Beretning af almen art - 2008-09 nr. 3

Udvalget for Forretningsordenen 2008-09, 2008-09
UFO Alm.del Bilag 33, Alm.del Beretning 3
Offentligt

Beretning nr.

Folketinget 2008 - 09

Beretning afgivet af Udvalget for Forretningsordenen den 6. maj 2009

Beretning

håndhævelse af love inden ikrafttræden

1. Udvalgsarbejdet

Baggrunden for denne beretning er udvalgets behandling af spørgsmålet om håndhævelse af lovgiv-

ning, inden lovforslag træder i kraft.

Sagen udspringer af behandlingen af lovforslag L 154 om forslag til lov om midlertidig udskydelse

af betalingsfristerne for indeholdt A-skat og arbejdsmarkedsbidrag samt moms. Ved 2. behandling

af forslaget fandt flere ordførere, at der var behov for, at Udvalget for Forretningsordenen drøftede

spørgsmålet om håndhævelse af love inden ikrafttræden.

Møder

Udvalget har behandlet sagen i 3 møder.

Samråd

Udvalget har stillet 1 samrådsspørgsmål til justitsministeren. Ministeren har besvaret spørgsmålene

i et samråd med udvalget den 1. april 2009.

Spørgsmål

Udvalget har stillet 5 spørgsmål til justitsministeren, som denne har besvaret henholdsvis den 24.

marts 2009 (alm. del spørgsmål 1-3, samlingen 2008-2009) og den 15. april 2009 (alm. del spørgs-

mål 4-5, samlingen 2008-2009). Herudover har udvalget stillet et spørgsmål til skatteministeren,

som denne har besvaret den 15. april 2009 (alm. del spørgsmål 6, samlingen 2008-2009). Endelig

har udvalget stillet et spørgsmål til statsministeren, som denne har besvaret den 5. maj 2009 (alm.

del spørgsmål 7, samlingen 2008-2009). Statsministerens svar på dette spørgsmål er optrykt som

bilag 2.

Herudover har Lovsekretariatet efter anmodning udarbejdet en oversigt over regeringens lancering

af initiativet med udskydelse af A-skat og arbejdsmarkedsbidrag samt moms, jf. nedenfor under pkt.

2.1.-2.2.

2. Det faktiske forløb

Det faktiske forløb i sagen beskrives herunder i pkt. 2.1. til 2.5. Under pkt. 2.1. beskrives regerin-

gens lancering af initiativet med udskydelse af betalingsfrister for A-skat og moms. Under pkt. 2.2.

omtales den informationskampagne om initiativet, som blev iværksat over for virksomheder m.v.

Under pkt. 2.3. omtales bestemmelserne om ikrafttræden af lovforslag L 154 om midlertidig udsky-

delse af betalingsfrister. Under pkt. 2.4. omtales behandlingen af lovforslaget i Folketinget og under

pkt. 2.5. omtales de svar, som henholdsvis skatteministeren og justitsministeren har givet til Skatte-

udvalget og Udvalget for Forretningsordenen.

Beretning af almen art - 2008-09 nr. 3

2.1. Regeringens lancering af initiativet

Det fremgår af en pressemeddelelse fra Statsministeriet af 16. februar 2009, at regeringen den 20.

februar 2009 på virksomheden Coloplast i Humlebæk afholdt et såkaldt økonomisk arbejdsmøde

med repræsentanter fra bl.a. erhvervsliv og fagbevægelsen. Fra regeringen deltog statsministeren,

økonomi- og erhvervsministeren, finansministeren og beskæftigelsesministeren. Ministrene afholdt

efter arbejdsmødet et pressemøde.

På dette pressemøde blev det annonceret, at regeringen havde besluttet at forlænge kredittiderne for

moms og A-skat.

Samme dag den 20. februar 2009 udsendte Skatteministeriet en pressemeddelelse, hvoraf følgende

bl.a. fremgik:

»Fra mange sider, har det været nævnt, at likviditeten i erhvervslivet er presset på grund af finans-

krisen. Også i sunde virksomheder med stabil drift og god indtjening. Regeringen har derfor beslut-

tet at forlænge kredittiderne for indbetaling af moms og A-skat.

Med udskydelsen af betalingsfristerne sender regeringen 61,4 mia. kr. ud i virksomhederne. Penge-

ne kan virksomhederne bruge som driftskapital i det næste halve år. For staten betyder udskydelsen

et rentetab på 1,4 mia. kr. […..]

Regeringens initiativ.

Fristerne for indbetaling af indeholdt A-skat udskydes med en måned allerede fra februar. Konse-

kvensen af udskydelsen vil være, at de store virksomheder, som skal betale den indeholdte A-skat

sidste bankdag i februar, kan udskyde betalingen til marts. Tilsvarende vil konsekvensen for de små

og mellemstore virksomheder, som skal indbetale den indeholdte A-skat for februar måned den 10.

marts, være, at de kan udskyde betalingen til 14. april. Ordningen løber i 6 måneder og afsluttes

med at der i sidste måned skal ske indbetaling af både den almindelige rate A-skat og den seneste

udskudte rate A-skat.

