrygden

uføretrygd og arbeidsavklaringspenger fra tre til

For å ha rett til en del folketrygdytelser, inklu-

fem år. For rett til stønad til enslig mor eller far

dert alderspensjon, uføretrygd, arbeidsavkla-

foreslås det også å heve kravet fra tre til fem år.

ringspenger og stønad til enslig mor eller far,

For kontantstøtte, hvor det i dag ikke stilles krav

stilles det normalt krav til kvalifiseringsperioder

til botid, foreslås det innført et krav om fem års

i form av forutgående medlemskap i folketryg-

botid. Det er stor usikkerhet knyttet til spørsmå-

den eller trygdetid. Alderspensjon og uføre-

let om hvordan utbetalingene av økonomisk so-

trygd har videre bestemmelser om at trygdetid

sialhjelp vil påvirkes av å øke botidskravet for

er en faktor i beregningen av ytelsen, slik at

trygdeytelser.

ytelsen reduseres forholdsmessig dersom man

I tillegg ble det foreslått å avvikle de fleste av

har mindre enn 40 års trygdetid.

ordningene som automatisk gir personer med

For personer som har fått opphold i Norge

flyktningstatus fulle minsteytelser fra folketryg-

med status som flyktning, gjøres det unntak fra

den som om de har bodd i Norge hele livet. For

kravet til kvalifiseringsperiode og bestemmelsene

alderspensjon og uføretrygd ble det foreslått at

om avkorting i ytelsene på grunn av manglende

disse ordningene skal erstattes av ordningen

trygdetid. Det forutsettes at de andre vilkårene

med supplerende stønad.

En slik løsning forut-

for de enkelte ytelsene er oppfylt, herunder kra-

vene til alder, sykdom, redusert inntektsevne mv.

setter at det innenfor ordningen med supple-

Bakgrunnen for særreglene for flyktninger er at

rende stønad innføres en ny ytelse for uføre

personer som har måttet flykte fra opprinnelses-

flyktninger under 67 år. Supplerende stønad er

landet, sjelden eller aldri vil ha tilgang til eventu-

en behovsprøvd ordning utenfor folketrygden

elle opptjente pensjonsrettigheter derfra.

som gis uten forsørgingstillegg, og som er mer

Om man skal beholde retten til en ytelse

tilpasset den aktuelle målgruppen. Det påpekes

som er innvilget eller beregnet etter særrettig-

i notatet at betydelige økonomiske konsekven-

hetene for flyktninger, er det et absolutt krav at

ser for kommunale sosialhjelpsbudsjetter unn-

man fortsatt er medlem i folketrygden. Dersom

gås ved at eldre og uføre flyktninger får tilnær-

medlemskapet opphører, f.eks. ved flytting til ut-

met lik inntektssikring innenfor ordningen med

landet, faller retten til ytelsen og den fordelak-

supplerende stønad som de ellers ville ha fått

tige beregningen bort. Den ytelsen som i så fall

innenfor folketrygden.

vil kunne tas med til utlandet, er begrenset til

Supplerende stønad har som formål å garantere en minste-

det beløpet flyktningen har rett til basert på

inntekt for personer som har fylt 67 år, og som har kort el-

egen opptjening.

ler ingen botid, noe som gjør at de ikke har tilstrekkelige

alderspensjonsrettigheter i folketrygden. Se vedlegg 1.

Arbeids- og sosialdepartementet sendte 4.

juli 2016 ut et høringsnotat hvor departementet

Kilde: Høring om forslag til endringer i trygderegelverket i

foreslår å øke botidskravet for rett til pensjoner,

lys av asylsøkersituasjonen, 4. juli 2016.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 10

213

ger av innsparinger som følge av denne omleggin-

gen er imidlertid svært usikre, og de antatte inn-

sparingene kommer hovedsakelig som følge av at

supplerende stønad er en behovsprøvd ordning

uten forsørgertillegg. Det er også stor usikkerhet

knyttet til hvordan utbetalingene av økonomisk

sosialhjelp vil bli påvirket av de foreslåtte

endringene, men det vil trolig føre til økte utgifter

for kommunene. Utvalget understreker derfor at

det er viktig å evaluere virkningene av de fore-

slåtte endringene i trygdeordningene, slik det leg-

ges opp til i høringsnotatet. Utvalget understreker

videre at en strategi med begrensede rettigheter

for flyktninger og andre innvandrere bør supple-

res med en fortsatt strategi for å investere i inn-

vandreres kompetanse.

Forslaget om å innføre et botidskrav på fem år

i kontantstøtten antas å gi en innsparing i løpet av

det første året etter innføring på rundt 60 mill. kr,

eller om lag 4 pst. av den årlige utgiften til denne

ytelsen.

Hvilken effekt innføringen av botids-

krav vil ha på innvandrerkvinners yrkesdelta-

kelse, er usikkert, all den tid tilgjengelig statistikk

ikke sier noe om forholdet mellom kontantstøtte-

mottak og botid. På denne bakgrunnen viser ut-

valget til argumentasjonen i NOU 2011: 7 og anbe-

faler at kontantstøtteordningen fases ut.

Aktivitetskrav

Aktivitetskrav finnes allerede i en rekke velferdsy-

telser, i større eller mindre grad. Unntaket er ufø-

retrygd, som oppfattes som en varig ytelse når

den først er innvilget. Som vist i kapittel 6.5 kan

aktivitetskrav og sanksjoner ha en positiv effekt

på overgangen til arbeid. Det er imidlertid signa-

ler som tyder på at arbeids- og velferdsforvaltnin-

gen håndhever aktivitetskravene ulikt og i mindre

grad enn regelverket åpner for. Utvalget under-

streker at alle som mottar velferdsytelser, bør

delta i aktiviteter som virker kvalifiserende, eller

som bidrar til å holde fast i kontakten med ar-

beidslivet, og at aktivitetskrav bør praktiseres

strengt. Aktivitet har en selvstendig effekt i tillegg

til den rent kvalifiserende. Begrunnelsen er at al-

ternativet vil være passivitet, noe som er uheldig

for den enkelte og som vil kunne undergrave legi-

timiteten til velferdsytelsene. Utvalget mener de

mulighetene som ligger i lovverket til å bruke be-

tingelser og sanksjoner, bør tas i bruk i større

grad enn i dag. Samtidig er det viktig at aktivite-

tene som tilbys, har et tilstrekkelig kvalitetsnivå

og tilfører noe meningsfylt til deltakeren.

For mottakere av økonomisk sosialhjelp under

30 år er det fra 2017 innført en aktivitetsplikt med

det formål å styrke den enkeltes muligheter for å

komme i arbeid og bli selvforsørget.

En studie

av innføringen av aktivitetsplikt i fire kommuner

viser at en streng praktisering av aktivitetskrav

kan gi en kraftig reduksjon i antallet mottakere av

økonomisk sosialhjelp, uten at studien dokumen-

terer at dette fører til høyere overgang til arbeid.

Utvalget mener at det ikke skal være mulig å

motta sosialhjelp over tid uten å møte aktivitets-

krav, hvis ikke det er tungtveiende grunner som

taler mot dette.

Langtidsmottakere av sosialhjelp vil ofte ha

vært igjennom en rekke kvalifiseringstiltak og -

innsatser, uten at disse har satt dem i stand til å

etablere en fast tilknytning til arbeidsmarkedet. I

noen tilfeller har tiltakene hatt liten annen effekt

enn å påføre brukeren nok en opplevelse av

nederlag, og i sum kan aktiviseringsinnsatsen

oppleves som ydmykende.

Utvalget understre-

ker at aktivitetskravene for dem som står lengst

fra arbeidsmarkedet bør innrettes slik at de i til-

legg til å være arbeidsrettet også bygger opp mini-

mumsferdigheter som sikrer sosial inkludering

og aktiv deltakelse i samfunnet, noe som også inn-

går i formålet med sosialtjenesteloven. For perso-

ner i slike situasjoner kan man f.eks. ha som et mi-

nimumsmål at alle skal ha grunnleggende lese-

ferdigheter, slik at de kan forstå enkle beskjeder.

Dette vil forbedre mestringen av kontakten med

offentlige myndigheter, inkludert skolen, slik at

de blir i stand til å følge opp barnas utdanning.

Det vil også bidra til å styrke ferdigheter som er

viktige for å kunne komme i arbeid. Eksempler

kan være krav om deltakelse på norskkurs, arbeid

for frivillighetssentralen eller tilsvarende formid-

ling av uformell hjelp, eller tiltak organisert av

kommunene og frivillige organisasjoner i felles-

skap, der «uvirksomme hender» kobles til «eksis-

terende behov».

Dette er et område hvor det er

rom for kreativitet, så lenge prosjektene som opp-

rettes, ivaretar verdigheten til deltakerne.

Samlet tildeling til NAV for posten kontantstøtte var 1,62

mrd. kr i 2015, ifølge NAVs årsrapport, tilgjengelig på

NAVs nettsider.

Prop. 1 S (2016–2017), Prop. 13 L (2016–2017).

Dahl, E. & Lima, I. (2016). Krav om å stå opp om morra’n:

Virker det?,

Arbeid og velferd

3-2016.

Friberg, J. H. & Elgvin, O. (2014).

Når aktivering blir ydmy-

kelse. En studie av møtet mellom somaliske innvandrere og

NAV.

Fafo- rapport 2014:43.

Noen slike prosjekter er beskrevet hos Guldbrandsen, T.

(2015).

Frivillighet som treningsarena for arbeidslivet.

Insti-

tutt for samfunnsforskning, rapport nr. 2015/11.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

214

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 10

10.4.2 Skatt

Skattesystemet påvirker både insentivene til å ar-

beide for den enkelte og arbeidsgiveres insentiver

til å ansette personer. Det er da også naturlig å

vurdere om endringer i skattesystemet kan bidra

til å øke sysselsetningen blant innvandrere.

Det er mulig å bedre insentivene til å arbeide

framfor å gå på trygd innenfor skattesystemet ved

å la lønn bli skattlagt lavere enn trygd. Det kan

f.eks. oppnås ved å innføre et særskilt fradrag i

inntekten som betinges av at man har arbeidsinn-

tekt. Et slikt arbeidsbetinget fradrag vil bidra til å

redusere kompensasjonsgraden etter skatt for de

ulike trygdeordningene, fordi nettoinntekten som

lønnsmottaker øker. Et slikt fradrag vil isolert sett

kunne ha en høy kostnad. Det er imidlertid mulig

å begrense kostnaden dersom en finansierer hele

eller deler av fradraget gjennom å redusere mer

generelle inntektsfradrag. Utvalget viser i denne

forbindelsen til at regjeringen har signalisert at

den vurderer en slik ordning parallelt med gjen-

nomføringen av den pågående skattereformen.

Det kan være ønskelig å bedre insentivene til

arbeid for dem som allerede er i jobb, men som

har lav lønn. Lavere skattesatser på arbeid kan da

gi økt arbeidstilbud. Det skyldes at det man får

igjen for å arbeide litt mer, øker. Dette omtales

ofte som

substitusjonsvirkningen

av lavere skatte-

sats på arbeid. Samtidig trekker inntektsvirknin-

gen mot lavere arbeidstilbud: Når lønnstakeren

får økt disponibel inntekt som følge av lavere

skatt, vil den økte inntekten delvis bli brukt til å

øke konsumet av fritid, det vil si at arbeidstilbudet

går ned. Empirisk forskning på norske data tyder

på at substitusjonsvirkningen normalt er sterkere

enn inntektsvirkningen for dem som allerede ar-

beider, det vil si at arbeidstilbudet øker når skatte-

satser reduseres. Virkningen er sterkest for la-

vinntektsgrupper og for gifte kvinner, men sva-

kere for aleneboende og gifte menn.

Mulighetene til å målrette skattelettelser for

enkeltgrupper er likevel svært begrenset, noe

som er påpekt av flere utvalg.

Skatter og avgifter

er generelle virkemidler i den forstand at en even-

Meld. St. 4 (2015–2016)

Bedre skatt

(Skattemeldingen),

punkt 6.6. Beregninger av sysselsettingsvirkninger og kost-

nader ved ulike modeller for jobbskattefradrag finnes hos

Bhuller, M., Vestad, O. & Aaberge, R. (2016).

Virkninger av

jobbskattefradrag på innvandreres arbeidstilbud.

Rapporter

28/2016, Statistisk sentralbyrå.

Thoresen, T.O. & Vattø, T.E. (2015). Validation of the dis-

crete choice labor supply model by methods of the new tax

responsiveness literature,

Labour Economics

37, s. 38–53.

NOU 2003: 9

Skatteutvalget

og NOU 2014: 13

Kapitalbeskat-

ning i en internasjonal økonomi.

tuell særskilt skattelettelse i liten grad kan målret-

tes mot en bestemt mottakergruppe. Reglene må

utformes slik at alle som tilfredsstiller visse krite-

rier, får den aktuelle skatte- eller avgiftslettelsen.

Skatter og avgifter er dermed lite egnede virke-

midler i situasjoner der formålet er å støtte aktivi-

teter eller virksomheter som skal tilfredsstille et

sett av kriterier og/eller hvor det skal være rom

for skjønn. Jo mer målrettet en ønsker at støtten

skal være, desto mindre egnet vil skatte- og av-

giftssystemet normalt være sammenliknet med di-

rekte støtte over statsbudsjettet.

Skattesystemets begrensede muligheter til å

målrette skatteletter mot lavinntektsgrupper kan

illustreres med følgende: Å redusere skattesatser

på lave inntektsnivåer ved å redusere satsene i

trinn 1 og 2 i trinnskatten (som i 2017 gjelder for

personinntekter mellom 164 100 og 580 650 kr) vil

bedre arbeidsinsentivene for lønnstakerne i

denne gruppen. Men kostnaden blir høy fordi

satsreduksjonen også gir lavere skatt for trygde-

mottakere og pensjonister og for alle med høyere

personinntekter enn inntektsintervallet som dek-

kes av trinn 1 og 2. Arbeidsinsentivene til lønnsta-

kerne i den sistnevnte gruppen (de med høyere

inntekter) svekkes dessuten fordi gjennomsnitts-

skatten reduseres uten at marginalskatten reduse-

res. Økninger i generelle bunnfradrag er heller

ikke målrettet, fordi også dette vil gi lettelser for

personer med høye inntekter og for andre grup-

per enn lønnstakere. I tillegg vil økte bunnfradrag

i hovedsak bare gi lavere gjennomsnittsskatt uten

å redusere marginalskatten.

På arbeidsgiversiden er det først og fremst ar-

beidsgiveravgiften i skattesystemet som påvirker

etterspørselen etter arbeidskraft. Men det kan

også tenkes mer særskilte skatteordninger som

bidrar til å øke etterspørselen i enkeltnæringer

som i stor grad ansetter arbeidskraft med lav lønn.

Slike ordninger blir imidlertid ofte lite målrettede,

med stor risiko for at kostnadene blir høye sam-

menliknet med sysselsettingsvirkningen. Høye

kostnader gir mindre rom for generelle satsreduk-

sjoner, herunder på arbeid. I tillegg vil ordninger

som skattemessig favoriserer enkeltnæringer, gi

et samfunnsmessig velferdstap ved at ressurser

ikke lenger investeres der hvor de kaster mest av

seg for samfunnet.

Det er mulig å legge til rette for en generell be-

dring av insentivene til arbeid gjennom en gene-

Beregninger publisert av Finansdepartementet basert på

Statistisk sentralbyrås arbeidstilbudsmodell LOTTE-Arbeid

viser f.eks. at økte bunnfradrag ikke har virkning av betyd-

ning på arbeidstilbudet.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 10

215

rell reduksjon i skattesatsene på arbeid. I den for-

bindelse vises det til at marginalskatten på arbeid

over tid har blitt redusert betydelig med skiftende

regjeringer. Skattereformen 2006, som ble iverk-

satt av regjeringen Stoltenberg II, innebar en bety-

delig reduksjon i skattesatsene på arbeid, særlig

for personer med middels og høye inntekter. Den

pågående skattereformen reduserer også margi-

nalskatten moderat for et stort antall personlige

skattytere både på lavere og på høyere inntektsni-

våer.

10.5 Systematisk utprøving og

evaluering

Det finnes allerede mye kunnskap om effekten av

arbeidsmarkedspolitikken og en del om særskilte

innsatser/tiltak for innvandrere, men det er fort-

satt mye vi ikke vet. I mange tilfeller vil kunnskap

om effekter heller ikke så lett la seg avdekke ved

hjelp av eksisterende data og organisering av til-

tak/ordninger.

Tegn til for lite arbeidsretting i introduksjons-

programmet og problemene knyttet til oppfølging

av personer med liten eller ingen utdanning etter

endt program, peker i retning av å styrke arbeids-

rettingen. Samtidig er det mye som tyder på at det

er rom for å forbedre utdannings- og opplærings-

mulighetene for flyktninger og muligens også an-

dre innvandrergrupper i Norge. Det er også tegn

til at kombinasjonsløp (utdanning/opplæring

kombinert med arbeidsrettede tiltak) eller «til-

takskjeder» (ulike tiltak i en bestemt rekkefølge)

kan fungere, for noen grupper og/eller under

visse omstendigheter.

