Udvalget for Forretningsordenen 2014-15 (1. samling)
UFO Alm.del Bilag 20
Offentligt
1502162_0001.png
Beretning nr.
6
Folketinget 2014-15
Beretning afgivet af Udvalget for Forretningsordenen den 26. februar 2015
Beretning
om ministres ansvar over for Folketinget
1. Indledning
Præsidiet har i løbet af efteråret 2014 på baggrund af en
intensiveret offentlig debat om emnet drøftet mulighederne
for, hvordan man på et politisk grundlag kan skærpe be-
vidstheden om ministres ansvar over for Folketinget. Præsi-
diet har herunder navnlig overvejet, hvordan det kan sikres,
at Folketinget og dets enkelte medlemmer og udvalg kan ud-
øve deres politiske arbejde i tiltro til altid at kunne modtage
korrekte, retvisende og fyldestgørende oplysninger fra mini-
stre.
Et enigt Præsidium har på grundlag af drøftelserne indstil-
let til Udvalget for Forretningsordenen, at der udarbejdes en
beretning om ministres ansvar over for Folketinget, som kan
medvirke til at opnå dette formål.
2. Generelt om ministeransvar i dansk statsstyre
Begrebet ministeransvar benyttes i en dansk sammenhæng
i to forskellige betydninger, nemlig det såkaldt politiske og
det såkaldt retlige ministeransvar. De to former for ansvar
kan efter de nærmere omstændigheder være relevante i den
samme situation, men må som en principiel betragtning hol-
des adskilt.
Ved det politiske ministeransvar forstås i almindelighed
det ansvar, som en minister befinder sig i over for Folketin-
get i kraft af det parlamentariske princip, som siden 1953
har fundet udtryk i grundlovens § 15. Ved det retlige mini-
steransvar forstås i almindelighed det ansvar, som en minis-
ter efter lov om ministres ansvarlighed kan ifalde for sin em-
bedsførelse, og som i yderste konsekvens kan føre til tiltale
ved Rigsretten og straf af bøde eller fængsel.
2.1. Retligt ministeransvar
Ministrenes ansvarlighed for regeringens førelse er fore-
skrevet i grundloven, hvis § 13, 2. pkt., har følgende ordlyd:
»Ministrene er ansvarlige for regeringens førelse; deres an-
svarlighed bestemmes nærmere ved lov«.
En nærmere lovregulering af ministrenes ansvarlighed
blev først i 1964 gennemført med den endnu gældende mini-
steransvarlighedslov.
Lovens centrale bestemmelse om ministres retlige ansvar
er dens § 5, i hvis stk. 1 det foreskrives, at en minister straf-
fes, hvis han forsætligt eller af grov uagtsomhed tilsidesæt-
ter de pligter, der påhviler ham efter grundloven eller lov-
givningen i øvrigt eller efter hans stillings beskaffenhed. I
stk. 2 er det bestemt, at bestemmelsen i stk. 1 finder anven-
delse, såfremt en minister giver Folketinget urigtige eller
vildledende oplysninger eller under Folketingets behandling
af en sag fortier oplysninger, der er af væsentlig betydning
for Tingets bedømmelse af sagen.
En nærmere beskrivelse af ministres retlige ansvar efter
ministeransvarlighedsloven falder uden for denne beretnings
formål, hvorfor der generelt henvises til den statsretlige lit-
teratur herom, bl.a. til nuværende højesteretsdommer, dr.
jur. Jens Peter Christensens disputats »Ministeransvar« fra
1997.
2.2. Politisk ministeransvar
Som nævnt ovenfor er det politiske ministeransvar en føl-
ge af det parlamentariske princip, som har fundet sit udtryk i
den nuværende grundlovs § 15. I denne bestemmelses stk. 1
foreskrives, at ingen minister kan forblive i sit embede, efter
at Folketinget har udtalt sin mistillid til vedkommende.