Regeringen vil desuden lempe på indbetalingsfristerne vedrørende moms. For større virksomheder,

som betaler moms månedsvis forlænges kredittiden med gennemsnitlig 30 dage startende med mom-

sen for januar. Momsen for januar måned skal efter de gældende regler indbetales den 25. februar.

Denne rate kan udskydes til betaling den 25. marts i stedet for 25. februar. På denne måde rulles

udskydelsen frem i 6 måneder, og afsluttes med at der i den sidste måned skal ske indbetaling af

både den almindelige momsrate og den seneste udskudte momsrate. De mellemstore virksomheder

indbetaler moms hvert kvartal. Momsen betales 1 måned og 10 dage efter kvartalets udløb. For dem

skydes fristen med gennemsnitligt 20 dage. Konkret betyder det, at momsen for januar kvartal, som

normalt skal betales den 10. maj udskydes til betaling den 2. juni. Fristen for afregning af momsen

for april kvartal rykkes tilsvarende til 2 måneder efter kvartalets udløb og skal således betales den

1. september.

Regeringen vil hurtigst muligt fremsætte lovforslag om udskydelsen af betalingsfristerne.

Administrationen i SKAT

Da initiativet iværksættes allerede for betalingen af A-skat for februar måned og moms for januar

måned har der været kort tid til at tilrette procedurerne i SKAT. Det kan derfor ikke helt udelukkes,

at der kan blive udsendt systemmæssige rykkere til virksomhederne, når betalingen for A-skat og

momsen ikke indgår til sædvanlige frister. Skulle det ske og modtager virksomhederne en system-

mæssig rykker fra SKAT om betaling af beløbet, skal virksomhederne blot se bort fra henvendelsen.

Der vil ikke blive tillagt renter eller gebyrer, og der vil ikke blive iværksæt inddrivelsesmæssige

tiltag på baggrund af udskydelsen af betalingsfristen.«

Beretning af almen art - 2008-09 nr. 3

Samme dag den 20. februar 2009 kl. 15.00 holdt skatteministeren et pressemøde, hvor ministeren i

Skatteministeriet briefede pressen og besvarede spørgsmål vedrørende udskydelsen.

Den 23. februar 2009 udsendte skatteministeriet en pressemeddelelse, hvor det fremgik, at det også

havde vist sig muligt for små virksomheder, der afregner moms halvårligt, at få gavn af regeringens

initiativ om længere betalingsfrist.

Det fremgik videre herom, at

»Der har på grund af EU-reglerne været tvivl om, hvorvidt regerin-

gen havde mulighed for at hjælpe de små virksomheder med bedre likviditet ved at give længere

betalingsfrist for momsen. Baggrunden er, at kredittiden efter udløbet af afregningsperioden efter

EU-reglerne ikke må overstige to måneder. De små virksomheder har allerede i dag en kredittid på

to måneder. Derfor kan kredittiden ikke bare udskydes. Efter EU-reglerne må man dog godt for-

længe afregningsperioden med op til et år. Regeringen har derfor besluttet at forlænge afregnings-

perioden for de små virksomheder, der afregner moms halvårligt.

Det sker ved, at virksomhederne får mulighed for at sammenlægge momsperioden for andet halvår

af 2008 med momsperioden for første halvår af 2009. Herved bliver virksomhedernes betaling af

momsen for andet halvår af 2008 sammenlagt med betalingen af momsen for første halvår af 2009

med den virkning, at momsen for hele perioden fra 1. juli 2008 til 30. juli 2009 skal betales senest

1. september 2009. Momsen for andet halvår af 2009 skal afregnes efter de sædvanlige regler med

sidste rettidige angivelses- og betalingsfrist den 1. marts 2010.«

2.2. Informationskampagne over for virksomheder m.v.

I et samråd i Skatteudvalget den 1. april 2009 orienterede skatteministeren bl.a. udvalget om den

informationskampagne, som ministeriet iværksatte over for virksomhederne om de udskudte beta-

lingsfrister. Ifølge det til Skatteudvalget fremsendte talepapir fra samrådet nævnte ministeren her-

om, at:

»Fredag den 20. februar blev der lagt pressemeddelelse på Skatteministeriets hjemmeside, og der

blev lagt et nyhedsbrev til virksomhederne

på SKAT’s hjemmeside. Nyhedsbreve til virksomhederne

udsendes også elektronisk til de virksomheder, der har valgt at abonnere på nyheder fra SKAT.

Fredag den 20. februar holdt jeg klokken 15.00 pressemøde i mit ministerium om udskydelsen af

betalingsfristerne.

Fredag den 20. februar blev der i edb-systemet for indberetning til indkomstregistret og i LetLøn

indlagt besked om, at fristerne for indberetning af A-skat og arbejdsmarkedsbidrag ikke ændres i

forbindelse med fristforlængelsen af selve betalingen af A-skat og arbejdsmarkedsbidrag. Tirsdag

den 24. februar var teksten suppleret med de nye indbetalingsfrister.