Mye av innsatsen som rettes mot flyktninger i

integreringsarbeidet, både i introduksjonspro-

grammet og gjennom f.eks. arbeidsmarkedstiltak

i NAV, er basert på en individuell vurdering av be-

hov og hensiktsmessighet. Flyktningenes egne

preferanser og motivasjon spiller også inn. Sett fra

et forskningsperspektiv skaper en slik situasjon

vanskeligheter i tolkningen av resultatene for

ulike typer innsats og for ulike grupper, fordi det

kan være betydelige seleksjonsskjevheter knyttet

til hva slags tilbud eller tiltak den enkelte flykt-

ning har fått eller deltatt i. I tillegg er mye av inte-

greringsarbeidet i Norge desentralisert, dvs. ved

at det foregår i den enkelte kommunen eller med

hjelp fra det lokale NAV-kontoret, og kan være på-

virket av lokale forhold. Det er følgelig behov for

mer kunnskap om hvordan integreringsarbeidet

foregår i kommunen, ved NAV-kontoret og innen-

for voksenopplæringen.

Det er sjelden helt klart nøyaktig hva slags til-

tak, endringer, kombinasjoner eller «kjeder» som

fungerer best, og hva det burde satses mer på.

Det er også mulig at én type tiltak/løp fungerer

best for noen, mens en annen fungerer best for an-

dre. I en slik situasjon, når vi ikke vet nøyaktig hva

som fungerer best og eventuelt for hvem, blir det

hensiktsmessig å prøve ut ulike modeller og å eva-

luere disse enten opp mot den nåværende situa-

sjonen/organiseringen eller opp mot hverandre.

Eksperimenter innebærer alltid en viss grad av

forskjellsbehandling, fordi noen deltakere får én

type behandling mens andre får en annen (eller in-

gen) behandling.

Dagens system for integreringstiltak, med om-

fattende prosesser rundt bosetting og et introduk-

sjonsprogram som går over flere år, er ressurskre-

vende. Det er ikke opplagt at kvaliteten i arbeidet

knyttet til disse oppgavene vil kunne oppretthol-

des hvis et større antall skal gå gjennom systemet

over flere år. Det kan derfor være nødvendig med

sterkere prioriteringer, og for å gjøre det på en

god måte, er det behov for kunnskap.

Randomiserte, kontrollerte eksperimenter blir

ofte ansett som «gullstandarden» for evidensba-

sert kunnskap, og utvalget oppfordrer til mer ut-

prøving basert på slike evalueringer. Det er imid-

lertid også svakheter ved eksperimenter. Eksperi-

menter har stor «intern validitet». Det betyr at

analyser av eksperimenter gir godt grunnlag for å

si at «behandlingen» slik den ble gjennomført i ek-

sperimentet, faktisk hadde en effekt (eller ikke). I

mange tilfeller viser det seg imidlertid at effekten

ikke er like stor (eller i det hele tatt til stede) når

behandlingen innføres for større populasjoner.

Det kan være flere grunner til det, men én av dem

er at man ikke klarer å opprettholde like god kvali-

tet ved innføring i den virkelige verden, muligens

med «behandlere» som ikke er like godt forberedt

eller kvalifiserte som i den eksperimentelle sam-

menhengen. Når det gjelder arbeidsintegrering av

innvandrere er den virkelige verdenen ute i kom-

munene, NAV-kontorene og utdanningsinstitusjo-

nene. Det er der grunnlaget for integrering av inn-

vandrere skjer.

Gradvis innføring av en endring eller en ny

ordning i ulike regioner eller for ulike grupper

over tid er et eksempel på en annen måte å tilrette-

legge for evaluering på. Det innebærer at ulike

«systemer» eksisterer parallelt og lar seg analy-

sere ved hjelp av «kvasi-eksperimentelle» meto-

der. Ideelt sett burde det være tilfeldig hva slags

region eller gruppe som får innført endringen i de

ulike periodene. Utvalget registrerer at tilnærmin-

gene, tiltakene og framgangsmåten innenfor inte-

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

216

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 10

greringsarbeidet sjelden evalueres med metoder

som kan gi gode svar om virkninger og kausale ef-

fekter, og anerkjenner at det er krevende å tilrette-

legge for og gjennomføre slik forskning, gitt ram-

mebetingelsene og organiseringen av integre-

ringsarbeid i Norge i dag. Vi vet for lite om effek-

ten av språkopplæring og om språkopplæring

eventuelt kunne forbedres gjennom annen satsing

eller organisering. Det er for lite kunnskap om

hva slags tilnærminger og tiltak som brukes

innenfor introduksjonsprogrammet i de enkelte

kommunene og om enkelte kommuner klarer å

oppnå bedre resultater over lengre tid (se kap.

10.3.3). Utvalget mener at det generelt trengs mer

kunnskap om hva som virker innenfor introduk-

sjonsprogrammet. Mens det finnes noen effekt-

studier av arbeidsmarkedstiltak for innvandrere,

mener utvalget at vi fortsatt vet for lite om hvor-

dan NAV jobber med integrering av flyktninger

innenfor introduksjonsprogrammet, og videre

kunnskap trenges også om hvordan arbeidsmar-

kedspolitikken kan brukes for å oppnå best mulig

effekt når det gjelder å sikre varig fotfeste for inn-

vandrere på arbeidsmarkedet. Uten kunnskap fra

effektstudier av høy vitenskapelig kvalitet mener

utvalget at det ikke vil være mulig å bedre effekti-

viteten i integreringsarbeid framover og veilede

kommuner om høy kvalitet innenfor integrerings-

arbeid.

Utvalget mener at eksperimenter eller tilrette-

legging for kvasieksperimentelle analyser bør til-

strebes i større grad når endringene og innovasjo-

nene innenfor integreringsarbeidet i Norge disku-

teres eller planlegges. I den grad det er realistisk,

gitt politiske og administrative rammer, bør det i

større grad planlegges for evaluering av en end-

ring samtidig som man planlegger innføringen av

endringen.

10.6 Oppsummering

Det norske velferdssamfunnet står overfor en pe-

riode med økende forsørgerbyrde og mindre

handlingsrom i den økonomiske politikken. Utval-

get vurderer høy innvandring som en tilleggsut-

fordring i dette helhetsbildet (se kap. 8).

For at arbeidslivet og velferdsstaten skal settes

i stand til å møte høy migrasjon, må integrerings-

evnen styrkes, slik at flyktninger i større grad blir

en del av det ordinære arbeids- og samfunnslivet.

Det har derfor vært viktig å identifisere de trekk

og mekanismer ved det norske velferds- og ar-

beidslivssystemet som utfordres av høy innvand-

ring, og å vurdere hva som kan gjøres for at det

skal bli mer robust og i større grad tjene som en

ressurs i håndteringen av disse utfordringene.

Analysene i denne utredningen bygger videre

på NOU 2011: 7, der

aktivisering, kvalifisering og

tilrettelegging

representerte de viktigste anbefalin-

gene. Disse overordnede redskapene må fortlø-

pende utvikles og justeres i tråd med viktige

endringer i samfunnsøkonomien og i intensiteten

i tilstrømningen. De bør også justeres og utvikles i

tråd med de systematiske evalueringene av alle

større satsinger som dette utvalget anbefaler.

På basis av situasjonen i 2016, har utvalget i

dette kapitlet trukket fram noen sentrale virke-

midler som bør justeres innenfor det gjeldende in-

tegrasjonsregimet, for å bedre kunne sikre at vel-

ferdsordningene kan opprettholdes på et høyt

nivå i en situasjon med stor tilstrømning av asylsø-

kere og flyktninger. Utvalget har lagt vekt på å for-

bedre virkemidlenes treffsikkerhet og mottaks-

og integreringsapparatets funksjonsdyktighet.

Utvalget understreker betydningen av å se de

ulike stadiene i sammenheng og å fremme kombi-

nerte løsninger for økt sysselsetting og integra-

sjon. Mer spesifikt vil utvalget understreke:

– Tiltak som bidrar til aktivisering og fremmer

integrering på sikt, bør starte allerede i asyl-

mottakene for å utnytte ventetiden og motvirke

passivisering. Noen slike tiltak – norskopplæ-

ring, informasjon om norske samfunnsforhold

og kompetansekartlegging – bør også omfatte

asylsøkere som venter på utfallet av asylsøkna-

den, ikke bare flyktninger som venter på boset-

ting. Det er spesielt viktig at barn og unge i

mottak kommer raskt inn i det ordinære tilbu-

det i barnehage og skole.

– Bosettingen av flyktninger bør fortsatt bygge

på at staten inngår avtaler med kommunene

om bosetting – så langt dette er tilstrekkelig for

å få bosatt alle det er behov for. Hvis kommu-

nene ikke tilbyr nok plasser, og det blir svært

mange som venter lenge i mottak, må staten

kunne ta i bruk en beredskapsordning som sik-

rer at flyktninger kan flytte ut av mottak og bli

bosatt innen rimelig tid. Utformingen av en slik

ordning, og hvilke konsekvenser den kan ha

for ansvarsdelingen mellom stat og kommune,

må utredes nærmere.

– Mulighetene for en viss justering av kriteriene

for bosetting i retning av større vekting av lo-

kalt og regionalt arbeidsmarked, ev. også ut-

danningstilbud, bør vurderes. En dreining mot

i sterkere grad å bosette flyktninger med rele-

vant kompetanse i kommuner/regioner der

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 10

217

–

kompetansen deres er etterspurt, kan skje på

bakgrunn av planlagt kompetansekartlegging

og karriereveiledning i mottakene.

Myndighetene bør ta initiativ til en helhetlig

analyse av sammenhenger, flaskehalser og

samordningsbehov med sikte på et mer rasjo-

nelt og effektivt system for asylsaksbehand-

ling, mottak, bosetting, introduksjonsordning

og andre særskilte integreringstiltak. En slik

utredning vil kunne bidra til å klarlegge hvor-

dan stat, kommuner og sivilsamfunn i Norge

best mulig kan håndtere store og til dels raske

svingninger i antall asylsøkere og flyktninger.

Barrierer som barn og unge som innvandrer til

Norge møter i utdanningssystemet bør bygges

ned. Myndighetene bør utvikle kunnskapsba-

serte tiltak for en mer effektiv overgang til

norsk skole. Det bør også satses videre på å

øke barnas deltakelse i utdanning før og etter

den obligatoriske grunnskolen.

Det bør utvikles moduler innenfor introduk-

sjonsprogrammet som kan settes sammen ut

fra behovet til de største eller vanligste grup-

pene av programdeltakere. Kommunene bør

fortsatt ha frihet til å tilpasse tilbudet til lokale

forhold og behov.

Det bør satses på mer arbeidsretting i introduk-

sjonsprogrammet. Praksis i arbeidslivet bør til-

bys de fleste programdeltakerne. Videre bør

det tilrettelegges for at deltakerne skal kunne

ta mer ordinær utdanning innenfor program-

met, om det er dette de har behov for.

Det norske arbeidsmarkedet verdsetter i liten

grad utdanningen flyktninger har med seg til

Norge. Det ser ut til være store samfunnsøko-

nomiske gevinster forbundet med å komplet-

tere utenlandsk utdanning med noe utdanning

fra Norge, sammenliknet med å måtte ta hele

utdanningen på nytt, eller alternativt få en usik-

ker tilknytning til arbeidsmarkedet som

ufaglært. Den potensielle gevinsten vil være

større dess mer effektivt kvalifiseringsløpet til-

rettelegges og hindringene for å ta del i det or-

dinære utdanningssystemet bygges ned.

Myndighetene bør i langt større grad sørge for

at det finnes kompletterende utdanningstilbud,

og relevante godkjenningsmyndigheter må for-

plikte seg når det gjelder godkjenning av slike

tilbud. Der det er mulig, bør myndighetene

sørge for at det utvikles alternative dokumenta-

sjons- og godkjenningsordninger, særskilte

opptaksmuligheter og fleksible og differensi-

erte tilbud med integrert norskopplæring.

Språk er viktig, og det bør sees nærmere på om

språkopplæring i større grad kan integreres i

–

annen kvalifisering og kompetansepåbygging

og på arbeidsplassen. Det er behov for syste-

matisk utprøving av ulike modeller for

norskopplæring, slik at valg av opplæringsmo-

deller blir mer kunnskapsbasert.

For å få flere lavkvalifiserte innvandrere ut i ar-

beid må myndighetene vurdere å øke bruken

av lønnstilskudd som arbeidsrettet bistand.

Gjennom lønnstilskudd kan arbeidsgiveren få

testet kompetansen og produktiviteten til til-

taksdeltakeren, samtidig som den enkelte får

opplæring og erfaring i arbeids- og samfunnsli-

vet. Lønnstilskuddsordningen bør imidlertid

være tidsavgrenset, og insentivene må legge til

rette for at både arbeidsgiver og arbeidstaker

ønsker å delta.

For å komme i jobb kan mange flyktninger ha

behov for mer opplæring og/eller tiltak med

praksis i arbeidslivet etter introduksjonspro-

grammet. Opplegg som kombinerer utdanning

og arbeid, bør i større grad utvikles og tas i

bruk. Siden det foreligger begrenset kunnskap

om hvorvidt og hvordan slike kombinasjons-

opplegg virker, bør det legges opp til systema-

tisk utprøving av alternative modeller, og disse

bør effektevalueres.

Dersom vedvarende høy flyktninginnvandring

fører til at store grupper blir stående utenfor ar-

beidslivet, legges det til grunn at myndighe-

tene og partene tar ansvar for å drøfte hvorvidt

det er behov for å utvikle særskilte stillingsty-

per med tilpasset lønn, for å gi muligheter til ar-

beidstrening og aktivisering. Slike løsninger

kan ifølge NOU 2016: 15 være en god strategi

for å få flere flyktninger raskere inn i arbeids-

markedet, samtidig som tariffavtaler og stan-

dardene i arbeidslivet opprettholdes.

Aktivisering for stønadsmottakere ble foreslått

i NOU 2011: 7. Aktivitetskrav finnes allerede i

en rekke velferdsytelser, i større eller mindre

grad. Myndighetene bør i større grad enn i dag

ta i bruk de mulighetene som ligger i lovverket

til å bruke betingelser og sanksjoner. Aktivi-

tetskravene for dem som står lengst fra ar-

beidsmarkedet, bør innrettes slik at de i tillegg

til å være arbeidsrettet også bygger opp mini-

mumsferdigheter som sikrer sosial inklude-

ring og aktiv deltakelse i samfunnet.

Det er viktig å bygge ned uheldige insentivs-

trukturer i de generelle inntektssikringsord-

ningene. I NOU 2011: 7 ble det foreslått å er-

statte kontantytelser med tjenester som en del-

vis løsning på dette dilemmaet. Denne

tilnærmingen kan utvikles videre, særlig med

tanke på barnefamilier, hvor man nettopp øn-

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

218

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 10

sker å legge til rette for barns deltakelse uten å

undergrave arbeidsinsentivene for foreldrene.

Det understrekes også at kontantstøtten særlig

bidrar til å holde innvandrerkvinner utenfor ar-

beidsstyrken, og derfor bør fases ut.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 11

219

Kapittel 11

Overordnede tilnærminger til integrering

11.1 Innledning

Utvalget er bedt om å

[…] på bakgrunn av egne analyser og vurde-

ringer skissere alternative strategier for å

kunne møte utfordringer i tilknytning til fort-

satt høy innvandring. Kunnskap og erfaringer

fra sammenliknbare land bør trekkes inn i ana-

lysen.

I utvalgets mandat er høy innvandring en forutset-

ning for analysene, og det legges til grunn at flykt-

ninger og deres familier utgjør en stor andel av

innvandringen. Utvalgets oppgave er dermed å se

på ulike strategier som kan gi en retning for hvor-

dan denne typen høy innvandring kan gripes an.

Utvalget har tolket mandatet slik at det norske

samfunnets sosiale og økonomiske bærekraft er

en viktig betingelse for arbeidet: Det framstilles i

mandatet som et mål at

[…] Norge skal kunne opprettholde velferds-

ordningene på et nivå og med en standard vi

har vært vant til.

Utvalgets oppgave er altså å peke på noen strate-

giske tilnærminger politikerne kan velge for å

sikre at velferdsytelsene opprettholdes på et høyt

nivå i en situasjon med stor tilstrømming av flykt-

ninger. Utvalget anerkjenner at det er en kre-

vende oppgave. Uavhengig av antall asylsøkere og

flyktninger står velferdsstaten overfor en periode

med voksende forsørgerbyrde og en mer usikker

finansiering (se kap. 8).