Dette ansvar er retligt ubundet i den forstand, at der ikke
kan opstilles nogen retlige krav til grundlaget for Folketin-
gets mistillid. Folketingets mistillid til en minister behøver
således ikke bero på nogen konkret handling eller undladel-
se fra ministerens side, som kan siges at stride mod ministe-
rens pligter i embedet.
Ud over den formelle reaktion, at Folketinget udtaler sin
mistillid til en minister med den retsvirkning, at ministeren
ikke kan forblive minister, omfatter begrebet politisk mini-
steransvar i almindelighed også den mildere og mindre
formbundne reaktion, at Folketinget – eller eventuelt blot en
del heraf – udtaler en politisk kritik af ministeren.
3. Præsidiets og Udvalget for Forretningsordenens over-
vejelser
3.1. Baggrund for overvejelserne
DokumentId
Journalnummer
UFO, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 20: Beretning nr. 6 om ministres ansvar over for Folketinget.
1502162_0002.png
2
Præsidiet og Udvalget for Forretningsordenen anser prin-
cipperne om ministres ansvarlighed, både for så vidt angår
det retlige og det politiske ansvar, for helt grundlæggende
elementer i det danske folkestyre.
Principperne er i særlig grad afgørende, når det kommer
til at sikre Folketinget og dets udvalg og medlemmers ad-
gang til at modtage oplysninger fra regeringen og kunne
agere i tillid til, at de oplysninger, der modtages, er korrekte,
retvisende og fyldestgørende. Dette er bl.a. en følge af, at
det er karakteristisk for det danske statsstyres indretning, at
Folketinget selv kun råder over forholdsvis begrænsede vir-
kemidler til at indhente de oplysninger, som er nødvendige
for dets politiske virke, og derfor i vidt omfang beror på op-
lysninger modtaget fra regeringen ved udøvelsen af sin virk-
somhed.
Den offentlige debat, der siden efteråret 2014 har udspun-
det sig om emnet, har efter Præsidiets og udvalgets opfattel-
se imidlertid sat nyt fokus på principperne for ministeran-
svar og vist, at der kan være behov for en særlig indsats for
at højne bevidstheden om disse principper i det daglige poli-
tiske liv.
Præsidiet og udvalget er yderligere ansporet af, at debat-
ten i høj grad har drejet sig om embedsmænds forhold og
samspillet mellem embedsmænd og ministre. Præsidiet og
udvalget anerkender naturligvis, at embedsmænd har et selv-
stændigt ansvar for deres embedsførelse, og at de herunder
bærer et ansvar for, hvordan de gennem rådgivning m.v.
medvirker til en ministers udførelse af sine forpligtelser over
for Folketinget. Debatten giver dog Præsidiet og udvalget
anledning til at fremhæve ministeransvaret som et særligt
ansvarssystem, der alene omfatter
ministre.
Overvejelser om
embedsmandsansvar bør ikke komme til at skygge for den
særlige ansvarsrelation, der består mellem Folketinget og
ministrene, og som bl.a. indebærer, at det er ministeren, som
er ansvarlig for oplysninger, som afgives – eller ikke afgives
– til Folketinget, uanset hvilken rolle embedsmænd måtte
have spillet i den forbindelse.
3.2. Præsidiets og Udvalget for Forretningsordenens nær-
mere overvejelser
Det er Præsidiets og udvalgets opfattelse, at de gældende
regler og principper for ministeransvar grundlæggende er
formålstjenlige i deres nuværende skikkelse, og Præsidiet og
udvalget ser derfor ikke noget behov for fundamentale æn-
dringer eller nyskabelser.