Fredag den 20. februar blev nyheden om udskydelsen af betalingsfristerne for A-skat, arbejdsmar-

kedsbidrag og moms lagt ind i TastSelv Erhverv. Mandag den 23. februar blev virksomhederne

gjort opmærksom på de nye frister, når de ville angive moms.

Mandag den 23. februar blev det på Skatteministeriets hjemmeside oplyst om, at virksomheder, der

afregner moms halvårligt også var omfattet af udskydelsen af betalingsfristerne.

Mandag den 23. februar blev der lagt et mere detaljeret nyhedsbrev ud på SKAT’s hjemmeside

også

med elektronisk udsendelse til abonnenter. I dagene 23. - 24. februar blev der udsendt mail til alle

de virksomheder, som SKAT har mailadresser på. Det er ca. 260.000 virksomheder.

Den 24. februar blev der indrykket annoncer i en række dagblade. Annoncerne fortalte om udsky-

delsen af de første frister den 25. februar for momsen og den 27. februar for A-skatten, samt hvad

fristerne var ændret til.

Beretning af almen art - 2008-09 nr. 3

Den 26. februar lagde SKAT et nyhedsbrev på hjemmesiden om, hvad virksomhederne skulle gøre,

hvis de ville have et allerede betalt beløb tilbagebetalt med henblik på at indbetale det igen til den

udskudte frist.

Den 27. februar indrykkede SKAT annoncer i en række dagblade, hvor der blev fortalt generelt om

udskydelse og oplyst om, at de to næstfølgende frister den 2. marts for halvårsmoms og den 10.

marts for A-skatten var udskudt.«

2.3. Bestemmelserne om ikrafttræden i lovforslag L 154 midlertidig udskydelse af

betalingsfristerne for indeholdt A-skat og arbejdsmarkedsbidrag samt moms

Lovforslaget om midlertidig udskydelse af betalingsfristerne for indeholdt A-skat og arbejdsmar-

kedsbidrag samt moms (L 154) blev fremsat af skatteministeren den 25. februar 2009. Lovforslaget

indeholder følgende bestemmelse om ikrafttræden:

»§ 10. Loven træder i kraft den 13. marts 2009.

Stk. 2. Lovforslaget kan stadfæstes straks efter vedtagelsen.

Stk. 3. Loven har virkning fra den 25. februar 2009.«

Af lovforslagets bemærkninger til bestemmelsen om ikrafttræden fremgår:

Til stk. 1 og 2

Det foreslås, at lovforslaget træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende, og det fore-

slås, at lovforslaget kan stadfæstes straks efter vedtagelsen.

Disse forslag om ikrafttrædelse og stadfæstelse skal ses i sammenhæng med, at lovforslaget efter

det foreslåede stk. 2 tillægges virkning fra den 25. februar 2009. Det vil sige forud for en eventuel

vedtagelse. På den baggrund er det nødvendigt, at lovforslaget kan stadfæstes hurtigt, således at

det kan træde i kraft hurtigst muligt.

Til stk. 3

Det foreslås, at loven får virkning fra og med den 25. februar 2009. Dette er fristen for angivelse af

moms for januar måned for virksomheder med kalendermåneden som afregningsperiode. Den fore-

slåede regel om virkningstidspunktet sikrer dermed, at lovforslaget kan få virkning for disse angi-

velser og dermed for fristerne for betaling af januar-momsen for virksomheder med kalendermåne-

den som afregningsperiode.«

Herudover blev der i bemærkningerne til lovforslaget gjort rede for den informationskampagne om

initiativet, som var planlagt, og som er beskrevet ovenfor i pkt. 2.2. med uddrag fra skatteministe-

rens talepapir fra samrådet i Skatteudvalget den 1. april 2009.

2.4. Folketingets behandling af lovforslag L 154

Lovforslaget blev som nævnt fremsat den 25. februar 2009 og var til 1. behandling den 26. februar

2009. Lovforslaget blev efter 1. behandling henvist til behandling i Skatteudvalget. Udvalget afgav

betænkning den 5. marts 2009. Lovforslaget var til 2. behandling den 10. marts, hvorefter det blev

henvist til fornyet behandling i Skatteudvalget.

Spørgsmålet om håndhævelse af lovforslagets bestemmelser, inden loven var vedtaget og trådt i

kraft, blev ikke rejst under 1. behandlingen af lovforslaget.

Beretning af almen art - 2008-09 nr. 3

Skatteudvalget bad i spørgsmål nr. 6 til L 154 af 27. februar 2009 ministeren gøre rede for den tidli-

ge håndhævelse, ligesom udvalget ønskede oplyst, om Justitsministeriet eller andre havde foretaget

en vurdering af de juridiske aspekter af dette.

Af Skatteudvalgets betænkning fremgik det bl.a., at et mindretal (RV) »finder

det principielt uac-

ceptabelt, at regeringen begynder at administrere efter bestemmelserne i et ikke-vedtaget lov-

forslag. Principielt tilsidesætter man herved en eksisterende lov ved en administrativ afgørelse.