En stor tilstrømming av

personer med små eller usikre kvalifikasjoner

som ikke snakker norsk, og som vil oppfatte ve-

sentlige sider ved det norske samfunnet som

fremmed, vil forsterke utfordringene. Det er ikke

gitt at velferdsytelsene på det høye nivået vi har

vært vant til, lar seg opprettholde i en slik situa-

sjon med kombinerte pressfaktorer. Utvalget vil

Jf. St.meld. nr. 12 (2012–2013)

Perspektivmeldingen 2013.

påpeke at det ikke finnes noen enkle grep som vil

sette Norge i stand til å ta imot et vedvarende høyt

antall flyktninger, uten at dette vil ha negative kon-

sekvenser for produktivitet, fordeling og velferd.

Utvalget er videre i mandatet bedt om å oppda-

tere analysene fra NOU 2011: 7. I årene som har

gått etter 2011, har innvandringsbildet og den

økonomiske situasjonen i Norge endret seg.

Flyktningkrisen, slik den utviklet seg i 2015, viste

at innvandringen tidvis vil kunne bli svært høy i

årene framover, selv om tilstrømmingen i 2016 har

vært uvanlig lav. Arbeidsinnvandringen fra EØS-

land er fortsatt høy, noe som har ført til sterk kon-

kurranse om jobbene i mange bransjer. Den skjer-

pede konkurransen berører både nyankomne og

etablerte innvandrere og arbeidstakere i den øv-

rige befolkningen i de berørte bransjene. Dessu-

ten har oljeprisen falt betraktelig, noe som har ført

til mindre etterspørsel etter arbeidskraft i oljerela-

terte næringer, svakere vekst i økonomien og sys-

selsettingen og lavere inntekter for den norske

staten. Kombinasjonen av dempet vekst, redusert

handlingsrom i den økonomiske politikken, skjer-

pet konkurranse om jobbene og høy innvandring

fra lavinntektsland gjør at situasjonen framstår

som langt mer utfordrende enn den gjorde så sent

som i 2011.

Utvalgets mandat er avgrenset til å analysere

de delene av problemfeltet som har med innvand-

ring å gjøre. Utvalget påpeker at innvandring i seg

selv ikke behøver å være problematisk for vel-

ferdssamfunnet. Innvandring av arbeidsdyktige

mennesker med kvalifikasjoner som er relevante

og etterspurte i det norske arbeidsmarkedet, ut-

gjør i utgangspunktet en ressurs. Det som vekker

bekymring, er innvandring av personer med kvali-

fikasjoner som enten er lave, vanskelige å doku-

mentere eller lite etterspurte i det norske arbeids-

markedet. Flertallet av dem som kommer som

flyktninger, befinner seg i denne kategorien. I

Norge vil mange av disse oppleve terskelen inn i

arbeidsmarkedet som høy og terskelen til vel-

ferdsytelsene som lav. Vedvarende høy tilstrøm-

ming av personer i denne situasjonen vil represen-

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

220

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 11

tere en tilleggsutfordring til de generelle fakto-

rene som setter arbeids- og velferdsmodellen un-

der press. Denne typen høy innvandring kan po-

tensielt svekke det organiserte arbeidslivet og

bidra til framvekst av økonomiske gråsoner pre-

get av manglende kontrakter, underbetaling og

svart arbeid. Hvis norske myndigheter ikke klarer

å motvirke slike utviklingstrekk, kan det i tillegg

til de økonomiske effektene bidra til å svekke den

samfunnsmessige tilliten både blant innvandrere

og deres etterkommere og i den øvrige befolknin-

gen. For å sette velferdsstaten i stand til å møte

økt migrasjon, må integrasjonsevnen styrkes. Det

er derfor sentralt å identifisere de trekkene og

mekanismene ved den norske modellen som set-

tes på prøve ved høy innvandring, og å vurdere

hva som kan gjøres for å styrke integreringsregi-

mets effektivitet og velferdsmodellens motstands-

dyktighet i møtet med disse utfordringene.

Hensikten med tiltakene som ble diskutert i

kapittel 10, er nettopp å styrke integreringsevnen i

velferdssamfunnet. Mange av disse tiltakene ret-

ter seg mot å kartlegge, utnytte og utvide nykom-

mernes kompetanse. Dette avsluttende kapitlet er

motivert av muligheten for at slike forbedringer

innenfor det eksisterende systemet ikke vil være

tilstrekkelig. Gitt at norsk økonomi i dag er i en

mer usikker situasjon enn i 2011, kan svært høy

og vedvarende tilstrømming av personer med lave

kvalifikasjoner gjøre at man må ta i bruk alterna-

tive strategier. Hensikten med dette kapitlet er å

klargjøre noen politiske handlingsalternativer og

kort diskutere mulige fordeler og ulemper med

de ulike alternativene.

3. Den tredje tilnærmingen legger hovedvekt på

investering i kompetanse, kvalifikasjonsutvik-

ling og sosial kapital.

De tre stiliserte tilnærmingene gir opphav til ulike

retninger for reform av velferds- og arbeidslivsmo-

dellen for å styrke integrasjonskapasiteten, men

ingen av dem egner seg i rendyrket form. En skje-

matisk oversikt over de tre stiliserte tilnærmin-

gene er gitt i tabell 11.1. De tre tilnærmingene

springer ut av den samfunnsfaglige litteraturen og

betegnes her hhv. som «rettighetsorientert uni-

versalisme», «markedsorientert tilpasning» og

«sosial investering».

I dagens regime finner man

elementer fra alle de tre tilnærmingene: det er vel-

utbygde ordninger for å fremme økonomisk

trygghet og motarbeide fattigdom; lønnsdannelse,

fleksibilitet og aktivering står sentralt i debatten

om å styrke integreringen i arbeidsmarkedet; og

innsatsen for kvalifisering av nykommere og ut-

danning av etterkommere er betydelig. Spørsmå-

let er i hvilken retning man ønsker å gå når til-

strømmingen og utfordringene øker, og hvorvidt

og hvordan virkemidler fra de tre tilnærmingene

kan koples sammen i en mer helhetlig og differen-

siert strategi der tiltakskjeden samlet gir økt inte-

greringskraft.

Rettighetsorientert universalisme

Rettighetsorientert universalisme rendyrker det

som ofte anses som de fremste kjennetegnene ved

den norske velferdsmodellen: universalisme,

sterke sosiale rettigheter, høye minimumsnivåer.

Det sentrale i denne tilnærmingen er å gi sosial og

økonomisk grunntrygghet som en nødvendig for-

utsetning for deltakelse og for å motvirke stor

ulikhet i levekår. Nykommere som har fått innvil-

get lovlig opphold i landet får tilgang til rettigheter

raskt, uten at det stilles konkrete krav til yrkesak-

tivitet eller kvalifisering. I denne tilnærmingen

legges liten vekt på økonomiske insentiver. Det

mest sentrale

virkemidlet

vil være sjenerøse of-

11.2 Stiliserte hovedtilnærminger til

integrering

Nedenfor skisseres tre stiliserte hovedtilnærmin-

ger til integrering. Disse tydeliggjør sammenhen-

ger mellom premisser, virkemidler og mulige ut-

fall av politiske valg når myndighetene framover

skal tilpasse integreringspolitikken til endrede

økonomiske og sosiale forutsetninger. Hvilke stra-

tegier som foretrekkes, vil avhenge av hva man

betrakter som de viktigste arenaer, forutsetninger

og virkemidler for å fremme integrering. De tre

tilnærmingene har ulik innretning:

1. Den første er konsentrert om velferdsrettighe-

ter, inntektssikring og utjevning av levekår.

2. Den andre tar for seg arbeidsmarkedets virke-

måte, lønnsdannelse og fleksibilitet.

De tre tilnærmingene bygger på «standard»-inndelinger i

den sosialpolitiske faglitteraturen og har store likhetstrekk

med f.eks. kategoriene RED (REdistributive Discourse),

MUD (Moral Underclass Discourse) og SID (Social Invest-

ment Discourse) hos Levitas, R. (1998).

The Inclusive

Society? Social Exclusion and New Labour.

Palgrave: Mac-

millan, og med the Keynesian Perspective, the Neo-liberal

Perspective og the Social Investment Perspective hos Jen-

son, J. (2012), Redesigning citizenship perspectives after

Neo-Liberalism: moving towards social investment, i

Morel, N., Palier, B. og Palme, J. (red.)

Towards a Social

Investment State? Ideas, Policies and Challenges.

Bristol:

Policy Press

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 11

221

Tabell 11.1 Tre stiliserte overordnede tilnærminger

Rettighetsorientert

universalisme

Markedsrettet

tilpasning

Sosial

investering

Sentrale

virkemidler

Høye sosiale stønader,

minstesikring

Fleksibelt arbeids-

marked, lav skatt, arbeids-

linjen, lavt nivå på minste-

ytelser

Utdanning, kvalifisering,

tidlig innsats som spring-

brett inn i ordinært

arbeidsliv

Høy sysselsetting i

kvalifisert arbeidsstyrke

Suksesskriterium,

samfunnsnivå

Suksesskriterium,

individnivå

Arbeidsmarkedet

Sosial likhet, ingen fattig- Full sysselsetting

dom

Effektivitet

Gode levekår for alle

En av flere arenaer for

aktivitet. Likelønn og

antidiskriminering

Stabil arbeidstilknytning, Høy sosial mobilitet

selvforsørgelse

Hovedarena for inntekt og

fordeling. Sterk lønns-

differensiering, fleksibelt

stillingsvern

Varig tilknytning til

arbeidslivet sentralt.

Langsiktig kompetanse-

oppbygging

Ja, krav om å delta på hen-

siktsmessig kvalifiserings-

tiltak

Krav til egnethet og

egeninnsats f.eks.

gjennom språkkurs, for-

kurs, eller opptaksprøver.

Økonomiske sanksjoner

for de som ikke oppfyller

kravene

Ressurs- og innsats-

krevende, høye idealer.

Krever høy kompetanse

og store utgifter. Frustra-

sjon og fare for utenfor-

skap når det ikke

fungerer

Potensielt lange perioder

med lav selvforsørgelse

Nederlagsfølelse, tilbake-

trekning. Ingen gevinst

for dem som ikke lykkes

med å få kompetanse eller

ikke ønsker økt utdanning

Aktivitetskrav for

stønadsmottakere

Gradering av

ytelser/tilbud

Bare hvis de antas å bedre Ja, krav til å yte noe

levekår/øke sosial kapital tilbake

Krav til lovlig opphold,

evt. statsborgerskap

Krav til botid og/eller

opptjeningstid gjennom

arbeid mht. velferds-

ytelser

«Innslusingslønn»

Risiko

(generell)

Usikker økonomisk bære-

kraft

Høyt skattenivå

Irritasjon over «velferds-

turisme» og «uproduk-

tive» innvandrere svekker

oppslutningen

Utvikling av segregert

arbeidsmarked med

mange dårlig betalte

jobber

Skjerpet konkurranse,

motsetninger mellom

grupper. Stor ulikhet

Risiko

(innvandrere)

Tilbaketrekning, subsidi- Vedvarende lav inntekt.

ert isolasjon. Segregering Utstøting, lite kontakt

i parallellsamfunn

med det øvrige samfunnet

utenom kontakten

i arbeidslivet

fentlige stønader i perioder der den enkelte står

utenfor arbeidsmarkedet.

I integreringspolitikken er man særlig opptatt

av å unngå at innvandrerne marginaliseres gjen-

nom fattigdom eller vedvarende lavinntekt. Dette

er viktig fordi økonomisk fattigdom oppfattes som

et onde i seg selv, men også fordi dårlige levekår

begrenser mulighetene til deltakelse. Fattigdom

framstår dermed som en barriere, mens økono-

misk trygghet og handlefrihet antas å frigjøre

menneskelige ressurser som de nyankomne kan

benytte i sosiale og kulturelle integreringsproses-

ser.

Suksesskriterier for rettighetsorientert univer-

salisme vil først og fremst være økonomisk likhet,

særlig i betydningen «høyt gulv» i inntektsforde-

lingen. Innenfor denne tenkemåten blir målet om

å utrydde fattigdom tatt på største alvor, særlig

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

222

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 11

når barn er involvert. Barn med innvandrerbak-

grunn skal inkluderes fullt ut og ha samme mulig-

heter som barn i majoritetsbefolkningen. Høy del-

takelse er dermed et viktig suksesskriterium, men

forståelsen av deltakelse er romslig: deltakelse i

arbeidslivet er sentralt, men utdanning/kvalifise-

ring, frivillig innsats, ubetalt omsorgsarbeid, sosi-

alt entreprenørskap etc. vil også betraktes som po-

sitive uttrykk for deltakelse. Sosial og kulturell ak-

tivitet antas å fremme økonomisk deltakelse på

lengre sikt.

Risikoen med en slik tilnærming til integre-

ringspolitikken vil være lav yrkesdeltakelse, verdi-

skaping og skatteinntekt fra innvandrere, og der-

med økte byrder for velferdsstaten, som vil bli

svært kostbar å finansiere. Finansieringsbehovet

tilsier at skattenivået, særlig på midlere og høyere

inntekter, derfor vil øke betydelig. Det er mye vir-

kelyst og kreativ aktivitet som må utløses om en

modell med så omfattende grunnsikring skal bli

økonomisk bærekraftig. I den grad dette ikke lyk-

kes, risikerer man å subsidiere passivitet og ut-

vikle nettopp den type utenforskap som man i ut-

gangspunktet ønsker å bekjempe. I tillegg kom-

mer risikoen for at majoriteten vil mislike en inte-

greringspolitikk som krever store ofre av dem – i

form av et høyere skattenivå – drevet av økte of-

fentlige utgifter som kommer nykommerne ufor-

holdsmessig til gode. Velferdsavhengighet og

utenforskap kan bli en uforutsett konsekvens av

denne tilnærmingen, noe som i verste fall kan føre

til sosial uro og økt konfliktnivå i samfunnet.

Markedsrettet tilpasning

Markedsrettet tilpasning er på mange måter mot-

satsen til rettighetsorientert universalisme. I spen-

ningen mellom minstesikring og insentiver vil

man i denne tenkemåten foretrekke økonomiske

insentiver med vekt på tilpasning av lønn, skatt og

økt fleksibilitet. Markedet er den primære are-

naen for deltakelse, inntekt og fordeling, og ny-

kommere har i utgangspunktet selv hovedansva-

ret for sin egen integrering. Man kan tenke seg et

romslig aktivitetsbegrep der ulike former for øko-

nomisk virksomhet inngår, men grunntanken vil

være klar: Man må yte – på en målbar måte – før

man kan nyte. I denne tilnærmingen oppfattes yr-

kesaktivitet og arbeidsdeltakelse som goder i seg

selv, uvirksomhet og eksklusjon som onder. Ar-

beidslivet anses som hovedarenaen for læring og

sosialisering i hverdagen. Gjennom betalt arbeid

kommer man seg ut og treffer folk, man får ruti-

ner med struktur på dagene og ukene, og man får

bokstavelig talt lønn for strevet. For flyktninger og

innvandrere vil målet dermed være å komme i ar-

beid så fort som mulig. Arbeidsmarkedets behov

vil være førende, ikke hva nykommerne i lys av

sin bakgrunn og sine verdier har sterkest prefe-

ranse for å jobbe med. En rendyrket markedsret-

tet tilpasning vil kreve endringer i arbeidsmarke-

dets virkemåte og den norske modellen slik den

framstår i dag, blant annet gjennom liberalisering

av enkelte reguleringer, enklere adgang til midler-

tidige ansettelser, større adgang til oppsigelse og

fjerning av hindringer for konkurranse på lønn.

Å opprettholde og styrke arbeidslinjen i vel-

ferdsstaten er viktig for at en markedsrettet tilpas-

ning i integreringspolitikken skal fungere. Særlig

nivået på minsteytelser i velferdsstaten og tilgan-

gen på sosialhjelp må tilpasses for å sikre at ar-

beid fortsatt lønner seg selv i dårlig betalte jobber.

Økt bruk av lønnstilskudd og arbeidsbetingede

stønader («inwork benefits») kan også være aktu-

elle virkemidler.

Nykommere vil følgelig møtes med krav om å

komme seg ut i jobb – raskt. Arbeidsinnvandrere

fra EU-land møter allerede dette kravet, så denne

tilnærmingen innebærer på mange måter å gene-

ralisere den logikken som møter arbeidsinnvan-

drerne. Kvalifiseringstiltak og språkopplæring i

offentlig regi innrettes mot raske og kostnadsef-

fektive innsatser. Eventuelle behov utover dette

legges det ikke særlig til rette for, og den enkelte

må derfor benytte seg av det allmenne utdan-

ningstilbudet eller tjenester man kan kjøpe i mar-

kedet. Også innvandrerkvinner vil forventes å

jobbe, og familier som søker å basere seg på én

lønnsinntekt, må selv ta de økonomiske konse-

kvensene av det valget.

Suksesskriteriene i denne modellen er først og

fremst sysselsetting i det ordinære arbeidslivet.