For så vidt angår normerne for det retlige ministeransvar,
finder Præsidiet og udvalget, at ministeransvarlighedslovens
§ 5 indeholder en hensigtsmæssig angivelse af de handlinger
og undladelser, som bør sanktioneres gennem det retlige mi-
nisteransvar. Præsidiet og udvalget er naturligvis opmærk-
somme på, at bestemmelsen på flere punkter nødvendiggør
udfyldning og fortolkning. Det gælder bl.a. med hensyn til
den nærmere afgrænsning af, hvilke pligter der påhviler en
minister efter dennes stillings beskaffenhed, og under hvilke
omstændigheder en minister kan siges at have fortiet oplys-
ninger, der er af væsentlig betydning for Folketingets be-
dømmelse af en sag. Præsidiet og udvalget konstaterer, at
den endelige afgrænsning af de pågældende bestemmelsers
rækkevidde må ske i retsanvendelsen, allerede idet en mere
præcis afgræsning af reglerne – som i givet fald måtte fore-
tages ved en lovændring – formentlig vil være uhyre vans-
kelig at udforme på en dækkende måde.
Med denne beretning ønsker Præsidiet og Udvalget for
Forretningsordenen imidlertid på et mere politisk plan at gi-
ve udtryk for, hvilke fordringer der efter Præsidiets og ud-
valgets opfattelse bør stilles til ministres ageren over for
Folketinget med særligt hensyn til afgivelse af oplysninger
til Folketinget.
Præsidiet og Udvalget for Forretningsordenen har med til-
fredshed noteret sig, at regeringen i december 2014 som op-
følgning på den vedtagelse, som Folketinget vedtog i forbin-
delse med behandlingen af forespørgsel nr. F 37, folketings-
året 2013-14, har nedsat et udvalg, som skal belyse de
spørgsmål om ministres afgivelse af oplysninger til Folke-
tinget, som den såkaldte Christianiasag har givet anledning
til. Udvalget skal bl.a. beskrive de gældende regler om mi-
nistres afgivelse af oplysninger til Folketinget og i forlæn-
gelse heraf de regler, som gælder for embedsværkets rådgiv-
ning og bistand i forbindelse med afgivelse af oplysninger
til Folketinget, herunder med hensyn til sandhedspligt og
tavshedspligt. Udvalget skal endvidere overveje, hvorledes
en fremadrettet ordning vil kunne udformes, således at det
grundlæggende princip om, at en minister skal give korrekte
og fyldestgørende oplysninger til Folketinget, sikres.
Præsidiet og Udvalget for Forretningsordenen har endvi-
dere noteret sig, at fagforbundet Djøf i maj 2014 har nedsat
det såkaldte Bo Smith-udvalg med den bredere opgave at
belyse de vilkår, samspillet mellem embedsværket og den
politiske ledelse fungerer under, og i den kontekst hvordan
embedsværket bedst muligt kan understøtte den politiske le-
delse i forhold til at forberede og træffe politiske beslutnin-
ger og bistå med at gennemføre dem effektivt og med re-
spekt for de gældende principper og normer for offentlig
forvaltning i Danmark.
Præsidiet og udvalget finder det ikke desto mindre passen-
de, også inden resultatet af disse to udvalgs arbejde forelig-
ger, at udtale nogle grundlæggende synspunkter.
Som nævnt ovenfor beror Folketinget i vidt omfang på op-
lysninger modtaget fra regeringen ved udøvelsen af sin virk-
somhed. En grundlæggende ændring af dette forhold vil dels
udgøre et fundamentalt skifte i det danske politiske system
med hensyn til ansvarsrelationer, dels formentlig i praksis
forudsætte, at der i Folketingets eget regi opbygges et meget
omfattende apparat til sagkyndig betjening og rådgivning af
Folketingets medlemmer og udvalg inden for alle sagsområ-
der. En sådan udvikling vil efter Præsidiets og Udvalget for
Forretningsordenens opfattelse – af både principielle og
økonomiske grunde – ikke være ønskværdig.
Den senere tids debat har dog efter Præsidiets og Udval-
gets opfattelse vist, at en fastholdelse af den gældende ord-
ning og ressourcefordeling mellem regering og Folketing på
længere sigt kræver en stadig opmærksomhed på den til en-
UFO, Alm.del - 2014-15 (1. samling) - Bilag 20: Beretning nr. 6 om ministres ansvar over for Folketinget.
1502162_0003.png
3
hver tid siddende regerings forpligtelser til rettidig, retvisen-
de og loyal varetagelse af Folketingets informationsbehov.