Fremgangsmåden forekommer at være aldeles i strid med Justitsministeriets egen Vejledning om

lovkvalitet af juni 2005.«

Ved 2. behandling af lovforslaget blev spørgsmålet om håndhævelse af lovforslagets bestemmelser

inden lovens vedtagelse rejst af flere ordførere. I den tillægsbetænkning, som Skatteudvalget afgav,

efter at lovforslaget på ny var henvist til udvalget, fremgik det bl.a., at

»Udvalget udtaler, at der under andenbehandlingen af lovforslaget

–

bl.a. på baggrund af en række

spørgsmål, som udvalget havde stillet til skatteministeren

–

opstod principiel debat om lovligheden

af det i lovforslaget valgte håndhævelsestidspunkt. Udvalget udtrykker sin tilfredshed med, at dette

principielle og vigtige lovgivningsanliggende nu behandles i Udvalget for Forretningsordenen.«

Lovforslaget blev vedtaget ved 3. behandling den 12. marts 2009.

2.5. Skatteministerens og justitsministerens svar på spørgsmål fra Folketingets Skatteudvalg

og Udvalget for Forretningsordenen

Skatteudvalget spurgte ved spørgsmål nr. 6 til L 154 af 27. februar 2009 skatteministeren, med

hvilken konkret hjemmelsbestemmelse SKAT kan håndhæve de foreslåede men endnu ikke vedtag-

ne regler, således at virksomhederne allerede fra fremsættelsestidspunktet gives lov til at undlade at

indbetale A-skat, arbejdsmarkedsbidrag og moms, der i henhold til gældende skatteregler er for-

faldne til betaling. Skatteudvalget spurgte endvidere, om Justitsministeriet eller andre har foretaget

en vurdering af de juridiske aspekter forbundet med, at reglerne håndhæves af myndighederne alle-

rede fra fremsættelsestidspunktet.

Hertil svarede skatteministeren bl.a., at lovforslaget efter sit indhold har tilbagevirkende kraft, og at

dette ikke er betænkeligt, fordi der er tale om en frivillig ordning af lempende karakter. Skattemini-

steren anførte endvidere følgende:

»Begrundelsen for dette virkningstidspunkt er, at den igangværende kreditkrise har nødvendiggjort

et hurtigt indgreb, som giver erhvervslivet en forøget likviditet. Det har således været nødvendigt,

at forslaget får virkning hurtigt.

Som også tilkendegivelserne ved førstebehandlingen af lovforslaget viser, er der flertal for lov-

forslaget. Det må derfor forventes, at lovforslaget bliver vedtaget.

Lovforslaget har naturligvis

–

som alle andre lovforslag

–

været til lovteknisk gennemgang hos

Justitsministeriet, der ikke havde bemærkninger til den anvendte fremgangsmåde.«

I spørgsmål 23 af 4. marts 2009 fra Skatteudvalget bad udvalget skatteministeren om at indhente

Justitsministeriets vurdering af, om myndigheder kan håndhæve foreslåede regler forud for regler-

nes vedtagelse, stadfæstelse og kundgørelse samt Justitsministeriets vurdering af, om den førte ad-

ministration, hvorefter SKAT allerede fra fremsættelsestidspunktet administrerer efter de i lov-

forslaget foreslåede regler, er forenelig med grundlovens § 22.

I sit svar herpå anførte skatteministeren bl.a., at lovforslaget inden tidspunktet for udskydelsen af de

første betalingsfrister havde været til lovteknisk gennemgang hos Justitsministeriet, hvor lovforsla-

get var blevet vurderet i sin helhed. Justitsministeriet havde ikke bemærkninger til den valgte frem-

gangsmåde for ikrafttrædelsen. Dertil kommer, at regeringen inden annonceringen af beslutningen

Beretning af almen art - 2008-09 nr. 3

om at udskyde virksomhedernes betalingsfrister havde sikret sig, at der ville være parlamentarisk

flertal for lovforslaget. Derfor meldte regeringen beslutningen ud og bad SKAT om at administrere

i overensstemmelse med regeringens beslutning baseret på, at lovforslaget ville blive vedtaget hur-

tigt.

Skatteministeren har i sit supplerende svar af 24. marts 2009 på spørgsmål nr. 6 af 27. februar 2009

og spørgsmål nr. 23 af 4. marts 2009 bl.a. anført, at Skatteministeriet efterfølgende er blevet op-

mærksom på, at der for så vidt angår Justitsministeriets lovtekniske gennemgang har foreligget en

beklagelig misforståelse, idet Justitsministeriet efter besvarelsen af spørgsmål 23 har oplyst over for

Skatteministeriet, at Justitsministeriet fremkom med bemærkninger i forbindelse med den lovtekni-

ske gennemgang vedrørende spørgsmålet om håndhævelse af de regler, som blev foreslået ved L

154.