Økt satsing på markedsrettet tilpasning i integre-

ringsarbeidet krever et fleksibelt og velfunge-

rende arbeidsmarked. Tilnærmingen må antas å

føre til lavere lønninger i de dårligst betalte job-

bene, og til at jobbtryggheten for lavt kvalifisert

arbeidskraft svekkes. For at innvandrere skal

komme bedre ut inntektsmessig, er man avhengig

av at den lavere arbeidsinntekten motsvares av en

høyere gjennomsnittlig arbeidsdeltakelse, og at

deltakelse i arbeidslivet over tid gir en positiv

lønnsutvikling. Mindre jobbtrygghet antas kom-

pensert ved at det blir lettere å finne nye jobber.

Velferdsstatens bærekraft styrkes gjennom lavere

stønadsnivåer og at færre står utenfor arbeids-

livet. Lavere skatt på arbeidsinntekt kompenseres

av økt sysselsetting, utvidet skattegrunnlag og

reduserte offentlige velferdsutgifter.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 11

223

Et springende punkt i denne tilnærmingen vil

være om tillemping av regler for lønnsfastsettelse,

svakere stillingsvern eller kutt i offentlige støna-

der skal gjelde generelt eller bare for nyankomne

innvandrere. En ulik tillemping av regler står i

fare for å bryte med likebehandlingsprinsippet

som ligger til grunn for EU-retten og ILOs kjerne-

konvensjoner.

Hvis man like fullt ekskluderer nykommere

fra sentrale ordninger, vil man plassere dem i en

mer sårbar situasjon, der de er dårligere vernet

mot vanlige risikoer (sykdom, uførhet), og der de

vil ha enda større behov for å finne en jobb å leve

av. Dette kan føre til at nykommere i større grad

kommer til å jobbe i de delene av arbeidsmarke-

det der lønningene er lavest og stillingsvernet sva-

kest.

Hvis støtten i befolkningen til en velferdsstat

med høye ambisjoner for utjevning av levekår er

basert på en idé om sterk tilhørighet til samfun-

net, kan krav til botid og opptjening av rettigheter

ved å arbeide sikre fortsatt oppslutning om disse

ambisjonene. Vilkår for velferdsgoder vil også

gjøre det billigere å opprettholde en sjenerøs vel-

ferdsstat. Men gradering etter botid og/eller opp-

tjening kan – hvis graderingen er inngripende –

innebære at de som er nederst på inntektsskalaen

blant de yrkesaktive, vil oppleve en forsterket

lønnskonkurranse fra innvandrere som kan jobbe

på andre vilkår. En annen svakhet ved denne til-

nærmingen er risikoen for svært lav levestandard

blant dem som ikke oppfyller kravene. Dette kan

innebære en form for dobbelt utenforskap, hvor

de som ikke oppfyller kravene, og dermed i ut-

gangspunktet er mindre integrert i samfunnet, i

tillegg blir aktivt ekskludert fra velferdsstaten. På

grunn av dårlig økonomi vil de også ha problemer

med å øke sin deltakelse.

Generell liberalisering kan motvirke tenden-

ser til polarisering etter etniske skillelinjer, siden

nykommere og majoritet i større grad vil konkur-

rere på like vilkår, men det kan også føre til større

ulikhet og økt kamp om knappe goder. Siden dette

særlig vil ramme sårbare grupper, kan det også

føre til motstand i majoritetsbefolkningen, særlig

hvis det fester seg en oppfatning av at etablerte

rettigheter avvikles på grunn av innvandring.

Det er en rekke faktorer som skal være på

plass for at tilnærmingen skal kunne levere gode

resultater. For det første skal det være gode tider i

økonomien for at en slik strategi ikke fører til økt

kamp om de enkleste jobbene og nedadgående

lønnspress i utsatte bransjer. Omfattende innvand-

ring fra lavinntektsland, enten dette er arbeids-,

flyktning- eller familieinnvandring, vil føre til økt

lønnsspredning og dermed skape press for å redu-

sere de laveste stønadsnivåene. For det andre må

det finnes reelle muligheter til mobilitet i arbeids-

markedet, slik at det ikke skapes en permanent

underklasse som kun finner jobber i arbeidsmar-

kedets nedre sjikt. For dem som har de minst at-

traktive jobbene, vil lange arbeidsdager uten ve-

sentlig heving av levestandarden kunne virke de-

motiverende og bidra til misnøye og uro. Fattig-

dommen i samfunnet vil øke, og innvandrere –

særlig flyktninger og deres familier – vil etter all

sannsynlighet være overrepresenterte. Dersom

fattigdom og segregering har konsekvenser for in-

kluderingen i neste generasjon, gir det risiko for

negativ sosial arv. Økt ulikhet i arbeidsforhold,

inntekter og forbruksmuligheter vil ha konse-

kvenser for bosettingsmønstre, sosiale relasjoner,

tillit og samhold. Tilnærmingen legger lite til rette

for deltakelse i samfunnet på andre måter enn

gjennom arbeid.

Sosial investering

Sosial investering innebærer et skift fra «passiv»

inntektssikring til satsing på aktive kvalifiserings-

tiltak og er blitt presentert som en ny giv i sosial-

politikken i Europa.

Det sentrale i tankegangen

bak sosial investering er at velferdspolitikken i

større grad bør innrettes mot oppbygging av kom-

petanse, ferdigheter og forutsetninger for delta-

kelse som kan jevne ut forskjeller i livssjanser –

spesielt for sårbare grupper og deres barn. Vel-

ferdsstaten kan godt være omfattende, men sosi-

ale overføringer bør utformes med sikte på å

styrke mottakernes langsiktige evne til å klare seg

i samfunnslivet. Denne tilnærmingen legger vekt

på tilrettelegging, krav om deltakelse i offentlige

tiltak og skreddersøm framfor økonomiske insen-

tiver. Kompetanseutvikling, utdanning og kvalifi-

sering er de mest sentrale virkemidlene. Målet er

å bygge humankapital gjennom opplæring og so-

sial kapital gjennom å utvikle nettverk, sosiale re-

lasjoner, og sette nykommerne i stand til å fun-

gere som gode samfunnsborgere. Sosial investe-

ring står i kontrast til forestillingen om at «one

size fits all». Det kan gi ekstra stor avkastning å in-

vestere i utsatte grupper – og særlig hvis denne

investeringen skjer så tidlig som mulig i barndom-

men.

Sosial investering er innrettet mot kvalifise-

ring for deltakelse både i arbeidsmarkedet og i

Morel, N., Palier, B., & Palme, J. (2012).

Towards a social

investment welfare state? Ideas, policies and challenges.

Bris-

tol: Policy Press.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

224

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 11

sivilsamfunnet, men skiller seg fra den mar-

kedsorienterte tilnærmingen ved å legge en ve-

sentlig del av ansvaret for kvalifisering på staten

og ikke bare på individet. Målet er ikke raskest

mulig sysselsetting, men kvalifisering for jobber

som gir langsiktig, stabil sysselsetting og sosial

mobilitet. Man søker å unngå at vanskeligstilte i

arbeidsmarkedet havner i eller går i runddans

mellom kortvarige engasjementer i enkle lavtløn-

nede jobber. Sosial investeringsstrategi retter seg

i like stor grad mot nyankomne kvinner som mot

menn. Tilnærmingen stiller betydelige krav til in-

dividuell tilpasning, slik at særskilte behov vurde-

res i hvert enkelt tilfelle. Tidlig innsats oppfattes i

mange tilfeller som en suksessfaktor, derfor er

gode og tilgjengelige barnehager et sentralt ele-

ment innenfor denne tilnærmingen. Andre tiltak

vil være sterk satsing på utdanning, både grunn-

skole og videregående opplæring, lengre kvalifise-

ringsløp for lavkvalifiserte voksne og livslang læ-

ring.

Sosial investering som tilnærming til integre-

ringspolitikken er tett forbundet med utviklingen

av kunnskapssamfunnet og arbeidsmarkedets be-

hov for kvalifisert arbeidskraft. Suksesskriteriet

innenfor denne tilnærmingen vil dermed være å

fremme sosial mobilitet gjennom å utvikle en høyt

kvalifisert arbeidsstyrke, slik at flest mulig kan

hevde seg i det kompetansekrevende arbeidslivet.

For den enkelte vil målet være å utvikle de evnene

man har innenfor rammene av hva arbeidsmarke-

det etterspør. Myndighetene må legge til rette for

reell sjanselikhet og sosial mobilitet. Arbeidsmar-

kedet oppfattes som en sentral arena for integre-

ring og mobilitet, men utdannings- og yrkesopp-

læringssystemet – fra barnehage til voksenopplæ-

ring – anses som nøkkelarenaer for å få politikken

til å lykkes/fungere. Gjennom utdanning og kvali-

fisering er målet også å fremme sosialisering til

bosettingslandets kultur og virkemåte og slik

fremme kulturell og politisk integrasjon.

Tilnærmingen er avhengig av at mottakerne

er motiverte til å gjennomføre kvalifiseringstiltak.

På kort sikt innebærer kvalifiseringstiltak en kost-

nad for mottakerne ved at de ikke kan arbeide og

forsørge seg selv. For voksne personer med lav

kompetanse kan det være demotiverende å skulle

bruke mange år i offentlige tiltak før de får mulig-

het til å ta ansvar for sitt eget liv. En rendyrket so-

sial investeringsstrategi gir ikke svar på hvordan

man skal håndtere personer som ikke er motivert

for kvalifiseringstiltak, som faller ut av tiltakene,

eller som har for dårlige ferdigheter til å kunne

benytte seg av tiltakene. En ensidig satsing på so-

sial investering kan derfor gi polariserte utfall,

med gode resultater for dem som lykkes, og dår-

lige resultater for dem som ikke lykkes. Utstrakt

bruk av tiltak kan gi innlåsingseffekter, slik at del-

takerne går mellom tiltak uten tilstrekkelige in-

sentiver til å komme seg videre.

Hvis investeringstiltak implementeres på en

ufullstendig måte, risikerer man å sette inn feil

ressurser på feil sted, slik at man sløser med of-

fentlige midler og påfører nykommerne nederlag.

«Skandaler» knyttet til at nykommere har «fått»

store ressurser uten at noe produktivt har kom-

met ut av det, vil tære på tilliten i majoritetsbefolk-

ningen, mens nykommernes tillit svekkes hvis de

gjentatte ganger blir forventet å gjøre ting de ikke

mestrer eller interesserer seg for.

En gjennomgående satsing på integrering

gjennom sosial investering vil være kostnadskre-

vende. Satsingen har en

direkte

kostnad i form av

ressursbruken til det offentlige. En rekke offent-

lig ansatte vil være involvert i kartlegging av ny-

kommeres ferdigheter og utvikling av skredder-

sydde løp i lys av det regionale arbeidsmarkedets

behov. Man vil trenge et økt antall lærere og en

styrking av yrkesopplæringen, i tillegg til tolker

og andre som tilrettelegger i en tidlig fase. Man vil

også trenge mange saksbehandlere i velferdssys-

temet for å gi tilstrekkelig tilpassede tiltak. Satsin-

gen har også en

indirekte

kostnad i form av at mot-

takerne av tiltakene ikke arbeider og bidrar til ver-

diskapning mens de er i til dels lange kvalifise-

ringsløp. For at den direkte og indirekte kostna-

den skal svare seg, må kvalifiseringen gi en

tilstrekkelig stor økning i mottakernes framtidige

inntekter og tilknytning til arbeidslivet. Tilnær-

mingen krever derfor god kjennskap til hva aktu-

elle arbeidsgivere faktisk etterspør til enhver tid.

Ansatte som skal arbeide med dette, må ha bred

kompetanse og evne til å samarbeide tett med en

rekke ulike aktører – og de må ha romslig med

ressurser.

En sosial investeringsstrategi kan også gjen-

nomføres på en gradert eller differensiert måte

ved at innvandrere må oppfylle visse kriterier til

egnethet og egeninnsats for å få tilgang til utdan-

nings- og kvalifiseringstiltak. Dette kan f.eks. sik-

res ved krav om gjennomført språkkurs, forkurs,

opptaksprøver eller liknende, og samsvarer med

denne tilnærmingens vekt på individuell differen-

siering og skreddersøm. Økonomiske sanksjoner

kan tas i bruk for personer som ikke oppfyller kra-

vene. Slike krav kan motivere til større egeninn-

sats hos nyankomne innvandrere, og det kan fri-

gjøre ressurser som kan brukes på et bedre tilbud

til dem som oppfyller kravene. Men omfattende

krav kan også ha ulemper. De som ikke oppfyller

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 11

225

vilkårene for å delta i kompetanseutvikling, vil ha

dårligere forutsetninger for å komme i arbeid og

opparbeide yrkesrelaterte velferdsrettigheter.

Man går også glipp av de samfunnsmessige gevin-

stene man kunne ha oppnådd ved økt kompetanse

og yrkesdeltaking hos dem som – på grunn av for

strenge krav – ekskluderes fra sosiale investerin-

ger. For strenge krav kan dermed også skape et

dobbelt utenforskap, i betydning at de som ikke

oppfyller kravene, og dermed i utgangspunktet er

mindre integrert i samfunnet, i tillegg blir eksklu-

dert fra muligheten til å bedre kompetansen og yr-

kesmulighetene sine. Spesielt problematisk kan

det være dersom dette doble utenforskapet blir

konsentrert i enkelte grupper innvandrere med

dårlige forutsetninger for deltakelse.

11.3 Oppsummering og drøfting

Som antydet innledningsvis, kombinerer den ek-

sisterende norske velferdsstaten trekk fra alle

disse stiliserte tilnærmingene. Det finnes også ek-

sempler på gradering etter botid eller yrkesdelta-

kelse i dag. Vektlegging av utdanning, inkludert

sterkt subsidierte barnehager for de minste

barna, og på kvalifisering og attføring for voksne

arbeidstakere, er elementer av sosial investering.

Introduksjonsprogrammet for flyktninger, egne

arbeidsmarkedstiltak for innvandrere og en lang

rekke mer avgrensede prosjekter rettet mot inn-

vandrere som står langt fra arbeidsmarkedet,

gjenspeiler denne tilnærmingen på integrerings-

området. Samtidig er minstesikringsnivået i det

norske samfunnet relativt høyt, med høye nivåer

på ytelser som uføretrygd, arbeidsavklaringspen-

ger, sykepenger og dagpenger. Alle disse trek-

kene samsvarer med den universelle, rettighets-

baserte tilnærmingen. Den økte vekten på aktivi-

tetskrav, vilkårsetting, oppfølging og tilskudd til

arbeidsgivere gjenspeiler en mer markedsrettet

innretning av sosialpolitikken. Deler av dagens ar-

beidsmarkedsregulering er i tråd med en mar-

kedsrettet tilpasning, herunder forholdsvis lite of-

fentlig innblanding i lønnsdannelsen, få hind-

ringer mot å bytte arbeid mellom sektorer og lett

adgang til oppsigelse grunnet økonomiske for-

hold.

En forsterkning av den markedsorienterte til-

nærmingsmåten ville man ha fått om man fjernet

hindringer for konkurranse på lønn og dermed

fikk et større innslag av lavproduktive lavlønnsjob-

ber. Partene i arbeidslivet ønsker å unngå en slik

utvikling, men det er trekk som tyder på at det li-

kevel vokser fram gråsoner i norsk arbeidsliv der

både partene og lovverket har begrenset innfly-

telse.

Dette er et fenomen som utvikler seg på si-

den av de etablerte institusjonene, i betydelig

grad som konsekvens av den omfattende arbeids-

innvandringen fra EØS-land.

I det nåværende norske integrasjonsregimet

har myndighetene gradvis beveget seg fra en poli-

tikk der rettighetsfestet grunnsikring har vært do-

minerende, til i stadig sterkere grad å legge vekt

på sysselsettingsfremmende tiltak. Det har følge-

lig vært rom for justeringer av tilnærmingen til in-

tegrasjon av innvandrere innenfor rammene av

den norske velferdsmodellen.

De tre stiliserte hovedtilnærmingene legger

vekt på ulike grunnelementer i det norske integra-

sjonsregimet – arbeid, utdanning og velferd – og

gjenspeiler ulike forståelser av hva som er de vik-

tigste barrierene, forutsetningene og virkemid-

lene for å styrke integrasjonsevnen (se figur 11.1).