Præsidiet og Udvalget for Forretningsordenen ønsker at
fastholde den norm, som har fundet udtryk i ministeransvar-
lighedslovens § 5, stk. 2, og som indebærer, at en minister
ikke må give Folketinget urigtige eller vildledende oplysnin-
ger eller under Folketingets behandling af en sag fortie op-
lysninger, der er af væsentlig betydning for Tingets bedøm-
melse af sagen.
Præsidiet og Udvalget ønsker dog som en mere politisk
norm hertil at føje, at en minister ikke alene bør være op-
mærksom på at undgå at fortie foreliggende oplysninger af
væsentlig betydning for Folketingets bedømmelse af en sag,
men også på, hvor det er relevant, selv at sørge for, at sådan-
ne oplysninger indhentes og videregives til Folketinget. Li-
geledes ønsker Præsidiet og udvalget at betone, at indhentel-
se og videregivelse af oplysninger til Folketinget bør ske lo-
yalt og uden hensyn til, hvorvidt de oplysninger, som fore-
ligger, eller som der kan være tale om at indhente, umiddel-
bart synes at ville understøtte ministerens politiske holdnin-
ger eller intentioner.
Dette indebærer bl.a., at en minister i forbindelse med Fol-
ketingets behandling af et lov- eller beslutningsforslag frem-
sat af ministeren bør være opmærksom på at sikre, at der i
forslagets bemærkninger, svar på spørgsmål m.v. sker en
fyldestgørende belysning ikke kun af forhold, som taler for
forslaget, men også af forhold, som kan tale imod det. Er der
forhold, som kun vanskeligt lader sig belyse eller er forbun-
det med usikkerhed, skal dette naturligvis ikke nødvendigvis
føre til, at forslaget ikke fremsættes. Ministeren bør i så fald
redegøre for, hvori vanskeligheden eller usikkerheden be-
står, og hvilke konsekvenser de mulige udfald kan få, i det
omfang og den detaljeringsgrad, der i det konkrete tilfælde
er nødvendig, for at folketingsmedlemmerne kan bedømme,
om de uanset vanskeligheden eller usikkerheden skal støtte
forslaget.
Det indebærer endvidere, at en minister, når han eller hun
besvarer spørgsmål fra Folketinget, bør bestræbe sig på at
fortolke spørgsmålet ud fra spørgerens eller spørgernes for-
udsætninger eller – hvor disse ikke umiddelbart lader sig ud-
lede af spørgsmålets ordlyd og den kontekst, det er stillet i –
ud fra en neutral og naturlig sproglig forståelse. Tilstræbt
snævre fortolkninger af spørgsmål og deraf følgende snævre
besvarelser bør undgås.
Præsidiet og udvalget ønsker at understrege, at det oven-
stående ikke skal forstås som en intention om at begrænse
ministrenes adgang til at fremsætte forslag på grundlag af
deres egne, frie politiske overvejelser, selv om der måtte fo-
religge oplysninger af faglig karakter, som synes at tale
imod forslaget. Det skal ligeledes understreges, at det heller
ikke er Præsidiets og udvalgets intention at begrænse minist-
res adgang til at argumentere politisk for deres sager og
synspunkter i bemærkninger til forslag, svar på spørgsmål
m.v., herunder ved at fremhæve de forhold, der kan tale for
et givet forslag eller på anden måde for ministerens opfattel-
se. Præsidiets og udvalgets ærinde er at sikre, at Folketinget
og dets medlemmer og udvalg til enhver tid får et fyldestgø-
rende grundlag for selvstændigt at vurdere de sager, som
indgår i det parlamentariske arbejde.
Præsidiet og Udvalget for Forretningsordenen ser frem til
udkommet af Bo Smith-udvalgets arbejde og af den arbejds-
gruppe, som er nedsat i tilknytning til Christianiasagen, og
til den efterfølgende videre debat.
P. u. v.
Mogens Lykketoft
formand