Misforståelsen skal ifølge Skatteministeriet ses i sammenhæng med, at Justitsministeriets bemærk-

ninger blev fremsat i en telefonsamtale, og at udarbejdelsen af lovforslaget foregik under et meget

betydeligt tidspres. På den baggrund har Skatteministeriet meget beklaget formuleringen af det op-

rindelige svar på spørgsmål 23. Samtidig understreger Skatteministeriet, at det fortsat ved Skattemi-

nisteriets afgivelse af svaret af 4. marts 2009 var Skatteministeriets opfattelse, at Justitsministeriet

ikke var fremkommet med bemærkninger af den omhandlede karakter.

Skatteministeriet anfører, at det på baggrund af det særdeles uheldige forløb selvsagt også er meget

beklageligt, at der ikke blev foretaget en høring af Justitsministeriet med henblik på at få en særskilt

udtalelse om ikrafttrædelsen og håndhævelsen af lovforslaget, sådan som der lægges op til i

spørgsmålet.

Skatteudvalget afholdt et samråd med skatteministeren den 1. april 2009, hvor udvalget bl.a. bad

ministeren om at gøre rede for, hvordan det kan gå til, at oplysning om Justitsministeriets telefoni-

ske bemærkninger til lovforslaget ikke indgik i og fik betydning for indholdet af ministerens svar til

Folketinget. Af ministerens talepunkter til brug for besvarelsen, som efterfølgende blev omdelt i

Skatteudvalget, fremgår det bl.a.:

»Jeg kan kun meget beklage, at der ved behandlingen af lovforslaget har været fejl og misforståel-

ser, som har gjort, at vi har måttet indse, at mine svar over for Tinget ikke har været fyldestgøren-

de.

Selve beslutningen om midlertidigt at udskyde virksomhedernes betalingsfrister for indeholdt A-

skat, arbejdsmarkedsbidrag og moms blev meddelt fredag den 20. februar 2009 efter, at regeringen

løbende havde haft drøftelser med erhvervslivet. Beslutningen blev taget på baggrund af den alvor-

lige økonomiske situation for virksomhederne og samfundsøkonomien. Det var en del af denne be-

slutning, at betalingsfristerne skulle udskydes straks uanset, at lovgrundlaget på dette tidspunkt ikke

var på plads. Den væsentligste hensigt med ændringen ville blive forspildt, hvis loven først fik effekt

fra vedtagelsen, som lå efter indbetalingstidspunkterne. Det var således et helt bevidst valg, at lade

virksomhederne udskyde betalingerne, inden loven var vedtaget.

Jeg var selvfølgelig orienteret om, at det vi var i gang med, var helt ekstraordinært. At håndhæve en

lov før den er vedtaget blev naturligvis anset for at være helt ekstraordinært

–

og vi har således

heller ikke lagt skjul på, at det var det, der var hensigten og faktisk skete. Det regeringen lagde

vægt på i forbindelse med beslutningen var, at vi havde sikret os, at vi havde parlamentarisk flertal

bag beslutningen, at lovforslaget var klart begunstigende og helt frivilligt for virksomhederne at

bruge. Jeg skal selvfølgeligt stærkt beklage, at vores juridiske udgangspunkt vedr. mulighederne for

at håndhæve ordningen så tidligt, som tilfældet var, ikke var rigtigt.

Da jeg henholdsvis den 2. marts og den 4. marts afgav min besvarelse af spørgsmål 6 og spørgsmål

23 havde lovforslaget været til lovteknisk gennemgang hos Justitsministeriets embedsmænd. Efter

Beretning af almen art - 2008-09 nr. 3

den lovtekniske gennemgang var mine embedsmænd af den opfattelse, at de ikke havde modtaget

advarsler fra Justitsministeriet om, at lovforslaget stred imod grundloven. Derfor afgav jeg mit før-

ste svar på spørgsmål 6 og spørgsmål 23 i god tro om, at Justitsministeriet ikke havde haft be-

mærkninger til lovforslagets ikrafttrædelse og håndhævelse.

Skatteministeriet blev så efterfølgende opmærksomt på, at der på dette punkt forelå en beklagelig

misforståelse, idet Justitsministeriet efter besvarelsen af spørgsmål 23 oplyste over for Skattemini-

steriet, at Justitsministeriet fremkom med bemærkninger i forbindelse med den lovtekniske gennem-

gang til spørgsmålet om håndhævelse af de foreslåede regler. Det er en misforståelse, som skal ses i

sammenhæng med, at Justitsministeriets bemærkninger kom i en telefonsamtale, og at udarbejdel-

sen af lovforslaget skete under et meget betydeligt tidspres.

Det var det, som jeg den 24. marts sendte mit supplerende svar til spørgsmål 6 og spørgsmål 23 til

Skatteudvalget om, med min stærke beklagelse over de oprindelige formuleringer af svarene, samt

over at der ikke blev foretaget en høring af Justitsministeriet for at få en særskilt udtalelse om

ikrafttrædelsen og håndhævelsen af lovforslaget. Jeg skal også her gentage denne beklagelse, og

jeg vil på baggrund af hændelsesforløbet være opmærksom på, at også i meget hastende sager skal

de sædvanlige procedurer følges.«

Udvalget for Forretningsordenen stillede den 10. marts 2009 tre spørgsmål til justitsministeren,

(Udvalget for Forretningsordenen alm. del spørgsmål 1-3 samlingen 2008-2009).