I norsk politikk er det bred enighet om at arbeid

er en grunnforutsetning for vellykket integrering,

men de tre alternativene bygger på ulike forståel-

ser av hva som skal til for å øke yrkesdeltakingen

blant flyktninger. Der rettighetsalternativet legger

mest vekt på å sikre gode levekår og likeverdig in-

tegrasjon av etterkommerne, legger sosial inves-

teringsstrategien hovedvekten på et langsiktig ut-

dannings- og kvalifiseringsløft for å fremme sys-

selsetting og sosial mobilitet. Den markedsorien-

terte tilnærmingen bygger på tilpasning av lønnin-

ger, stillingsvern, stønader og skatter for å styrke

insentivene til arbeid blant flyktningene og gjøre

det mer attraktivt for arbeidsgiverne å ansette lavt

kvalifisert arbeidskraft. Hver for seg vil neppe

noen av disse tilnærmingene være tilstrekkelige

til å bringe yrkesdeltakingen blant flyktninger opp

mot nasjonalt nivå. Men ved å kombinere elemen-

ter og virkemidler fra de ulike tilnærmingene, til-

passe dem bedre til ulike målgruppers forutset-

ninger og behov og utvikle en mer helhetlig, lang-

siktig integrasjonsstrategi hvor koplingene mel-

lom leddene i tiltakskjeden og koordineringen

mellom politikkfeltene forsterkes, er det grunn til

å anta at man over tid kan oppnå bedre resultater.

Utvalget vil understreke betydningen av å anlegge

et langsiktig perspektiv hvor f.eks. økte kostnader

til investering i utdanning og opplæring på kort

sikt må veies opp mot den avkastningen dette kan

Se f.eks. rapporten «Arbeidsmarkedskriminalitet i Norge –

Situasjonsbeskrivelse 2014» utarbeidet av Kripos, Politiets

utlendingsenhet, Økokrim, Arbeidstilsynet, NAV, Skatte-

etaten, UDI, Mattilsynet, tollvesenet, Kriminalomsorgen og

Næringslivets sikkerhetsråd (NSR). Tilgjengelig på

https://www.politi.no/vedlegg/lokale_vedlegg/kripos/

vedlegg_2797.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

226

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kapittel 11

gi i form av økt yrkesdeltaking, verdiskaping,

skattegrunnlag og reduserte velferdsutgifter på

lang sikt. Graderte varianter av tilnærmingene,

hvor det stilles strengere krav eller vilkår for til-

gang til offentlige velferds- og utdanningstje-

nester, kan potensielt gi gevinster, men har også

klare fallgruver. Hvis kravene blir så strenge at de

er vanskelige å oppfylle for mange, og hvis konse-

kvensene av å ikke oppfylle kravene blir store i

form av reduserte ytelser og vilkår, kan det for-

sterke utenforskapet.

Hvis Norge i framtiden står overfor vedva-

rende høy innvandring av personer med lave kva-

lifikasjoner (som i denne utredningen har dreid

seg om flyktninger og deres familier), samtidig

med økende forsørgerbyrde og trangere øko-

nomi, er det realistisk å regne med vesentlige

endringer i vektingen mellom de tre hovedtilnær-

mingene i integrasjonsregimet. Avhengig av poli-

tiske prioriteringer og karakteristika ved dem

som kommer, kan man ved vedvarende høy til-

strømming risikere at kvalifiseringssystemets ka-

pasitet sprenges, slik at man i stedet for individu-

elt tilpassede løp må tilby kortvarig standardopp-

læring som kan gi dårlige resultater. Det vil også

være risiko for at aktiviteten i de uregulerte

delene av arbeidsmarkedet vokser, at ulikhetene

akselererer, og at forbruket av sosiale ytelser øker

så mye at velferdsstatens forsørgerbyrde blir

uhåndterlig uten kraftige kutt i ytelser og/eller

skatteøkninger. I et slikt scenario vil reduksjon i

tilgang til velferdsytelser for personer med kort

botid kunne framstå som politisk fristende, men

som beskrevet foran er slike strategier forbundet

med økt risiko for utenforskap. Jo mer en slik om-

legging nærmer seg det stiliserte markedsalterna-

tivet, jo vanskeligere vil det være å opprettholde

grunntrekkene i den eksisterende arbeidslivs- og

velferdsmodellen.

Som det framgår av denne utredningen, må

økt yrkesdeltakelse blant flyktninger være en helt

sentral del av en strategi for å bevare den norske

samfunnsmodellen. Framskrivningene Statistisk

Arbeid

Integra-

sjon

Utdanning

kvalifisering

Velferd og

inntektssikring

Figur 11.1 Grunnelementer i det norske integra-

sjonsregimet

sentralbyrå har gjort for utvalget, viser tydelig

hvor stor gevinst det gir å få nykommere i arbeid

(se kap. 8.6). Utvalgets egne analyser har under-

streket betydningen av integrasjon i arbeidslivet

også ut over det rent økonomiske. Deltakelse i ar-

beidslivet er gunstig for den enkelte flyktning og

hans eller hennes familie, som en plattform for in-

tegrasjon også på andre områder i samfunnet.

Lønnet arbeid er den viktigste veien ut av fattig-

dom. I tillegg har utvalget lagt vekt på betydnin-

gen av økt yrkesdeltakelse blant flyktninger av

hensyn til videreutviklingen av tillit og samhold i

det norske samfunnet. Nye samfunnsmedlemmer

bør i størst mulig grad bli gitt anledning til å yte –

til å bli en del av det viktige gjensidighetsgrunnla-

get den norske velferdsmodellen bygger på.

Utvalget har ikke hatt som oppgave å vurdere

innvandrings- og flyktningpolitikken. Utformin-

gen av denne er også gjenstand for politiske valg,

der viktige humanitære verdier skal avveies mot

det norske systemets evne til å inkludere nykom-

mere på en forsvarlig måte. Samfunnets absorbe-

ringskapasitet

en viktig faktor, selv om det ikke

er en statisk størrelse. Hensikten med denne

utredningen er å bidra med analyser og vurderin-

ger som kan føre til at denne kapasiteten øker.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

Vedlegg 1

Skjematisk oversikt over hovedregler for utvalgte velferdsytelser

Tabell 1.1 Skjematisk oversikt over hovedregler for utvalgte velferdsytelser (Per 1. januar 2017)

Sykepenger

Arbeidsavklarings-

penger

Overgangsstønad

Kvalifiserings-

stønad

Introduksjons-

stønad

Dagpenger

Tiltakspenger

Formål/inngangs-

Skal gi delvis

kompensasjon for

vilkår (a)

tapt arbeidsinn-

tekt på grunn av

1 G = 92 576 kr

(per 1 mai 2016)

arbeidsledighet.

Må ha hatt

arbeidsinntekt på

1,5 G siste kalen-

derår eller 3 G tre

siste kalenderår.

Tapt arbeidstid

må være på minst

50 pst.

Sikre inntekt til

personer som del-

tar på arbeids-

markedstiltak for

å kvalifisere seg

til arbeids-

markedet.

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kompensasjon for

bortfall av

arbeidsinntekt

ved arbeidsufør-

het pga. sykdom

eller skade.

Må være minst 20

pst. arbeidsufør.

Må ha hatt årlig

inntekt på minst

0,5 G.

Sikre inntekt for

personer med

nedsatt arbeids-

evne.

Må ha minst 50

pst. tapt arbeids-

evne pga. syk-

dom, skade eller

lyte.

Gi enslige perso-

ner med hoved-

omsorg for barn

under 8 år inn-

tektssikring i en

overgangs-

periode. Stimu-

lere til arbeid og

utdanning.

Sikre inntekt til

personer i yrkes-

aktiv alder med

vesentlig nedsatt

arbeids- og inn-

tektsevne og

ingen eller svært

begrensede

ytelser til livs-

opphold etter

folketrygdloven

eller arbeids-

markedsloven, og

som deltar i et

kvalifiserings-

program.

Sikre inntekt til

innvandrere som

deltar på intro-

duksjonspro-

gram. Stønaden

gjelder for nyan-

komne med flukt

som innvand-

ringsgrunn og

etterfølgende

familiemedlem-

mer; 18–55 år;

med oppholdstil-

latelse; bosatt iht.

avtale; behov for

grunnleggende

kvalifisering samt

personer som får

opphold pga.

tvangsekteskap,

mishandling o.l.

Vedlegg 1

227

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

Tabell 1.1 Skjematisk oversikt over hovedregler for utvalgte velferdsytelser (Per 1. januar 2017)

Sykepenger

Arbeidsavklarings-

penger

Overgangsstønad

Kvalifiserings-

stønad

Introduksjons-

stønad

228

Vedlegg 1

Dagpenger

Tiltakspenger

Aktivitetskrav (b)

Ja, krav om å

være reell ar-

beidssøker, dvs.

villig til å ta

ethvert arbeid

hvor som helst i

Norge, på heltid

eller deltid.

Må melde seg til

Arbeids- og vel-

ferdsetaten hver

14. dag ved å

sende inn melde-

kort og gi opplys-

ninger som har

betydning for

retten til ytelsen.

Ja, må delta på et

av følgende

arbeidsmarkeds-

tiltak: Avklaring,

arbeidstrening,

oppfølging, opp-

læring, arbeids-

rettet rehabilite-

ring, arbeids-

forberedende

trening.

Ja, krav om så

tidlig som mulig

og senest innen

åtte uker prøve

seg i arbeids-

relatert aktivitet.

Ja, plikt til å være Ja, krav om å delta Ja, plikt til

på fulltids

deltakelse i intro-

i arbeid eller

program.

duksjonsprogram.

utdanning på

minst 50 pst.,

være tilmeldt

NAV som reell

arbeidssøker eller

etablere egen

virksomhet når

yngste barn har

fylt ett år.

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Ja, krav om å

være i behand-

ling, delta i

arbeidsrettede til-

tak eller få annen

oppfølging fra

Arbeids- og vel-

ferdsetaten. Mot-

taker skal bidra

aktivt i prosessen

med å komme i

arbeid.

Må melde seg til

Arbeids- og vel-

ferdsetaten hver

14. dag ved å

sende inn melde-

kort og gi opplys-

ninger som har

betydning for

retten til ytelsen.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

Tabell 1.1 Skjematisk oversikt over hovedregler for utvalgte velferdsytelser (Per 1. januar 2017)

Sykepenger

Arbeidsavklarings-

penger

Overgangsstønad

Kvalifiserings-

stønad

Introduksjons-

stønad

Dagpenger

Tiltakspenger

Tiltaksdeltagere

19 år og over: 355

kr per dag de del-

tar på tiltak; 18 til

19 år: 257 kr per

dag de deltar på

tiltak. Tiltaks-

deltakere med

barn under 16 år:

44 kr per barn per

dag de deltar på

tiltak. (2016)

Brutto kompensa-

Ca. 62,4 pst. av be-

sjonsgrad/maks

regningsgrunnla-

stønad (c)

get (inntekts-

grunnlaget). Inn-

tekt over 6 G inn-

går ikke i bereg-

ningsgrunnlaget.

I inntektsgrunn-

laget inngår tidli-

gere arbeidsinn-

tekt, dagpenger,

sykepenger, om-

sorgspenger,

pleiepenger, opp-

læringspenger,

svangerskaps-

penger og

foreldrepenger.

2 G. 2,44 G hvis

«ung ufør»

2,25 G

100 pst. av inn-

tektsgrunnlaget

fra første dag for

arbeidstakere.

Inntekt over 6 G

inngår ikke i inn-

tektsgrunnlaget.

(65 pst. av inn-

tektsgrunnlaget

fra 17. dag for

selvstendig

nærings-

drivende).

2,25 G (kr 208 296

66 pst. av inn-

tektsgrunnlaget per 1. mai 2016).

Inntekt over 6 G

inngår ikke i inn-

tektsgrunnlaget.

Til personer som

forsørger barn gis

det barnetillegg.

2 G (⅔ stønad for

personer under

25 år). Til per-

soner som for-

sørger barn gis

det barnetillegg.

Maks stønad 2 G

(⅔ stønad for per-

soner under

25 år).

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Minstenivå (d)

62,4 pst. av 1 G

355 kr eller 257 kr 20 pst. av 0,5 G

(2016)

ved 20 pst. ufør-

het

1 år

2 G (⅔ stønad for 2 G (⅔ stønad for

personer under

25 år)

1 år (+ 1 år) Pro-

grammet kan

etter særskilt

vurdering

forlenges utover

to år.

Inntil to år (+ ett

år hvis særlige

grunner)

Maksimal varig-

het (e)

104/52 uker

Så lenge tiltaket

varer

4 år, men stønads- 3 år (+2 år)

perioden kan i

særlige tilfeller

forlenges.

Vedlegg 1

229

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

Tabell 1.1 Skjematisk oversikt over hovedregler for utvalgte velferdsytelser (Per 1. januar 2017)

Sykepenger

Arbeidsavklarings-

penger

Overgangsstønad

Kvalifiserings-

stønad

Introduksjons-

stønad

230

Vedlegg 1

Dagpenger

Tiltakspenger

Avkortes mot an-

dre ytelser/støna-

der/inntekter (f)

Tiltakspenger fal-

ler bort om delta-

keren har rett til

andre livsopp-

holdsytelser (unn-

tak for barne-

pensjon).

Lønn fra arbeid

utenom tiltaks-

deltakelsen fører

ikke til reduksjon

av tiltakspengene.

Stønaden

avkortes mot dag-

penger, syke-

penger, eller

foreldrepenger.

Dagpengene av-

kortes mot ytelser

mottakeren får til

livsopphold bl.a.

via folketrygd-

loven (f.eks. syke-

penger, uføre-

trygd og foreldre-

penger). Sum-

men av dagpen-

ger og andre

ytelser skal like-

vel ikke utgjøre

mindre enn fulle

dagpenger. I til-

legg skal som

hovedregel alle

timer med lønnet

og ulønnet arbeid

føre til reduksjon i

utbetaling av dag-

penger.

Sykepengene be-

regnes på grunn-

lag av reduksjon i

arbeidstid og/

eller inntektstap.

Har mottakeren

også rett til ar-

beidsavklarings-

penger, har han

eller hun rett til

den høyeste

ytelsen. Sykepen-

ger gis uten hen-

syn til om motta-

keren også har al-

derspensjon. En

som mottar uføre-

trygd, får syke-

penger ut fra den

arbeidsinntekten

han eller hun har i

tillegg til uføre-

trygden.

Arbeidsavkla-

ringspenger redu-

seres mot antall

timer mottakeren

har vært eller

kunne ha vært i

inntektsgivende

arbeid. Ved rett til

fulle arbeidsavkla-

ringspenger og

annen inntektssik-

ring fra folketryg-

den, må mottake-

ren velge ytelse.

Gis det annen

redusert ytelse,

gis det reduserte

arbeidsavkla-

ringspenger.

Ytelsen reduse-

res ikke mot

alderspensjon.

Stønaden avkor-

tes med 45 pst. av

arbeidsinntekt

som overstiger

�½ G. Som arbeids-

inntekt regnes

også dagpenger,

sykepenger,

stønad ved barns

og andre nær-

ståendes syk-

dom, arbeids-

avklaringspenger,

svangerskaps-

penger og

foreldrepenger.

Stønaden faller

bort når mot-

takeren får

pensjon eller over-

gangsstønad som

gjenlevende ekte-

felle, uføretrygd

eller avtalefestet

pensjon.

Skattepliktig

Statlig

Skattepliktig

Statlig

Skattepliktig

Kommunal

Avkortes mot

dagpenger, syke-

penger, foreldre-

penger, uføre-

trygd, arbeids-

avklaringspenger

og overgangs-

stønad (skatte-

pliktige støna-

der). Barnetrygd

og kontantstøtte

kommer ikke til

fradrag i støna-

den.

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Skattepliktig/ikke

Skattepliktig

skattepliktig (g)

Statlig

Ikke skattepliktig Skattepliktig

Skattepliktig

Kommunal

Statlig eller kom-

munal ordning

(h)

Statlig

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

Tabell 1.1 Skjematisk oversikt over hovedregler for utvalgte velferdsytelser (Per 1. januar 2017)

Sykepenger

Arbeidsavklarings-

penger

Overgangsstønad

Kvalifiserings-

stønad

Introduksjons-

stønad

Dagpenger

Tiltakspenger

Krav til forutgå-

ende botid/ trygde-

tid (i)

(Trygdetid er peri-

oder der en person

har vært medlem i

folketrygden og

samsvarer i hoved-

sak med antall år

en har bodd i

Norge etter fylte 16

år)

Nei

Ja, jf. rad (i): Krav

til forutgående

medlemskap i

trygden gjelder

ikke for flyktnin-

ger.

Ja, kravet om for- Nei

utgående med-

lemskap kan opp-

fylles ved sam-

menlegging av

perioder i Norge

og perioder i

andre EØS-land.

Ja, jf. rad (i): Krav Nei

til forutgående

medlemskap i

trygden gjelder

ikke for flyktnin-

ger.

Nei

Nei, bare krav til Nei

tidligere inntekt i

foregående

kalenderår, evt.

de tre siste

kalenderårene.

Nei, men må ha

vært i arbeid i

minst fire uker.

Ja, må ha vært

Nei

Ja, må ha vært

medlem av tryg-

medlem i tryg-

den i minst tre år den i minst tre år.

forut for krav eller

i ett år umiddel-

bart før krav og i

denne perioden i

stand til å utføre

ordinært arbeid.

Nei, retter seg

mot nyankomne,

mindre enn to år

etter bosetting i

kommune.

Integrasjon og tillit

Særskilt for flykt-

ninger (j)

Nei

Ja, jf. rad (a)

NOU 2017: 2

Oppfylling av inn-

gangsvilkår vha.

sammenlegging av

tid i Norge og an-

dre EØS-land (k)

Ja, fulltidsarbeid i Nei

16 uker siste

kalenderår eller

32 uker tre siste

kalenderår. Men

må ha blitt ledig

fra arbeid i Norge.

Ja, kravet om fire

ukers arbeid kan

opptjenes i annet

EØS-land, men

krav om minst en

dags arbeid i

Norge.

Nei

Vedlegg 1

231

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

Tabell 1.1 Skjematisk oversikt over hovedregler for utvalgte velferdsytelser (Per 1. januar 2017)

Sykepenger

Arbeidsavklarings-

penger

Overgangsstønad

Kvalifiserings-

stønad

Introduksjons-

stønad

232

Vedlegg 1

Dagpenger

Tiltakspenger

Kan utbetales i

andre EØS-land

(l)

Ja, i inntil 3 mnd., Nei

gitt at mottake-

ren har vært til-

meldt NAV som

reell arbeids-

søker i minst 4

uker og melder

seg som arbeids-

søker i ankomst-

landet innen 7

dager.

Som hovedregel

nei, men flere

unntak. Se folke-

trygdloven § 8-9.

I utgangspunktet

nei, men kan

gjøres hvis uten-

landsoppholdet er

forenlig med krav

til aktivitet og

oppfølging.

I utgangspunktet Nei

nei, men unntak

for opphold i inntil

seks uker ila en

12 mnd. periode

og opphold som

skyldes arbeid for

norsk arbeids-

giver.

Nei

Ja, men i prinsip-

pet samme krav til

oppfølging og

aktivitet som når

mottakeren opp-

holder seg i

Norge.

Ja, men i prinsip-

pet samme krav til

oppfølging og

aktivitet som når

mottakeren opp-

holder seg i

Norge.

I utgangspunktet Nei

nei, men unntak

for opphold i inntil

seks uker i løpet

av en 12 mnd.

periode og opp-

hold som skyldes

arbeid for norsk

arbeidsgiver.

Nei

Kan utbetales i

Nei

land utenfor EØS

(m)

Nei

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kilde: Arbeids- og sosialdepartementet, Barne- og likestillingsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

Tabell 1.2 Skjematisk oversikt over hovedregler for utvalgte velferdsytelser (Per 1. januar 2017)

Supplerende

stønad

Sosialhjelp

Utdanningsstøtte

Flyktningstipend

Utstyrsstipend til

unge asylsøkere

Uføretrygd

Alderspensjon

(fra folketrygden)

Formål/inngangs-

Sikre inntekt for

personer som har

vilkår (a)

fått sin inntekts-

evne varig nedsatt

1 G = 92 576 kr

(per 1 mai 2016)

med minst 50 pst.

pga. sykdom,

skade eller lyte.

Må ha gjennom-

gått hensiktsmes-

sig behandling og

arbeidsrettede til-

tak. Tilstrekkelig

at inntektsevnen

er nedsatt med 40

pst. hvis mottatt

arbeids-

avklaringspenger.

Sikre inntekt for

personer i alder-

dommen og legge

til rette for en

fleksibel og grad-

vis overgang fra

arbeid til pensjon.

Alderspensjon

kan under gitte

vilkår tas ut fra

62 år. Fra 67 år

kan alle som vil, ta

ut alderspensjon.

Sikre inntekt for

eldre personer

(67 år eller eldre)

med kort botid og

lav/ ingen alders-

pensjon. Gjelder

ikke for familie-

gjenforente til

personer som må

garantere for

underholdet til

den familie-

gjenforente.

Sikre inntekt for

personer som

ikke er i stand til å

sørge for sitt livs-

opphold gjennom

arbeid, egne mid-

ler eller andre

økonomiske ret-

tigheter.

Utbetales til uten-

landsk stats-

borger som har

fått asyl i Norge,

som deltar i vanlig

videregående

opplæring eller

grunnskole-

opplæring for

voksne.

Bidra til like

muligheter til

utdanning.

Må som hoved-

regel være norsk

statsborger.

Utenlandske

statsborgere med

lovlig opphold i

Norge får utdan-

ningsstøtte gitt

visse vilkår (f eks.

er flyktning, gift

med norsk stats-

borger eller har

jobbet fulltid i

Norge i minst to

år.)

Utbetales til asyl-

søkere og human-

itære søkere

under 18 år som

bor på mottak.

For å få utstyrs-

stipend må søke-

ren ha rett til vide-

regående opplæ-

ring etter opp-

læringsloven § 3-1

siste ledd og i til-

legg oppfylle de

generelle vil-

kårene for støtte.

NOU 2017: 2

Vedlegg 1

Integrasjon og tillit

233

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

Tabell 1.2 Skjematisk oversikt over hovedregler for utvalgte velferdsytelser (Per 1. januar 2017)

Supplerende

stønad

Sosialhjelp

Utdanningsstøtte

Flyktningstipend

Utstyrsstipend til

unge asylsøkere

234

Vedlegg 1

Uføretrygd

Alderspensjon

(fra folketrygden)

Aktivitetskrav (b)

Nei

Ja, kommunene

kan stille vilkår

om deltakelse i

aktivitet ved til-

deling av støna-

den. Fra 1. jan.

2017 er det inn-

ført aktivitetsplikt

for mottakere av

økonomisk sosial-

hjelp under 30 år.

Ja, må delta i

videregående

opplæring eller

grunnskole-

opplæring.

Ja, må delta i

videregående

opplæring.

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Ja, for å ha rett til

støtte må søke-

ren være tatt opp

som elev eller stu-

dent og ha rett til

å gå opp til eksa-

men. Lærlinger

må ha godkjent

lærekontrakt, og

lærekandidater

og praksisbrev-

kandidater må ha

godkjent opp-

læringskontrakt.

Ved utdanning i

utlandet må man

som hovedregel

oppholde seg på

lærestedet og

følge under-

visningen.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

Tabell 1.2 Skjematisk oversikt over hovedregler for utvalgte velferdsytelser (Per 1. januar 2017)

Supplerende

stønad

Sosialhjelp

Utdanningsstøtte

Flyktningstipend

Utstyrsstipend til

unge asylsøkere

Uføretrygd

Alderspensjon

(fra folketrygden)

Brutto kompensa-

66 pst. av inn-

sjonsgrad/maks

tektsgrunnlaget

stønad (c)

inntil 6 G. Uføre-

trygden avkortes

forholdsmessig

dersom trygdeti-

den (inkludert an-

tatt framtidig tid)

er mindre enn 40

år.

Gjennomsnittlig

50–60 pst. av tidli-

gere inntekt (etter

skatt).

Minste pensjons-

nivå (ca. 2 G) men

ulike satser

avhengig av sivil-

stand. Avkortes

mot inntekt og

formue jf. rad (f).

Forsvarlig livs-

opphold, vurdert

konkret og indivi-

duelt. Skjønns-

basert.

Utstyrsstipend er

ment å bidra til å

dekke skolemate-

riell, som f.eks.

leie av PC, kjøp av

bøker eller kokke-

klær.

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

For støtte til høy-

ere utdanning,

fagskoleutdan-

ning mv. utgjør

basisstøtten

103 950 kroner

(2016/2017). Inn-

til 40 pst. (41 580

kr) gis som sti-

pend ved full-

føring. I tillegg gis

ekstra lån/sti-

pend bl.a. ved for-

sørgelse av barn,

funksjonshem-

ning og fødsel.

For støtte til

elever (med rett

til videregående

opplæring) gis be-

hovsprøvd grunn-

stipend (inntil

30 960 kr), bo-

stipend (inntil

42 610 kr) og lån

(inntil 30 750)

kroner, hvor lån

kun gis til elever

som er 18 år eller

eldre og ikke bor

sammen med for-

eldrene.

Elever som tar

vanlig videregå-

ende opplæring

får det samme

beløp som norske

elever i vgo mot-

tar, men alt lån

(med unntak av

lån til skolepen-

ger) blir omgjort

til stipend.

For de som går i

grunnskole (med

rett etter opplæ-

ringsloven) eller i

videregående

opplæring uten

rett etter opplæ-

ringsloven § 3-1,

er støttebeløpet

lik det som nor-

ske studenter i

høyere utdanning

mottar, men hvor

alt lån (med unn-

tak av lån til skole-

penger) blir om-

gjort til stipend.

Vedlegg 1

235

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

Tabell 1.2 Skjematisk oversikt over hovedregler for utvalgte velferdsytelser (Per 1. januar 2017)

Supplerende

stønad

Sosialhjelp

Utdanningsstøtte

Flyktningstipend

Utstyrsstipend til

unge asylsøkere

236

Vedlegg 1

Uføretrygd

Alderspensjon

(fra folketrygden)

Minstenivå (d)

2,28 G for gifte/ Ca. 2 G, men ulike

satser avhengig

samboere, men

likevel 2,33 G hvis av sivilstand.

omregnet fra

uførepensjon.

2,48 G for ens-

lige. Høyere sats

for unge uføre.

Tilkjennes for

12 mnd. av gan-

gen. Ingen øvre

grense for hvor

mange ganger

stønaden kan til-

kjennes.

Minste pensjons- Skjønnsbasert

nivå (ca. 2 G) men

ulike satser

avhengig av sivil-

stand. Avkortes

mot inntekt og

formue jf. rad (f).

Se rad (c).

Utdannings-

stipend: 41 580 kr,

men avkortes av-

hengig av annen

inntekt

jf. (f)

Grunnstipend

(vgo.) laveste

sats: 10 310 kr.

Gis etter tre

satser avhengig

av utdannings-

program. Laveste

sats er 991 kr.

Maksimal varig-

het (e)

Varig, dog

begrenset opp til

67 år når det gis

alderspensjon.

Varig

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Ingen tidsbe-

grensning. Ut-

gangspunktet er

at sosialhjelp er

en midlertidig

inntektssikring og

stønaden bør ta

sikte på å gjøre

mottakeren selv-

hjulpen.

For høyere utdan-

ning

(og annen ut-

danning som ikke

tas med rett etter

opplæringsloven

§ 3-1) gis det

støtte samlet i inn-

til åtte år. Søker

som har fylt 65 år

får ikke støtte.

Studielånet redu-

seres for søkere

over 45 år.

For videregående

opplæring

gis det

støtte så lenge

søkeren har rett

til opplæring etter

opplæringsloven

§ 3-1.

Fra 1 til maks 3 år

innenfor en varig-

het på seks år.

Regnes fra den

dato asyl (opp-

holdstillatelse)

blir innvilget.

Ordningen kan

utvides til å gjelde

innenfor en åtte-

årsperiode der-

som søkeren har

barn under ti år/

venter barn eller

har rett til grunn-

skoleopplæring.

Personer med lov-

lig opphold kan

motta stipendet

tom det skoleåret

man fyller 18 år.

For de med avslag

om opphold kan

stipendet mottas

fram til dato for

endelig vedtak.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

Tabell 1.2 Skjematisk oversikt over hovedregler for utvalgte velferdsytelser (Per 1. januar 2017)

Supplerende

stønad

Sosialhjelp

Utdanningsstøtte

Flyktningstipend

Utstyrsstipend til

unge asylsøkere

Uføretrygd

Alderspensjon

(fra folketrygden)

Avkortes mot an-

dre ytelser/støna-

der/inntekter (f)

Ingen avkortning

Uføretrygden

reduseres grad- mot andre støna-

vis ved pensjons- der/inntekter.

givende inntekt

over 0,4 G. Det

utbetales ikke

uføretrygd når

den pensjons-

givende inntek-

ten utgjør mer

enn 80 pst. av inn-

tekt før uførhet.

Skjønnsbasert

individuell vurde-

ring (av lokalt

NAV-kontor). Det

tas hensyn til

samlet inntekt og

formue i hushol-

det før stønaden

beregnes.

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Med unntak av

barnetrygd,

grunnstønad,

hjelpestønad og

bostøtte skal all

annen inntekt

vedkommende

måtte ha (inkl.

inntekt fra ekte-

felle, samboer el-

ler registrert part-

ner), gå til fradrag

i stønaden. Støna-

den behovs-

prøves også mot

formue som hus-

holdet har utover

vanlig bolig.

Utdanningsstipen-

det (høyere ut-

danning mm)

reduseres med

fem pst. per må-

ned ved samtidig

mottak av (skatte-

pliktig) trygd

over 92 350 kr per

år eller person- og

kapitalinntekt

over 172 597 kr

per år (grenser i

2017).

Grunnstipendet

(vgo) avkortes

mot forsørgernes

samlede person

og kapitalinntekt.

Bostipendet (vgo)

avkortes ikke.

Ingen avkortning

Avkortes ikke

mot andre inntek- mot andre støna-

ter/stønader med der/inntekter.

unntak av intro-

duksjonsstønad

som det ikke kan

kombineres med.

Kan ikke mottas

ved utdanning ut-

over grunnskole/

videregående

opplæring.

Ved ikke fullført

utdanning, kan

stipendet kreves

tilbake.

Fra og med un-

dervisningsåret

2017/2018 vil

flyktningstipen-

det behovsprøves

på lik linje med

basisstøtten.

Statlig

Skattepliktig (g)

Statlig

Skattepliktig

Ikke skattepliktig Ikke skattepliktig Ikke skattepliktig Ikke skattepliktig

Kommunal

Statlig eller kom-

munal ordning

(h)

Statlig

Vedlegg 1

237

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

Tabell 1.2 Skjematisk oversikt over hovedregler for utvalgte velferdsytelser (Per 1. januar 2017)

Supplerende

stønad

Sosialhjelp

Utdanningsstøtte

Flyktningstipend

Utstyrsstipend til

unge asylsøkere

238

Vedlegg 1

Uføretrygd

Alderspensjon

(fra folketrygden)

Krav til forutgå-

ende botid/ trygde-

tid (i)

(Trygdetid er peri-

oder der en person

har vært medlem i

folketrygden, og

samsvarer i hoved-

sak med antall år

en har bodd i

Norge etter fylte 16

år)

Medlem av tryg-

den i minst tre år.

Unntak for perso-

ner under 26 år

og personer som

har vært medlem

av trygden hele

tiden etter fylte 16

med unntak av

maks. 5 år.

Nei

Med unntak av

inntektspensjo-

nen etter kapittel

20 i folketrygd-

loven (Ny alders-

pensjon), stilles

krav om at man

har vært medlem

i trygden i minst

tre år. Fullt minste

pensjonsnivå bare

til personer med

minst 40 års

trygdetid.

Nei

Ja, gis kun til per- Ja

soner som har fått

beskyttelse (asyl)

i Norge

Nei

Nei, ikke for ut-

danning i Norge.

Ved utdanning i

utlandet gjelder

flere vilkår. Bl.a.

må man ha bodd i

Norge sammen-

hengende i minst

to av de siste fem

årene.

Nei

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Særskilt for flykt-

ninger (j)

Ja, jf. rad (i): Krav

til forutgående

medlemskap i

trygden gjelder

ikke for flyktnin-

ger. Jf. rad (c):

Flyktninger er

sikret minstenivå

og barnetillegg

uten hensyn til

trygdetid.

Ja, jf. rad (i): Krav Nei

til forutgående

medlemskap i

trygden gjelder

ikke for flyktnin-

ger. Jf. rad (c):

Flyktninger er

sikret minstenivå

og barnetillegg

uten hensyn til

trygdetid.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

Tabell 1.2 Skjematisk oversikt over hovedregler for utvalgte velferdsytelser (Per 1. januar 2017)

Supplerende

stønad

Sosialhjelp

Utdanningsstøtte

Flyktningstipend

Utstyrsstipend til

unge asylsøkere

Uføretrygd

Alderspensjon

(fra folketrygden)

Oppfylling av inn-

gangsvilkår vha.

sammenlegging av

tid i Norge og an-

dre EØS-land (k)

Ja, minstekravet

til trygdetid kan

oppfylles i andre

EØS-land, men

må ha minst ett

års medlemskap i

Norge for yrkes-

aktive og tre års

medlemskap for

ikke- yrkesaktive.

Nei

Ja, minstekravet –

til trygdetid kan

oppfylles i andre

EØS-land, men

må ha minst ett

års medlemskap i

Norge for yrkes-

aktive og tre års

medlemskap for

ikke- yrkesaktive.

Nei

Kan utbetales i an-

dre EØS-land (l)

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Kan utbetales i

Ja, hvis mottake-

land utenfor EØS

ren er medlem i

(m)

folketrygden og/

eller har minst 20

års samlet botid.

Ved mindre enn

20 års botid, gis

det uføretrygd

basert på tidligere

inntekt.

Ja, hvis mottake- Nei

ren er medlem i

folketrygden og/

eller har minst 20

års samlet botid.