Spørgsmål 1 lød således:

»Justitsministeren bedes gøre rede for, om myndigheder kan håndhæve foreslåede regler forud for

reglernes vedtagelse, stadfæstelse og kundgørelse samt gøre rede for Justitsministeriets vurdering

af, om den førte administration, hvorefter SKAT allerede fra fremsættelsestidspunktet administrerer

efter de i lovforslaget foreslåede regler, er forenelig med grundlovens § 22. Der henvises til

Justitsministeriets Vejledning om lovkvalitet, juni 2005, side 39 til 40, hvor det bl.a. fremgår:

»Tilbagevirkende kraft: »Grundlovens § 22 indeholder følgende bestemmelse om loves ikrafttræden

og kundgørelse: »§ 22. Et af Folketinget vedtaget lovforslag får lovskraft, når det senest 30 dage

efter den endelige vedtagelse stadfæstes af kongen. Kongen befaler lovens kundgørelse og drager

omsorg for dens fuldbyrdelse.« For at afgøre, hvilket tidspunkt lovgivningsmagten kan fastsætte for

en lovs ikrafttræden, kan det være hensigtsmæssigt at sondre mellem to problemstillinger:

a) Det tidspunkt, fra hvilket myndighederne kan anvende loven (håndhævelsestidspunktet), og

b) Det tidspunkt, fra hvilket kendsgerninger afføder retsvirkninger i overensstemmelse med loven

(gyldighedstidspunktet).

Det antages, at en lov først kan håndhæves, når den er vedtaget, stadfæstet og kundgjort.««

I sit svar herpå af 24. marts 2009 gennemgår justitsministeren de relevante bestemmelser i lov-

forslaget og bemærkningerne hertil.

Det fremgår herefter, at

»Grundloven indeholder således ikke et forbud mod at tillægge love tilbagevirkende kraft. Den fo-

reslåede ikrafttrædelsesbestemmelse i lovforslagets § 10

–

hvorefter loven har virkning fra fremsæt-

telsestidspunktet

–

rejser derfor efter Justitsministeriets opfattelse ikke i sig selv spørgsmål i forhold

til grundloven. Det bemærkes i den forbindelse, at ordningen (som er frivillig) må anses for at være

af begunstigende karakter, og at de almindelige retssikkerhedsmæssige betragtninger, der som

nævnt ovenfor under pkt. 1 knytter sig til love med tilbagevirkende kraft, derfor ikke gør sig gæl-

dende.

Beretning af almen art - 2008-09 nr. 3

Derimod antages det

–

som også nævnt ovenfor under pkt. 1

–

at en lov først kan håndhæves, når

den er vedtaget, stadfæstet og kundgjort. Det gælder også i relation til det omhandlede lovforslag

om midlertidig udskydelse af betalingsfristerne for indeholdt A-skat og arbejdsmarkedsbidrag samt

moms, og det har således efter Justitsministeriets opfattelse ikke været muligt for skattemyndighe-

derne at håndhæve de i lovforslaget foreslåede regler allerede fra fremsættelsestidspunktet. Det

bemærkes i den forbindelse, at Justitsministeriet ikke har taget stilling til, om skattemyndighederne

efter de regler, der var gældende på tidspunktet for den iværksatte administration, har haft hjemmel

til at udskyde virksomhedernes indbetalinger af indeholdt A-skat og arbejdsmarkedsbidrag samt

moms. Dette spørgsmål henhører således under Skatteministeriet.

Udvalget for Forretningsordenen bad den 3. april 2009 skatteministeren om at gøre rede for, om

skattemyndighederne efter de regler, der var gældende på tidspunktet for den iværksatte administra-

tion, har haft hjemmel til at udskyde virksomhedernes indbetalinger af indeholdt A-skat og ar-

bejdsmarkedsbidrag samt moms (alm. del spørgsmål 6, samlingen 2008-2009).

I sit svar herpå af 15. april 2009 oplyser skatteministeren, at

»Om mulige hjemler på Skatteministeriets område kan jeg oplyse, at der i inddrivelsesloven findes

en generel hjemmel til at give henstand med betalinger. Det er en forudsætning for anvendelsen af

henstandsreglen, at der inden henstand ydes foretages en individuel bedømmelse af den konkrete

sag, og at skatteyderen har anmodet om henstand. Bestemmelsen kan derfor ikke bruges til at give

kollektiv henstand for alle virksomheders betaling af A-skat, arbejdsmarkedsbidrag og moms i peri-

oden fra fremsættelsen af lovforslag nr. 154 til dets vedtagelse og kundgørelse. Tilsvarende gælder

i forhold til de retningslinjer, som er offentliggjort på SKAT´s hjemmeside om, hvornår virksomhe-

dernes indbetalinger til SKAT anses for rettidige.