Nei

Kilde: Arbeids- og sosialdepartementet, Barne- og likestillingsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet

Vedlegg 1

239

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

240

Tabell 1.3 Skjematisk oversikt over hovedregler for utvalgte velferdsytelser (Per 1. januar 2017)

Barnetrygd

Kontantstøtte

Redusert foreldre-

betaling i barne-

hage for lavinntekts-

familier

Gratis kjernetid

i barnehage for

3-, 4- og 5-åringer fra

lavinntektsfamilier

Bostøtte og/eller

tilskudd til

etablering (fra

Husbanken)

Vedlegg 1

Foreldrepenger

Engangsstønad

ved fødsel eller

adopsjon

Formål/inngangs-

Yrkesaktivitet i

minst seks av ti

vilkår (a)

siste måneder.

Inntekten må på

1 G = 92 576 kr

(per 1 mai 2016)

årsbasis svare til

minst 0,5 G.

Kvinne som føder Ha barn under

Ha ettåring som

barn.

18 år boende fast ikke gjør bruk av

hos seg.

plass i offentlig

finansiert barne-

hage boende fast

hos seg. Deltids-

plass kan gi rett til

halv kontant-

støtte. Gjelder

inntil barnet fyl-

ler 2 år, totalt

11 måneder.

Alle familier med

barn i barnehage

hvor maksimalpri-

sen (kr 30 030 i

2017) for en hel-

tidsplass i barne-

hagen utgjør mer

enn 6 pst. av sam-

let inntekt i hus-

holdet. Dvs. hvor

samlet husholds-

inntekt er under

kr 500 000 (2017).

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Familier med

barn i aldersgrup-

pen 3-5 år hvor

samlet husholds-

inntekt er mindre

enn 428 000 kro-

ner per år (2017/

2018). Alle med

rett til gratis kjer-

netid etter denne

ordningen har

også rett til reduk-

sjon i foreldrebe-

taling jf. kolonne

om Redusert for-

eldrebetaling i

barnehage for lav-

inntektsfamilier

Alle bosatte per-

soner over 18 år

(med unntak av

de fleste studen-

ter, samt perso-

ner i førstegangs-

tjeneste) kan søke

bostøtte. Det stil-

les funksjonskrav

til boligen.

I tillegg kan van-

skeligstilte på bo-

ligmarkedet søke

om tilskudd til

etablering og

startlån. Kommu-

nene forvalter

disse to ordnin-

gene på vegne av

Husbanken.

Nei

Aktivitetskrav (b)

Nei

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

Tabell 1.3 Skjematisk oversikt over hovedregler for utvalgte velferdsytelser (Per 1. januar 2017)

Barnetrygd

Gratis kjernetid

i barnehage for

3-, 4- og 5-åringer fra

lavinntektsfamilier

Bostøtte og/eller

tilskudd til

etablering (fra

Husbanken)

Kontantstøtte

Redusert foreldre-

betaling i barne-

hage for lavinntekts-

familier

Foreldrepenger

Engangsstønad

ved fødsel eller

adopsjon

Brutto kompensa-

100 pst. av inn-

sjonsgrad/maks

tektsgrunnlaget,

stønad (c)

inntil 6 G, i 49

uker eller 80 pst.

av inntektsgrunn-

laget, inntil 6 G, i

59 uker.

Flatt beløp:

kr 61 120 per

barn. (Fra 1. ja-

nuar 2017)

Kr 11 640 per

Inntil kr 66 000

barn per år (2017) per barn per år for

11 måneder (mak-

simal stønads-

periode).

Inntil kr 30 030

per år for første

barn (2017). For

søsken 70 pst. av

gebyr for første

barn og deretter

Fra 1 august 2017: 50 pst. for etterføl-

gende barn.

inntil 82 500 for

11 måneder.

Gratis kjernetid i

barnehage (20 ti-

mer per uke) for

foreldre med barn

som er enten 3, 4

eller 5 år.

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Ytelsen avhenger

av boutgifter og

inntekt. Avkor-

ting mot inntekt i

hovedsak mellom

12,1 pst. og 80 pst.

Øvre grenser for

boutgifter som

dekkes, ligger i

intervallet 63 700

kr og 121 800 kr

per år avhengig

av antall medlem-

mer i husholdet,

bosted og eventu-

ell spesialtilpas-

ning i boligen

(per 1. jan 2017).

Ingen, avkortes

ned til null hvis

høy nok hus-

holdsinntekt

Ingen, avkortes

ned til null hvis

høy nok hus-

holdsinntekt

308 kr per måned

(per 1. jan 2017)

Minstenivå (d)

33 000 (ved del-

tidsplass)

Maksimal

varighet (e)

49/59 uker

Engangsbeløp

Gjelder inntil bar- Gjelder inntil bar- Gjelder for alle

Gjelder for alle

net fyller 18 år.

net fyller 2 år, to- familier med barn familier med

talt 11 måneder. i barnehage.

3-5-åringer i

barnehage.

Ingen tids-

begrensing.

Vedlegg 1

241

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

Tabell 1.3 Skjematisk oversikt over hovedregler for utvalgte velferdsytelser (Per 1. januar 2017)

Barnetrygd

Gratis kjernetid

i barnehage for

3-, 4- og 5-åringer fra

lavinntektsfamilier

Bostøtte og/eller

tilskudd til

etablering (fra

Husbanken)

Kontantstøtte

Redusert foreldre-

betaling i barne-

hage for lavinntekts-

familier

242

Vedlegg 1

Foreldrepenger

Engangsstønad

ved fødsel eller

adopsjon

Avkortes mot

andre ytelser/

stønader/

inntekter (f)

Nei

Ja, gis kun når

samlet husholds-

inntekt er under

en viss grense, se

rad(a).

Beregnes etter

skattepliktig inn-

tekt slik at barne-

trygd, kontant-

støtte osv. er holdt

utenfor.

Ja, gis kun når

samlet husholds-

inntekt er under

en viss grense, se

rad (a). Beregnes

etter skattepliktig

inntekt slik at bar-

netrygd, kontant-

støtte osv. er holdt

utenfor.

Ja, avkortes mot

skattepliktig inn-

tekt etter egne be-

regningsregler.

Retten til bostøtte

faller bort ved et

visst inntekts-

nivå, som avhen-

ger av grensen for

godkjente boutgif-

ter. Laveste inn-

tektsgrense er om

lag 204 000 kr per

år (fra 1. januar

2017).

Kommunal, men

med statlige ret-

ningslinjer

Nei

Statlig

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Skattepliktig (g)

Statlig

Skattepliktig

Ikke skattepliktig Ikke skattepliktig Ikke skattepliktig Ikke skattepliktig Ikke skattepliktig Ikke skattepliktig

Kommunal, men

med statlige ret-

ningslinjer

Statlig eller

kommunal

ordning (h)

Har vært bosatt

eller har til hen-

sikt å være bosatt

i Norge i minst

12 mnd.

Nei

Statlig

Krav til forut-

gående botid/

trygdetid (i)

Nei, men må være

Ja, må ha vært i

medlem i folke-

arbeid i minst

seks av de siste ti trygden.

måneder.

Nei

Har vært bosatt

eller har til hen-

sikt å være bosatt

i Norge i minst

12 mnd.

Nei

Særskilt for

flyktninger (j)

Nei

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

Tabell 1.3 Skjematisk oversikt over hovedregler for utvalgte velferdsytelser (Per 1. januar 2017)

Barnetrygd

Gratis kjernetid

i barnehage for

3-, 4- og 5-åringer fra

lavinntektsfamilier

Bostøtte og/eller

tilskudd til

etablering (fra

Husbanken)

Kontantstøtte

Redusert foreldre-

betaling i barne-

hage for lavinntekts-

familier

Foreldrepenger

Engangsstønad

ved fødsel eller

adopsjon

Oppfylling av inn-

gangsvilkår vha.

sammenlegging av

tid i Norge og

andre EØS-land

(k)

Ja, hvis forelderen

er medlem av

norsk trygd, jf.

trygdeforordning

nr. 883/2004.

Som hovedregel Nei

nei, men visse

unntak, se barne-

trygdloven §§ 4

og 5.

Nei

Ja, hvis forelderen Nei

er medlem av

norsk trygd, jf.

trygdeforordning

nr. 883/2004.

Nei

Kravet om yrkes- Nei

aktivitet kan opp-

fylles gjennom ar-

beid i annet EØS-

land, men krav

om minst en dags

arbeid i Norge.

Nei

Kan utbetales i

andre EØS-land

(l)

Ja, hvis mottake-

ren er medlem i

folketrygden.

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Ja, hvis mottake-

Kan utbetales i

land utenfor EØS

ren er medlem i

(m)

folketrygden.

Ja, hvis mottake-

ren er medlem i

folketrygden.

Nei

Kilde: Arbeids- og sosialdepartementet, Barne- og likestillingsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet

Vedlegg 1

243

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

244

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Vedlegg 2

Utbetalinger av velferdsytelser og lønns- og kapitalinntekt

Tabell 2.1 Utbetaling av velferdsytelser og yrkes- og kapitalinntekt etter kjønn og innvandrergruppe

for årene 2001, 2005, 2009 og 2014. 2000-kohort og befolkningen eksklusive innvandrere. Gjennomsnitt

i kroner.

Innvandrergruppe

Kjønn

Type inntekt

2001

Observasjonsår

2005

2009

2014

Flyktning

Kvinner

Menn

Velferdsytelser

Yrkes- og kapitalinntekt

Velferdsytelser

Yrkes- og kapitalinntekt

Velferdsytelser

Yrkes- og kapitalinntekt

Velferdsytelser

Yrkes- og kapitalinntekt

Velferdsytelser

Yrkes- og kapitalinntekt

Velferdsytelser

Yrkes- og kapitalinntekt

Velferdsytelser

Yrkes- og kapitalinntekt

Velferdsytelser

Yrkes- og kapitalinntekt

Velferdsytelser

Yrkes- og kapitalinntekt

Velferdsytelser

Yrkes- og kapitalinntekt

93 526

39 186

60 942

114 190

42 797

42 319

21 163

136 040

8 526

331 347

3 267

392 998

12 026

242 253

3 826

346 978

50 520

210 682

18 912

343 712

132 328

101 475

84 241

191 115

90 431

85 013

41 482

222 010

32 086

401 408

14 363

416 178

37 787

277 854

14 395

383 238

57 792

273 703

26 001

457853

141 389

153 722

84 855

261 737

103 687

157 398

59 488

269 250

32 716

485 599

13 815

545 329

38 703

354 465

20 960

473 551

56 953

343 751

27 946

525 184

130 831

174 047

95 552

245 291

103 215

191 653

74 499

308 447

30 342

572 829

20 783

630 008

50 672

428 796

25 108

566 709

61 758

406 952

33 583

625 038

Familieinnvandrere

Kvinner

Menn

Arbeidsinnvandrere

Kvinner

Menn

Nordiske

innvandrere

Kvinner

Menn

Befolkningen

eksklusive

innvandrere

Kvinner

Menn

Kilde: Statistisk sentralbyrå

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Vedlegg 3

245

Vedlegg 3

Viktige forutsetninger bak beregningene

Beregningene i kap. 8.6 er utført ved hjelp av mo-

dellsystemet DEMEC, utviklet i Statistisk sentral-

byrå. Modellen er utformet for å studere langsik-

tige sammenhenger mellom demografi og makro-

økonomi med særlig vekt på offentlige finanser.

DEMEC består av fire delmodeller som beregner

1. utviklingen i befolkningens størrelse og sam-

mensetning

2. betalinger mellom gjennomsnittsindivider i

modellens spesifiserte befolkningsgrupper og

offentlig forvaltning, det vil si ulike personskat-

ter, ulike pensjoner, sosialstønader og andre

kontantytelser

3. offentlige utgifter til skattefinansiert produk-

sjon av individrettede tjenester innenfor utdan-

ning, helse og omsorg, og fellesgoder som

blant annet kultur, forsvar og administrasjon

4. utviklingen i grunnlagene for direkte og indi-

rekte skatter innenfor en konsistent og helhet-

lig makroøkonomisk modell som bygger på be-

regningene i delmodellene 1–3

Befolkningsutvikling

Beregningsmodellen deler befolkningen inn i

grupper definert ved ettårig alder, kjønn, fire

grupper av opprinnelsesland og fem kategorier

for botid. Det skilles mellom

innvandrere

norskfødte med innvandrerforeldre.

Innvandrernes

landbakgrunn er som hovedregel deres eget føde-

land. Norskfødte med

innvandrerforeldre har

samme landgruppetilhørighet som moren. Den

resterende

majoritetsbefolkningen

omfatter

norskfødte som har en eller to norskfødte for-

eldre. Utenom Norge er opprinnelseslandene inn-

delt i følgende landgrupper:

–

Landgruppe 1

omfatter alle vesteuropeiske

land utenom Norge som var med i EU før 2004

–

og/eller EØS og EFTA, samt Canada, USA,

Australia og New Zealand. Innvandrere herfra

antas å ha den samme aldersspesifikke frukt-

barheten som norskfødte. Gjenutvandringen

for denne gruppen skjer raskere enn for andre

innvandrere.

Landgruppe 2

består av de elleve østeuropeiske

landene som ble EU-medlemmer i 2004 eller

senere: Estland, Latvia, Litauen, Polen,

Tsjekkia, Slovakia, Ungarn, Slovenia, Kroatia,

Bulgaria og Romania. Gjenutvandringen for

denne gruppen antas å ligge noe lavere enn for

landgruppe 1, men klart høyere enn for land-

gruppe 3.

Landgruppe 3

består av resten av verden, det vil

si det øvrige Øst-Europa, Afrika, Asia (inklu-

dert Tyrkia), Sør- og Mellom-Amerika og Ose-

ania (utenom Australia og New Zealand). Gjen-

nomsnittlig fruktbarhet er høyere og gjenut-

vandringen lavere enn for de andre gruppene.

En fyldigere gjennomgang av forutsetningene finnes i:

Holmøy, E., Romay, C. P, Sagelvmo, I. & Strøm, B. (2017a).

Bidrag fra innvandrere og norskfødte til offentlige inntek-

ter og utgifter på lang sikt. Kommer i serien Rapporter fra

Statistisk sentralbyrå, og Holmøy, E. & Strøm, B. (2017b).

Den langsiktige betydningen for norsk realøkonomi og

offentlige finanser og av fortsatt innvandring. Kommer i

serien Rapporter fra Statistisk sentralbyrå.

Beregningene bygger på hovedalternativet (mel-

lomalternativet) i Statistisk sentralbyrås siste be-

folkningsframskrivinger fra 2016.

Her øker Nor-

ges samlede folkemengde fra 5,3 mill. i 2016 til

7,3 mill. i 2060, og videre til nær 8,5 mill. i 2100 (se

figur 3.1). Fra rundt 2025 forutsettes kvinner fra

landgruppe 3 å føde 2,04 barn i løpet av livet. Det

tilsvarende fruktbarhetstallet for de andre land-

gruppene samlet ligger nær 1,7.

Aldersspesifikke dødelighetsrater antas like

for alle landgruppene. Dødeligheten fortsetter å

falle framover. Forventet levealder for nyfødte i

2016 er tilnærmet 93 år for kvinner og 91,5 år for

menn, når man tar hensyn til at dødeligheten fal-

ler i løpet av deres livsløp.

Den samlede årlige innvandringen ligger mel-

lom 60 000 og 70 000 personer i det meste av dette

århundret. Innvandringen fra landgruppe 1 en-

dres lite, mens en økende innvandring fra land-

gruppe 3 nøytraliserer en fallende innvandring fra

landgruppe 2. Den norskfødte befolkningen vok-

ser fra 4,5 mill. i 2016 til 5,4 mill. i 2100. Blant inn-

Se http://www.ssb.no/befolkning?de=

Befolkningsframskrivinger.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

246

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Vedlegg 3

2013

2025

2045

2065

2085

1,64

0,95

0,45

2100

5,43

8,48

Samlet folkemengde

Innvandrere fra landgruppe 1 og 2

Norskfødte med to innvandrerforeldre

Norskfødte med ingen eller én innvandrerforelder

Innvandrere fra landgruppe 3

1950

1975

2000

2025

2050

2075

2100

Figur 3.1 Norges befolkning i hovedalternativet

2016–2100 etter landbakgrunn. Millioner per-

soner. Antall i 2100 er angitt

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Figur 3.2 Forholdet mellom antall personer som

er 67 år og eldre, og antall mellom 20 og 66 år.

Framskrivinger basert på SSBs hovedalternativ.

Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå

vandrerne er det særlig landgruppe 3 som øker,

fra 0,4 mill. ved inngangen til 2016 til 1,2 mill. i

2060 og 1,6 mill. i 2100. En betydelig del av vek-

sten blant norskfødte består av barn som har uten-

landsk far

eller

mor.