Af mine talepunkter til besvarelse af samrådsspørgsmål vedrørende lovforslag nr. L 154 alm. del

bilag 241 af 1. april 2009, fremgår, at virksomheder, der efter de gældende regler ikke havde indbe-

talt A-skat, arbejdsmarkedsbidrag og moms for henholdsvis 2. halvår 2008 og januar og februar

2009, først ville blive foreløbigt fastsat af SKAT den 25. marts 2009 og rykket af SKAT for betalin-

gen den 21. april 2009, altså efter vedtagelsen og offentliggørelsen af lovforslag nr. 154. SKAT’s

procedure for disse situationer kan heller ikke anses for hjemmel til den udskydelse, som var sigtet

med lovforslag nr. L 154, af alle virksomheders betaling af A-skat, arbejdsmarkedsbidrag og moms

i perioden fra fremsættelsen af lovforslag nr. 154 til dets vedtagelse og kundgørelse.«

Udvalget for Forretningsordenen stillede følgende samrådsspørgsmål til justitsministeren

»der øn-

skes en uddybning og drøftelse af ministerens svar af 24. marts 2009 på udvalgets spørgsmål 1-3.«

Justitsministeren nævnte her bl.a., at det var Justitsministeriets opfattelse, at der ikke havde været

muligt for skattemyndighederne at håndhæve de i lovforslaget foreslåede regler allerede fra frem-

sættelsestidspunktet, dog at Justitsministeriet ikke havde taget stilling til, om der eventuelt på Skat-

teministeriets område fandtes hjemmel hertil.

Justitsministeren slog herudover fast, at såfremt et folketingsudvalg under behandlingen af et lov-

forslag ønsker, at Justitsministeriet foretager en vurdering af et spørgsmål, der er særligt knyttet til

f.eks. lovforslagets forhold til grundloven, foretager Justitsministeriet naturligvis gerne en sådan

vurdering.

Under samrådet den 1. april 2009 blev det igen nævnt, at Justitsministeriet havde afgivet telefoniske

lovtekniske bemærkninger til L 154, og at Justitsministeriet havde taget et telefonnotat herom.

Om indholdet af disse telefoniske bemærkninger oplyste justitsministeren, at Justitsministeriet ikke

havde henvist til grundloven, men at ministeriet klart havde tilkendegivet, at »det ikke gik« at

håndhæve bestemmelserne i L 154, før loven var vedtaget og trådt i kraft.

Beretning af almen art - 2008-09 nr. 3

Udvalget for Forretningsordenen bad ved spørgsmål nr. 5 (alm. del) af 3. april 2009 justitsministe-

ren om at sende udvalget en kopi af telefonnotatet.

Justitsministeriet har i sit svar på spørgsmålet bl.a. oplyst, at der

»på den sag, som Justitsministeriet har oprettet vedrørende den lovtekniske gennemgang af lov-

forslaget, bl.a. ligger en kortfattet, håndskrevet notits om en telefonsamtale, som en medarbejder i

Justitsministeriet har ført med en medarbejder i Skatteministeriet vedrørende spørgsmålet om

håndhævelse.«

Justitsministeriet ønsker dog af principielle grunde ikke at udlevere notitsen til Folketinget, og har

som begrundelse for dette bl.a. anført:

»Det er således nærliggende at tro, at en udlevering af den omhandlede notits på et senere tids-

punkt vil blive fremhævet som et væsentligt argument for, at et ministerium også i andre sager

–

herunder lovgivningssager

–

der påkalder sig Folketingets særlige opmærksomhed, bør udlevere

interne arbejdsdokumenter til Folketinget, hvis der opstår særlig opmærksomhed i Folketinget om

en sag.

Stillet overfor udsigten til, at netop deres formløse interne notits eller interne notering kan blive

udleveret til Folketinget, og at de som personer dermed risikere at blive omdrejningspunktet for en

diskussion i Folketinget som den foreliggende vedrørende forløbet omkring L 154, vil den enkelte

embedsmand med stor sandsynlighed søge at beskytte sig selv.

Dette vil kunne ske ved, at den enkelte embedsmand dels udarbejder færre interne notitser mv., for-

di det vil være for ressourcekrævende at opretholde det nuværende antal interne notitser mv. og

samtidigt gøre dem egnede til offentliggørelse, dels bruger uforholdsmæssig mange ressourcer på,

at gøre de interne notitser mv., som den pågældende trods alt vælger at udarbejde, egnede til at

blive offentliggjort.

Det er Justitsministeriets opfattelse, at en sådan udvikling vil være særdeles uhensigtsmæssig og en

dårlig anvendelse af centraladministrationens ressourcer, som hverken vil være i de enkelte mini-

steriers eller Folketingets interesse.