Etter en nedgang siden 1990 ligger det an til at

andelen eldre dobles fram mot slutten av århun-

dret (se figur 3.2). Mens det i dag er godt over fire

yrkesaktive per person over 67 år, vil det i 2100

være om lag to yrkesaktive per person over 67 år.

Forholdstallet mellom antall eldre og antall perso-

ner i yrkesaktiv alder er et av flere mål på demo-

grafisk forsørgerbyrde.

Individuell økonomisk atferd

Beregningene føres langt fram for å fange opp

hele livsløp og treg befolkningsdynamikk. De sen-

trale elementene i livsløpet er yrkesinntekt og

bruk av skattefinansierte kontantytelser og tjenes-

ter. Yrkesinntekten bestemmer direkte en viktig

del av grunnlagene for skatt på personlig inntekt

og arbeidsgiveravgiften. I tillegg innebærer mo-

dellens sammenhenger at yrkesinntekt i

privat

sektor

også bestemmer grunnlagene for indirekte

skatter og overskuddsskatt på selskaper og bedrif-

ter i privat sektor i Fastlands-Norge. De økono-

miske livsløpene for gjennomsnittspersonen i

hver gruppe er tallfestet på grunnlag av inntekts-

statistikken fra SSB for 2013. For etterkommere

og eldre innvandrere mangler data helt eller del-

vis. Her er det gjort antakelser basert på al-

dersprofilene for grupper med bedre tallgrunnlag.

Alle etterkommere antas å ha den samme atfer-

den som norskfødte med ingen eller én innvan-

drerforelder.

Aldersprofilene er tverrsnittstall. I beregnin-

gene antas disse å vise forløp, slik at man overtar

den adferden som gjelder for høyere alderstrinn

og botid når tiden går. Det korrigeres da for gene-

rell inntektsvekst over tid, dødelighet og ut-

vandring. Det er fare for at slike tverrsnittstall

ikke fanger opp kohorteffekter og realistiske for-

løp. Imidlertid er disse problemene betydelig re-

dusert ved at modellen også tar hensyn til botid

for innvandrere.

Inndelingen i befolkningsgrupper søker å

fange opp viktige forskjeller mellom gruppene

med hensyn til gjennomsnittspersonenes bidrag

til offentlige inntekter og bruk av skattefinansiert

velferd. Figur 3.3 og 3.4 viser sysselsettingsande-

ler etter landgruppe og alder for henholdsvis kvin-

ner og menn i 2013. Personer med yrkesinntekt

større eller lik folketrygdens grunnbeløp regnes

som sysselsatte. I figurene er det tatt hensyn til at

botid øker i takt med alder. Innvandrerne antas å

ankomme som 25-åringer. Kurvene kan dermed

tolkes som forløp fra 25 års alder der yrkesinntek-

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Vedlegg 3

247

100

Norskfødte

Landgruppe 1

Landgruppe 2

Landgruppe 3

Norskfødte

Landgruppe 1

Landgruppe 2

Landgruppe 3

Figur 3.3 Sysselsettingsandeler for menn etter

landbakgrunn og alder, 25–75 år. 2013. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Figur 3.4 Sysselsettingsandeler for kvinner etter

landbakgrunn og alder, 25–75 år. 2013. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå

ten er regnet i faste 2015-kroner og det ses bort

fra dødelighet og utvandring. For både menn og

kvinner er det liten forskjell på sysselsettingsan-

delene mellom landgruppe 1 og norskfødte. Sam-

menliknet med disse gruppene faller sysselsettin-

gen blant både menn og kvinner fra landgruppe 3

raskere fra rundt 40 års alder. Innvandrerne fra

landgruppe 3 har klart lavest sysselsetting av de

spesifiserte gruppene. Forskjellen er særlig stor

for kvinner. For menn i denne gruppen øker sys-

selsettingen fra snaut 40 pst. til 90 pst. i løpet av

tre–fire års botid. Dette er tilnærmet samme an-

del som for de andre gruppene gitt alder og botid.

Det må understrekes at flyktningene var i klart

mindretall blant innvandrerne fra landgruppe 3 i

2013. Imidlertid faller sysselsettingsandelen for

menn i denne gruppen markert etter bare sju–ni

års botid, både i forhold til nivået ved 30 års alder

og i forhold til de andre befolkningsgruppene.

Kvinner fra landgruppe 3 følger det samme møn-

steret, men sysselsettingen deres ligger på alle al-

derstrinn klart lavere enn for de andre gruppene.

Likevel er sysselsettingsandelene for denne grup-

pen over 70 pst. på alderstrinnene 30–45 år, tilsva-

rende 5–20 års botid.

For menn er yrkesinntekten per sysselsatt re-

lativt lik for norskfødte og innvandrere fra land-

gruppe 1 (se figur 3.5). Den er for de fleste alders-

trinn/botider lavere for menn fra landgruppe 2 og

enda lavere for menn fra landgruppe 3. Imidlertid

er de sistnevntes yrkesinntekt til dels godt over

400 000 2015-kroner i aldersintervallet 30–62 år

(5–37 års botid). Mønsteret i de tilsvarende kon-

struerte forløpene for kvinner er det samme (se fi-

gur 3.6). Gjennomsnittlig yrkesinntekt blant sys-

selsatte kvinner fra landgruppe 3 ligger over

300 000 2015-kroner i aldersintervallet 30–62 år

(5–37 års botid).

Som hovedregel ligger 2013-tallene for den

gruppespesifikke økonomiske atferden fast over

tid. Disse bekrefter mønsteret beskrevet i kapittel

5 og 6. Innvandrere fra landgruppe 3 skiller seg ut

ved lavere nettobidrag til offentlige finanser i yr-

kesaktiv alder. Det skyldes først og fremst relativt

lav sysselsetting og relativt lav lønn, men også

høyere mottak av kontantoverføringer i yrkesak-

tiv alder. Samtidig er pensjonene i gjennomsnitt la-

vere for eldre innvandrerne fra denne gruppen,

som følge av lavere trygderettigheter.

Forutsetningene om det økonomiske forhol-

det mellom den enkelte og det offentlige er et hol-

depunkt for hva som kan skje framover. Som et-

hvert anslag om framtiden er de nødvendigvis usi-

kre. Usikkerheten går imidlertid begge veier.

Noen forhold trekker i retning av at innvandrere

fra landgruppe 3 i beregningene bidrar mer til å

svekke offentlige finanser enn det som vil være

den mest sannsynlige utviklingen. For det første

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

248

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Vedlegg 3

900

800

600

500

700

600

500

300

400

300

200

100

200

100

Norskfødte

Landgruppe 1

Landgruppe 2

Landgruppe 3

Norskfødte

Landgruppe 1

Landgruppe 2

Landgruppe 3

Figur 3.5 Yrkesinntekt per sysselsatt for menn et-

ter landbakgrunn og alder, 25–75 år. 1 000 2015-

kroner

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Figur 3.6 Yrkesinntekt per sysselsatt for kvinner

etter landbakgrunn og alder, 25–75 år. 1 000

2015-kroner

Kilde: Statistisk sentralbyrå

holdes politikken uendret i framskrivingene. Det

innebærer at det ikke er lagt inn noen forbedret

integrering av blant annet flyktninger. Det må un-

derstrekes at denne mulige skjevheten ikke er en

svakhet ved framskrivingene. Den er tvert imot til-

siktet, fordi framskrivingene har til hensikt å gi et

realistisk bilde av de problemene som kan oppstå

ved videreføring av dagens politikk. Et beslektet

poeng er at alle personer vil gi et mer positivt bi-

drag til offentlige finanser dersom det generelle

skattetrykket økes og/eller den generelle veksten

i offentlige utgifter svekkes i forhold til anslagene

i framskrivingene. En slik innstramming er realis-

tisk fordi framskrivingene viser at dagens vel-

ferdsstat på lang sikt er underfinansiert med

dagens skattesatser. Dette skyldes i hovedsak at

de eldres andel av befolkningen øker.

Makroøkonomiske forutsetninger

Modellen framskriver i alle år et konsistent nasjo-

nalregnskap. Nasjonalregnskapet er det eneste

aktuelle datagrunnlaget for helhetlige makromo-

deller. Året 2013 er basisåret for modellberegnin-

gene.

Modellen gir en svært aggregert beskrivelse

av markedsrettet produksjon, da dette har liten

betydning for offentlige finanser. Relevansen er

imidlertid åpenbar for skattefinansiert produk-

sjon, og her spesifiseres 19 tjenester. For hver tje-

neste er det en fast kjønns- og aldersspesifikk an-

del av befolkningen som bruker tjenesten en eller

flere ganger per år. Bruken av arbeidskraft og an-

dre ressurser i produksjonen av hver skattefinan-

sierte tjeneste bestemmes av produktivitet og

kjønns- og aldersspesifikke tjenestestandarder.

Modellen beskriver norsk økonomi som liten

og åpen når det gjelder produkt- og kapitalmarke-

der. Det innebærer at prisen på produkter som

handles, er uavhengig av norske forhold. Det

samme gjelder renter. Gitt det langsiktige per-

spektivet forutsettes det likevekt i alle produkt- og

faktormarkeder, herunder full sysselsetting.

Ar-

beidstilbudet og produktivitetsveksten bestem-

mer i all hovedsak størrelsen på norsk økonomi

framover når et krav om balansert utenriksøko-

nomi begrenser importen. Arbeidstilbudet fra alle

personer, uansett opprinnelse, blir sysselsatt, fordi

sysselsettingen skaper produksjon, inntekt og et-

terspørsel som er stor nok til å absorbere arbeids-

tilbudet. Likevektsforutsetningen innebærer at ar-

beidstilbudet fra nye innvandrere ikke fortrenger

sysselsettingen blant norske og/eller utenlandske

arbeidstakere. I tillegg impliserer forutsetningene

at variasjoner i etterspørselen ikke kan påvirke

Arbeidsledigheten holdes på et lavt nivå og tolkes som

såkalt likevektsledighet.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

NOU 2017: 2

Integrasjon og tillit

Vedlegg 3

249

den samlede produksjonen, utover det som måtte

følge av endringer i sammensetningen av produk-

sjonen. Forutsetningene medfører dessuten at økt

offentlig etterspørsel som følge av f.eks. flere asyl-

søkere, ikke vil ha stimulerende aktivitetseffekter.

I utgangspunktet vil en ekstra person i yrkes-

aktiv alder få jobb i privat sektor. En ekstra person

i økonomien vil imidlertid også øke etterspørselen

etter skattefinansierte tjenester og dermed offent-

lig sysselsetting. Nettoeffekten på privat sysselset-

ting blir da lik differansen mellom personens ar-

beidstilbud og den offentlige sysselsettingen som

trengs for å dekke personens bruk av skattefinan-

sierte tjenester. Modellen bestemmer ikke i hvil-

ken grad gjennomsnittspersonene i hver befolk-

ningsgruppe jobber i privat eller offentlig sektor.

Produksjonen anvendes innenlands av bedrif-

tene til produktinnsats og investeringer, av offent-

lig forvaltning til produktinnsats, investeringer og

konsum og av husholdningene til privat konsum. I

tillegg eksporteres det nok til å finansiere impor-

ten samt en eksogen netto finansinvestering i ut-

landet. Man kan si at privat konsum får det som er

igjen av produksjonen etter at bedrifter, offentlig

forvaltning og utlandet har «fått sitt».

Prisene vil avhenge av verdensmarkedspriser,

indirekte skattesatser og arbeidsproduktivitet,

som alle er eksogene variable. Alle verdensmar-

kedspriser antas å øke med 2 pst. per år. Arbeids-

produktiviteten i privat sektor vokser med 1 pst. i

alle år. Alle skattesatser holdes konstante. Real-

lønnsveksten blir lik veksten i arbeidsproduktivi-

teten.

Modellen spesifiserer en uttømmende innde-

ling av offentlige primære inntekter og utgifter.

Den spesifiserer 16 typer kontantoverføringer

(trygder og stønader) til personer og 19 typer

skattefinansierte tjenester. Nettoutgiftene tar hen-

syn til offentlige inntekter fra egenandeler, bru-

kerbetalinger og gebyrer. På inntektssiden spesifi-

seres 6 arter for direkte skatter på inntekt og for-

mue betalt av personer, arbeidsgiveravgift, direkte

skatt på bedrifts- og selskapsoverskudd og 15 ar-

ter for indirekte skatter, avgifter og subsidier. I til-

legg kommer renter og andre kapitalinntekter.

Handlingsregelen for finanspolitikken følges

strengt i beregningene: Alle statlige petroleum-

sinntekter settes inn i Statens pensjonsfond utland

(SPU). Offentlig forvaltning forutsettes å bruke

realavkastningen – satt til 3,5 pst. – av den løpende

fondskapitalen til å finansiere det oljekorrigerte

budsjettunderskuddet. Det skjer ingen offentlig

formuesoppbygging utover oppbyggingen av

SPU. Den offentlige budsjettbetingelsen som føl-

ger av handlingsregelen, oppfylles ved en tilpas-

ning av uspesifisert skattebeløp, en såkalt

rund-

sum

overføring, til husholdningene. I privat sektor

(husholdninger og selskaper) settes den finansi-

elle sparingen overfor utlandet til null. Ser man

bort fra effekter på driftsbalansen av endringer i

rente- og stønadsbalansen, innebærer disse forut-

setningene i rendyrket form at man kan ha et per-

manent offentlig underskudd, og et underskudd

på handelsbalansen overfor utlandet, på 3,5 pst. av

fondskapitalen i SPU.

Tilpasninger av rundsum overføringer er in-

gen realistisk budsjettnøytraliserende politikk.

Man kunne isteden beregnet nødvendige end-

ringer i en skattesats, en offentlig utgiftskompo-

nent eller «pakker» av skatte- og utgiftsendringer.

Dette skaper imidlertid to tolkningsproblemer:

For det første er ambisjonen å identifisere de di-

rekte budsjettvirkningene av endringer i migra-

sjon og integrering. Provenynøytrale politik-

kendringer ville gjort en slik identifikasjon van-

skeligere. For det andre vil budsjetteffektene av

politikkendringer avhenge av de konkrete tilpas-

ningene, og det kan flytte søkelyset fra innvand-

ring og integrering til hvem som skal bære de

største innstrammingene.

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

Norges offentlige utredninger

2016

Arbeids- og sosialdepartementet:

NOU 2016: 1 Arbeidstidsutvalget

NOU 2016: 6 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2016

NOU 2016: 13 Samvittighetsfrihet i arbeidslivet

Barne- og likestillingsdepartementet:

NOU 2016: 16 Ny barnevernslov

NOU 2016: 17 På lik linje

Finansdepartementet:

NOU 2016: 2 Endringer i verdipapirhandelloven

– flagging og periodisk rapportering

NOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi

til kunnskapsøkonomi

NOU 2016: 5 Omgåelsesregel i skatteretten

NOU 2016: 11 Regnskapslovens bestemmelser om

årsberetning mv.

NOU 2016: 15 Lønnsdannelsen i lys av nye

økonomiske utviklingstrekk

NOU 2016: 20 Aksjeandelen i Statens

pensjonsfond utland

NOU 2016: 23 Innskuddsgaranti og krisehåndtering

i banksektoren

NOU 2016: 26 Ny lovgivning mot hvitvasking og

terrorfinansiering II

Forsvarsdepartementet:

NOU 2016: 8 En god alliert – Norge i Afghanistan

2001–2014

NOU 2016: 19 Samhandling for sikkerhet

Helse- og omsorgsdepartementet:

NOU 2016: 25 Kvinnsland-utvalget

Justis- og beredskapsdepartementet:

NOU 2016: 9 Rettferdig og forutsigbar

– voldsskadeerstatning

NOU 2016: 10 Evaluering av garantireglene

i bustadoppføringslova

NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov

Kommunal- og moderniseringsdepartementet:

NOU 2016: 4 Ny kommunelov

NOU 2016: 18 Hjertespråket

Kulturdepartementet:

NOU 2016: 12 Ideell opprydding

Kunnskapsdepartementet:

NOU 2016: 7 Norge i omstilling – karriereveiledning

for individ og samfunn

NOU 2016: 14 Mer å hente

Nærings- og fiskeridepartementet:

NOU 2016: 21 Stiftelsesloven

NOU 2016: 22 Aksjelovgivning for økt verdiskaping

Utenriksdepartementet:

NOU 2016: 8 En god alliert – Norge i Afghanistan

2001–2014

B 85 - 2022-23 (2. samling) - Bilag 2: NOU 2017 – »Integrasjon og tillit«

Bestilling av publikasjoner

Offentlige institusjoner:

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Internett: www.publikasjoner.dep.no

E-post: [email protected]

Telefon: 22 24 00 00

Privat sektor:

Internett: www.fagbokforlaget.no/offpub

E-post: [email protected]

Telefon: 55 38 66 00

Publikasjonene er også tilgjengelige på

www.regjeringen.no

Trykk: 07 PrintMedia AS – 02/2017

MIL

JØ

RKET

TRY

DIA

–