4. Selvom forløbet omkring L 154 som nævnt også efter Justitsministeriets opfattelse har været helt

usædvanligt, ønsker ministeriet af de anførte principielle grunde ikke at udlevere den omhandlede

kortfattede håndskrevne notits.«

Justitsministeren nævnte endvidere under samrådet, at det er normal praksis, at Justitsministeriet

–

efter at man har afgivet lovtekniske bemærkninger

–

gennemgår, om fagministerierne følger de lov-

tekniske råd og anbefalinger, som Justitsministeriet giver. Det sker ved, at Justitsministeriet gen-

nemgår lovforslaget på ny i forbindelse med at dette drøftes i regeringens Koordinationsudvalg eller

på ministermøde.

I den konkrete sag havde Justitsministeriet dog ikke mulighed for dette, da Justitsministeriet pga.

den hastende karakter ikke havde mulighed for at gennemgå det af Skatteministeriet endelige udar-

bejdede forslag på ny.

3. Konklusion

Ifølge grundlovens § 22 får et af Folketinget vedtaget lovforslag »lovskraft,

når det senest 30 dage

efter den endelige vedtagelse stadfæstes af kongen. Kongen befaler lovens kundgørelse og drager

omsorg for dens fuldbyrdelse.«

Det følger heraf, at en lov først kan håndhæves, når den er vedtaget, stadfæstet og kundgjort.

Beretning af almen art - 2008-09 nr. 3

Udvalget konstaterer, at skattemyndighederne har administreret efter bestemmelser, som den 25.

februar 2009 blev fremsat som L 154 og først blev vedtaget af Folketinget den 12. marts 2009. Det-

te har skatteministeren under et samråd i Skatteudvalget stærkt beklaget.

Udvalget for Forretningsordenen udtrykker stærk kritik af, at Skatteministeriet således har håndhæ-

vet bestemmelserne i L 154, inden lovforslaget var vedtaget, stadfæstet og kundgjort.

Udvalget finder, at det påhviler statsministeren at tilrettelægge regeringens arbejde, så der ikke sker

gentagelser i fremtiden.

Beretning af almen art - 2008-09 nr. 3

Bilag 1

Oversigt over spørgsmål og svar vedrørende beretning nr. 3 UFO alm. del

Spm.nr.

Titel

MFU spm. om regler forud for reglernes vedtagelse, stadfæstelse og

kundgørelse af lovforslag, til justitsministeren og ministerens svar

herpå

MFU spm. om regler forud for reglernes vedtagelse, stadfæstelse og

kundgørelse af lovforslag, til justitsministeren og ministerens svar

herpå

MFU spm. om regler forud for reglernes vedtagelse, stadfæstelse og

kundgørelse af lovforslag, til justitsministeren og ministerens svar

herpå

Spm. om talepapir til samrådet i UFO, til justitsministeren, og mini-

sterens svar herpå

Spm. om ministeriets lovtekniske bemærkninger til lovforslag L 154,

til justitsministeren, og ministerens svar herpå

Spm. om talepapir fra samråd med Skatteudvalget, til skatteministe-

ren, og ministerens svar herpå

Spm. om at fagministerier undlader at tilrette lovforslag, til statsmini-

steren, og ministerens svar herpå

Oversigt over samrådsspørgsmål vedrørende

Samråds-

Titel

spm.nr.

Samrådsspm. om loves gyldighedstidspunkt, til justitsministeren

Beretning af almen art - 2008-09 nr. 3

Bilag 2

Spørgsmål 7 til statsministeren og dennes svar herpå

Spørgsmål 7:

»Der henvises til forløbet omkring skatteministerens fremsættelse af L 154 om midlertidige udsky-

delse af betalingsfristerne for indeholdt A-skat og arbejdsmarkedsbidrag samt moms samt en række

besvarelser fra skatteministeren og justitsministeren til Skatteudvalget og Udvalget for Forretnings-

ordenen vedrørende denne sag:

Hvilke initiativer vil statsministeren tage for at sikre, at det ikke sker fremover, at fagministerier

undlader at tilrette lovforslag efter de lovtekniske bemærkninger, som Justitsministeriet afgiver i

henhold til Statsministeriets cirkulære nr. 159 af 16. september 1998 om bemærkninger til lov-

forslag og andre regeringsforslag m.v.«

Svar:

Indledningsvis vil jeg gerne slå fast, at jeg

–

på samme måde som skatteministeren og justitsmini-

steren

–

er mere end almindeligt ærgerlig over forløbet i den konkrete sag om lovforslag nr. L 154

om midlertidig udskydelse af betalingsfristerne for indeholdt A-skat og arbejdsmarkedsbidrag samt

moms.

Jeg finder, at procedurerne i forbindelse med Justitsministeriets lovtekniske gennemgang generelt

fungerer tilfredsstillende.

På baggrund af den konkrete sag har jeg imidlertid besluttet at tage sagen op på et ministermøde,

hvor jeg

–

sammen med justitsministeren

–

vil indskærpe de procedurer, som fagministerierne skal

iagttage i tilknytning til Justitsministeriets lovtekniske gennemgang af regeringens lovforslag forud

for det enkelte forslags fremsættelse for Folketinget.